梁三利

法律規(guī)范存在沖突，不同機(jī)關(guān)出于諸多考量的理解和適用難免不一，這必然帶來司法和執(zhí)法的混亂，最終受到?jīng)_擊的是整個(gè)國家法治秩序。

一、問題的提出：劉家海訴交警部門行政處罰案

全國人大和全國人大常委會(huì)行使國家立法權(quán)，二者制定的法律沖突時(shí)如何選擇適用，能否適用《立法法》確定“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”與“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”之法律適用規(guī)則？但該法律適用規(guī)則適用之前提是“同一機(jī)關(guān)”，全國人大和全國人大常委會(huì)是否為或可視為同一機(jī)關(guān)，《立法法》未明確規(guī)定，法學(xué)界和實(shí)務(wù)部門缺乏統(tǒng)一的見解，劉家海訴交警部門行政處罰案件中對(duì)二者制定法律沖突法律適用的法律爭(zhēng)議值得我們關(guān)注，應(yīng)當(dāng)引起我們對(duì)此類問題的思考。

（一）案件事實(shí)及爭(zhēng)議

市民劉家海2005年1月27日駕駛摩托車被值勤交通民警以不按規(guī)定車道行駛為由以簡(jiǎn)易程序處以100 元罰款。劉家海不服，于2005年3月18日訴至廣西壯族自治區(qū)南寧市青秀區(qū)法院。

劉家海認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第三十三條規(guī)定，對(duì)公民處以警告或50 元以下罰款的處罰才能適用簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)處罰；而且《行政處罰法》第三條還特別規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政處罰的規(guī)定和行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的程序，都必須“依照本法”，這是明確排除其他法律、法規(guī)、規(guī)章作出除外規(guī)定的效力的。所以，被告對(duì)原告的處罰違反了《行政處罰法》規(guī)定的法定程序，應(yīng)屬違法無效。

被告認(rèn)為，其根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《交安法》）第一百零七條第一款和公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第七條第二款的規(guī)定，對(duì)原告作出的處罰是符合法律規(guī)定的。被告特別指出，此案適用的是《交安法》而非《行政處罰法》，是符合新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的行政執(zhí)法依據(jù)的適用規(guī)則的。所以，原告劉家海所訴理由不成立，請(qǐng)法院依法駁回其訴訟請(qǐng)求。

（二）一、二審判決要旨

一審法院審理認(rèn)為，被告對(duì)原告作出處罰依據(jù)的是《交安法》，該法是規(guī)范道路交通秩序的特別法，按照特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法律適用規(guī)則，被告適用上述法律規(guī)定對(duì)原告作出當(dāng)場(chǎng)處罰100元，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。據(jù)此，原告主張被告適用簡(jiǎn)易程序作出處罰決定，處罰程序不合法的理由不成立，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。

二審法院判決認(rèn)為，本案出現(xiàn)了法律規(guī)定的選擇適用問題。全國人大常委會(huì)作為全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，沒有上下級(jí)的區(qū)分，應(yīng)視為同一機(jī)關(guān)；全國人大和全國人大常委會(huì)制定的法律也不存在上位法和下位法的區(qū)分，只存在“基本法律”和“基本法律以外的法律”的區(qū)別?！缎姓幜P法》是全國人大制定的關(guān)于行政處罰的基本法律，《交安法》是全國人大常委會(huì)制定的關(guān)于道路交通安全管理的法律，屬于基本法律以外的法律。由于兩法不存在上位法和下位法的區(qū)分，故不存在下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定相抵觸的情形，只是出現(xiàn)了同一機(jī)關(guān)制定的法律一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的情形，即《行政處罰法》的上述規(guī)定屬于行政處罰適用簡(jiǎn)易程序的一般規(guī)定，《交安法》的上述規(guī)定屬于對(duì)道路交通違法行為實(shí)施行政處罰適用簡(jiǎn)易程序的特別規(guī)定。根據(jù)《立法法》第八十三條特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，交管部門實(shí)施行政處罰沒有違反法定程序。判決維持原判。劉家海不服二審判決，提出申訴。

（三）案件的法律意義

《行政處罰法》是全國人大1996年3月17日通過的，《交安法》是全國人大常委會(huì)2003年10月28通過的，所以本案核心問題就是《行政處罰法》和《交安法》法律適用問題，《立法法》確定的后規(guī)定優(yōu)于新規(guī)定、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法律適用規(guī)則之前提是“同一機(jī)關(guān)”，本案中《交安法》和《行政處罰法》的沖突能否適用該規(guī)則之前提就是全國人大和全國人大常委會(huì)是否為“同一機(jī)關(guān)”。 全國人大常委會(huì)2008年6月1日修訂后的《律師法》和全國人大1996年3月17日修改的《刑事訴訟法》法律沖突造成《律師法》法律理解不一和適用中的尷尬[1]?？梢妼?duì)全國人大和全國人大常委會(huì)是否為“同一機(jī)關(guān)”的分析是必要的，具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、回應(yīng)實(shí)踐難題：全國人大和全國人大常委會(huì)是否為同一機(jī)關(guān)

（一）從現(xiàn)行法律的文本分析

1. 《憲法》文本的分析

《憲法》規(guī)定全國人大常委會(huì)是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān),是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分,在全國人大閉會(huì)期間行使《憲法》賦予的職權(quán)。1982年五屆全國人大五次會(huì)議通過的全國人大組織法專門設(shè)立“全國人大常委會(huì)”一章,對(duì)全國人大常委會(huì)的組織、活動(dòng)原則和工作,作了全面規(guī)定。全國人大常委會(huì)由全國人大選舉產(chǎn)生,向全國人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作,接受全國人大的監(jiān)督。全國人大有權(quán)罷免全國人大常委會(huì)組成人員,有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定。

《憲法》對(duì)全國人大和全國人大常委會(huì)都使用了“機(jī)關(guān)”的組織定位，明確全國人大常委會(huì)不是全國人大的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。從全國人大常委會(huì)在不同該法的基本原則相抵觸可以對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行部分修改。全國人大可以改變或者撤銷全國人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定等規(guī)定可以看出，全國人大和全國人大常委會(huì)存在法律地位、人員組成、職權(quán)劃分、立法權(quán)限等《憲法》規(guī)范上的區(qū)別，所以不能視為“同一機(jī)關(guān)”。

2. 《立法法》文本的分析

《立法法》中,“機(jī)關(guān)”與“機(jī)構(gòu)”是有明確區(qū)別的?！皺C(jī)構(gòu)”一詞在《立法法》中出現(xiàn)13次,主要指機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的具體工作部門，如人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)、國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)，全國人大常委會(huì)被稱為機(jī)關(guān)。而且《立法法》重申《憲法》對(duì)全國人大和常委會(huì)行使國家立法權(quán)及其相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，分別用兩節(jié)對(duì)全國人大和全國人大常委會(huì)的立法權(quán)限作了詳細(xì)規(guī)定，明確規(guī)定全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)及其法律解釋的效力等同于法律，同為國家立法權(quán)主體，但兩者的區(qū)分是明顯的。從其措詞及用意上看, 全國人大常委會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)并非全國人大常設(shè)（內(nèi)設(shè)）機(jī)構(gòu)，兩者都是國家立法主體，所以不能視為“同一機(jī)關(guān)”。

（二）從立法體制歷史沿革分析

我國立法體制盡管歷經(jīng)變動(dòng)和調(diào)整。1954年《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！薄叭珖舜笫切惺箛伊⒎?quán)的唯一機(jī)關(guān)?！比珖舜笮薷摹稇椃ā贰⒅贫ǚ?，全國人大常委會(huì)解釋法律、制定法令。可見，當(dāng)時(shí)的國家立法權(quán)集中在全國人大。1955年第一屆全國人大第二次會(huì)議通過“授權(quán)常務(wù)委員會(huì)依照《憲法》的精神、根據(jù)實(shí)際的需要，適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”的決議。1959年第二屆全國人大第一次會(huì)議又進(jìn)一步確定：“為了適應(yīng)社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要，大會(huì)授權(quán)常務(wù)委員會(huì)，在全國人大閉會(huì)期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作需要，對(duì)現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時(shí)地加以修改，作出新的規(guī)定?！眱纱问跈?quán)賦予全國人大常委會(huì)行使部分國家立法權(quán)，實(shí)質(zhì)上改變了全國人大是行使國家立法權(quán)唯一機(jī)關(guān)的規(guī)定。1982年《憲法》擴(kuò)大全國人大常委會(huì)的職權(quán)和加強(qiáng)它的組織，明確規(guī)定全國人大和常委會(huì)共同行使國家立法權(quán)[2]。從立法體制沿革來看，國家立法權(quán)并非是唯一而是具有基本法律和其他法律相區(qū)分的二元立法主體。

綜上所述，全國人大和全國人大常委會(huì)的《憲法》地位并不平等，立法權(quán)限、立法程序不同，應(yīng)屬于不同的國家立法主體，將二者視為同一機(jī)關(guān)是不符合法律規(guī)定和理論邏輯的。問題是，全國人大常委會(huì)行使著大量、經(jīng)常性立法工作，其制定的法律和全國人大制定的法律之間的沖突是現(xiàn)實(shí)存在的。既然全國人大和全國人大常委會(huì)非同一機(jī)關(guān)，二者制定法沖突在現(xiàn)行法上缺乏相應(yīng)法律適用規(guī)則，這可能導(dǎo)致法律理解和適用的不同，造成法律適用上混亂，不利于民眾對(duì)法律的遵守，影響法治統(tǒng)一。

三、實(shí)踐困惑之原因：全國人大和全國人大常委會(huì)制定法沖突法律適用規(guī)則之立法漏洞

憲法對(duì)全國人大及其常委會(huì)立法權(quán)限規(guī)定的模糊性是造成法律適用規(guī)則選擇混亂的主要原因?！稇椃ā芬?guī)定全國人大和全國人大常委會(huì)行使國家立法權(quán)，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；全國人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會(huì)期間，對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。也就是說，全國人大和全國人大常委會(huì)在立法上依據(jù)法律規(guī)范有基本法律和非基本法律的區(qū)分，而沒有同位法和上下位法之別。但基本法律和其他法律的內(nèi)涵和外延是不明確的，“盡管在《立法法》的制定過程中，有的同志提出，應(yīng)當(dāng)對(duì)‘基本法律的范圍作出具體的列舉，以便于各方面更好地理解和執(zhí)行。立法機(jī)關(guān)經(jīng)過反復(fù)研究，多數(shù)意見認(rèn)為，現(xiàn)在正處于改革開放的關(guān)鍵時(shí)期，許多社會(huì)關(guān)系還沒有完全定型，將‘基本法律的事項(xiàng)進(jìn)行一一列舉存在許多實(shí)際困難。因此，本法仍然沿用《憲法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)‘基本法律的事項(xiàng)不作一一列舉?！盵3]《憲法》的模糊規(guī)定必然影響立法和執(zhí)法實(shí)踐。

實(shí)踐表明全國人大常委會(huì)是制定法律最活躍的主體，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)大量的、經(jīng)常性的立法工作是由全國人大常委會(huì)承擔(dān)的[4]，立法對(duì)基本法律的模糊規(guī)定造成全國人大常委會(huì)制定法與全國人大制定法之間的沖突是難免的，如《交安法》規(guī)定“對(duì)道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定”條款，和《行政處罰法》50 元以下罰款的處罰才能適用簡(jiǎn)易程序的規(guī)定是不一致的，這就必須尋求法律適用規(guī)則來解決此類問題?！读⒎ǚā肥欠褚?guī)定相應(yīng)法律適用規(guī)則？

《立法法》確定的法律沖突裁決制度不能適用《行政處罰法》與《交安法》之間法律沖突。對(duì)當(dāng)事人罰款程序而言，《行政處罰法》與《交安法》規(guī)定不一致，能否適用《立法法》第八十五條“新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人大常委會(huì)裁決”之規(guī)定是有疑問的。《行政處罰法》與《交安法》之間關(guān)系而言，《行政處罰法》是舊的一般規(guī)定，《交安法》是新的特別規(guī)定，兩部法律在罰款程序上規(guī)定的沖突屬于是“新的特別規(guī)定與舊的一般規(guī)定”之情形，顯然《立法法》不能適用。

《立法法》規(guī)定全國人大常委會(huì)行使解釋權(quán)的制度不能解決《行政處罰法》與《交安法》之間法律沖突。有學(xué)者建議，針對(duì)全國人大和全國人大常委會(huì)制定法沖突時(shí)可以通過《立法法》確定的全國人大常委會(huì)行使法律解釋權(quán)加以解決。《立法法》規(guī)定全國人大常委會(huì)具有法律解釋權(quán)，其對(duì)法律的解釋同法律具有同等效力。但根據(jù)《立法法》全國人大常委會(huì)解釋限于法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的與法律制定后出現(xiàn)新的情況、需要明確適用法律依據(jù)的兩種情形，《行政處罰法》與《交安法》之間法律沖突顯然不屬于上述情形，依法不具有適用此制度之條件?！读⒎ǚā芬?guī)定“全國人大有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆伞?，但撤銷的條件是全國人大常委會(huì)制定的法律具有“不適當(dāng)”之情形。全國人大常委會(huì)制定法律或修訂法律必須考量已經(jīng)發(fā)生變化（甚至是劇烈變動(dòng)）的社會(huì)生活經(jīng)濟(jì)條件。如全國人大常委會(huì)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展變化而規(guī)定交通警察可以當(dāng)場(chǎng)作出200元以下罰款應(yīng)當(dāng)說是符合執(zhí)法實(shí)踐的，難謂“不適當(dāng)”。又如律師法修訂中對(duì)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利內(nèi)容的擴(kuò)大規(guī)定是針對(duì)律師在實(shí)踐中會(huì)見難、調(diào)查難等現(xiàn)實(shí)而規(guī)定的，體現(xiàn)國家對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)，符合依法執(zhí)政、依法治國的精神要求的，具有合法性。法律規(guī)范存在沖突，不同機(jī)關(guān)出于諸多考量的理解和適用難免不一，這必然帶來司法和執(zhí)法的混亂，最終受到?jīng)_擊的是整個(gè)國家法治秩序。所以，尋求適當(dāng)解決思路就成為論文最后要解決的問題。

四、全國人大和全國人大常委會(huì)制定法沖突之解決思路

對(duì)于全國人大和全國人大常委會(huì)制定法不一致或沖突，我們可通過個(gè)案解決方法和規(guī)則解決方法妥善解決理解和適用之混亂。

（一）個(gè)案解決方法

個(gè)案解決方法就是全國人大或者全國人大常委會(huì)在制定法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能將舊的法律規(guī)定和新的法律規(guī)定一并考慮作出同步修改。在全國人大閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)在不同該法的基本原則相抵觸的情況下，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分修改是有法律依據(jù)的。立法實(shí)踐中對(duì)相關(guān)法律作出一攬子統(tǒng)籌考量?jī)H僅依靠全國人大常委會(huì)似乎難以周全，立法者可以充分發(fā)揮民間法律力量，將即將制定的法律公布，鼓勵(lì)相關(guān)公民、法人或者其他組織積極參與，甚至在條件允許的情況下，有關(guān)立法機(jī)關(guān)可以委托有關(guān)法律團(tuán)體進(jìn)行立法沖突評(píng)估，盡可能考慮周延，最大限度減少法律沖突造成的法律適用困難。個(gè)案解決方法最好是在新的規(guī)定尚未實(shí)施前，法律實(shí)施后再進(jìn)行解釋就猶如亡羊補(bǔ)牢，雖未完全不可，但畢竟造成適法中的混亂，難為上策。

（二）規(guī)則解決方法

規(guī)則的解決方法就是通過確定全國人大和全國人大常委會(huì)制定法律不一致時(shí)法律適用規(guī)則來解決此類問題?？梢栽凇读⒎ǚā分忻鞔_規(guī)定全國人大和人大常委會(huì)制定的法律不一致時(shí)、省級(jí)人大和人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)不一致時(shí)準(zhǔn)用“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”與“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”。如此，劉家海訴交警部門違法處罰案法律適用的爭(zhēng)議就有法律依據(jù)，更不會(huì)有司法終審判決后當(dāng)事人和民眾的“合法性”質(zhì)疑。如此，《律師法》也不會(huì)出現(xiàn)專家學(xué)者各說各話，實(shí)施過程中的尷尬就不會(huì)出現(xiàn)，這有利于樹立法律權(quán)威，有利于建設(shè)社會(huì)主義法治國家。

注釋：

[1] 修訂后的《律師法》關(guān)于律師閱卷權(quán)、會(huì)見權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等問題的規(guī)定和《刑事訴訟法》不一致。中國政法大學(xué)陳光中教授認(rèn)為，關(guān)于兩個(gè)法律之間的關(guān)系，立法法中只有憲法、法律、行政法規(guī)等層次的區(qū)別，沒有基本法律與一般法律之分，因此，不能說基本法律與一般法律是兩個(gè)位階。關(guān)于新法與舊法，二者都是法律，只不過刑事訴訟法是由全國人民代表大會(huì)通過的，律師法是由全國人大常委會(huì)通過的。根據(jù)立法法中的規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。那么，全國人民代表大會(huì)與全國人大常委會(huì)是否屬于“同一機(jī)關(guān)”？對(duì)于這個(gè)問題，我認(rèn)為不能隨便作出解釋，需由有關(guān)機(jī)關(guān)作出立法解釋。中國政法大學(xué)樊崇義教授認(rèn)為，憲法是最高法律，其他法律是否有效，只要看其是不是違憲即可。憲法規(guī)定被告人有權(quán)獲得辯護(hù)，那么新律師法關(guān)于律師權(quán)利的規(guī)定并不違憲，應(yīng)當(dāng)是有效的。在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)行使最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，兩者應(yīng)視為同一個(gè)機(jī)關(guān)，其通過的法律應(yīng)具有同樣的效力。因此，新律師法的規(guī)定優(yōu)于刑事訴訟法。如果實(shí)在解釋不清楚，應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)就兩者的適用問題作出一個(gè)裁決。也有學(xué)者持不同意見，認(rèn)為刑事訴訟法與律師法不是同一位階的法律，刑事訴訟法是上位法，律師法是下位法。另外，兩個(gè)法律的憲政基礎(chǔ)也不一樣，刑事訴訟法是由近3000名的人大代表表決產(chǎn)生的，而律師法只是由100多名常委會(huì)委員表決產(chǎn)生的。因此刑事訴訟法的效力要高于律師法。具體內(nèi)容參見2008年2月25日的《法制日?qǐng)?bào)》?！堵蓭煼ā返囊?guī)定在現(xiàn)實(shí)中難以落實(shí)，如據(jù)重慶市律協(xié)秘書長(zhǎng)陳翔介紹，自2008年6月1日新《律師法》實(shí)施以來，市律協(xié)已陸續(xù)接到10余起關(guān)于律師會(huì)見嫌疑人受阻的反映。有關(guān)部門認(rèn)為《刑事訴訟法》高于《律師法》，所以要執(zhí)行《刑事訴訟法》。具體內(nèi)容可見2008年6月11日的《時(shí)代信報(bào)》。

[2]“我國國大人多，全國人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，又不便于進(jìn)行經(jīng)常的工作。全國人大常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，它的組成人員也可以說是人大的常務(wù)代表，人數(shù)少，可以經(jīng)常開會(huì)，進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當(dāng)擴(kuò)大全國人大常委會(huì)的職權(quán)是加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的有效辦法?！眳⒁娕碚妫骸蛾P(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/07/content_2558810.htm.

[3]喬曉陽：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2008年版，第88頁

[4]以十屆全國人大為例,全國人大制定4件法律，全國人大常委會(huì)通過69件法律。參見江輝：《十屆全國人大及其常委會(huì)立法活動(dòng)統(tǒng)計(jì)分析》，載《人大研究》2008年第7期，第36~37頁。

（作者系南京大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士后、司法管理博士、江蘇省行政學(xué)院副教授）