周海波

隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的逐步深入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民生活水平日益提高，農(nóng)村呈現(xiàn)繁榮景象，但在以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，由于一些客觀原因及管理的疏忽，給土地糾紛留下了許多引患。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的調(diào)解與仲裁工作已經(jīng)提到重要日程，事關(guān)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，現(xiàn)就農(nóng)村土地糾紛的調(diào)解與仲裁談一下自己的看法。

一、目前呼瑪縣農(nóng)村土地糾紛調(diào)解與仲裁的情況。

呼瑪縣各級(jí)農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)在地方黨委、政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)國(guó)家政策法規(guī)，根據(jù)爭(zhēng)議的事實(shí)，合情、合理、合法地調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛，在村級(jí)設(shè)調(diào)解小組，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)仲裁委員會(huì)，縣級(jí)設(shè)仲裁委員會(huì)。發(fā)生土地糾紛案件時(shí)，首先由村委會(huì)進(jìn)行調(diào)解處理，調(diào)處不成的到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或其所屬的農(nóng)業(yè)承包合同仲裁委員會(huì)處理，再不服的到縣級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁或直接向人民法院起訴。多年來(lái)，各級(jí)農(nóng)村土地仲裁部門(mén)在黨委、政府的支持下，在上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的指導(dǎo)下，對(duì)發(fā)生的農(nóng)村土地糾紛案件都積極進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查，及時(shí)調(diào)解和處理，化解了諸多土地爭(zhēng)議，為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)做出了很大的努力。近年來(lái)，農(nóng)村土地糾紛率有上升趨勢(shì)，其原因是多方面的，農(nóng)村土地仲裁部門(mén)的工作繁重而艱巨，需要從各方面給予支持和加強(qiáng)。

二、糾紛產(chǎn)生的原因

1.惠農(nóng)政策。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家免征農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)、村免收村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消了農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工，同時(shí)，對(duì)耕種的農(nóng)戶給予糧、油、子種等各種補(bǔ)貼，國(guó)家惠農(nóng)政策的不斷增多，農(nóng)民對(duì)土地的重視程度越來(lái)越高，原來(lái)?xiàng)壐?、退耕的農(nóng)戶紛紛回來(lái)要地。

2.農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步、農(nóng)村生活水平的提高，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，可耕種的土地幾乎都被開(kāi)墾起來(lái)，甚至相鄰耕地的地隔子也被耕種了，許多農(nóng)戶的實(shí)際耕種面積大于承包合同的面積。

3.二轉(zhuǎn)土地延續(xù)承包工作做的不扎實(shí)，沒(méi)有很好地按法定程序調(diào)整和發(fā)包農(nóng)村集體耕地。呼瑪縣1998年下達(dá)了《呼瑪縣延長(zhǎng)土地承包期工作實(shí)施辦法》的文件，并依此進(jìn)行了呼瑪縣第二輪延長(zhǎng)土地承包工作，由于有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村屯在執(zhí)行過(guò)程中流于形式，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，沒(méi)有召開(kāi)村民大會(huì)確定新一輪土地承包方案，而采取自然過(guò)渡，對(duì)收回承包地和增加人口重新發(fā)包土地沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行縣及上級(jí)的有關(guān)政策，出現(xiàn)了許多違法收回、違法發(fā)包的問(wèn)題，土地承包承包工作透明度不夠。另外，有些村機(jī)動(dòng)地面積超出規(guī)定的5%的標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至將部分村民的承包地當(dāng)作機(jī)動(dòng)管理，不給簽定承包合同，有的將原承包期內(nèi)的非法承包地順延到二輪承包期，簽訂了30年的承包合同，辦理了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。

4.檔案管理不完善。1984年開(kāi)始的呼瑪縣第一輪土地承包的各村承包方案、各戶的承包合同、地形圖等原始發(fā)包記錄及相關(guān)詳細(xì)資料至今已沒(méi)有或不全，特別是有法律效力的資料丟失嚴(yán)重，有的村甚至二輪承包時(shí)的承包方案、承包標(biāo)準(zhǔn)、面積、人口也不準(zhǔn)確，缺少承包期間各農(nóng)戶承包面積變動(dòng)的記錄，為糾紛查證工作帶來(lái)困難。

5.農(nóng)村戶籍管理不當(dāng)。未經(jīng)村民大會(huì)同意，甚至未經(jīng)村委會(huì)同意，外地村民遷入本村，造成該村人口增加，特別是二輪承包前，新遷入的農(nóng)業(yè)人口在二輪承包時(shí)與原承包期內(nèi)的人口爭(zhēng)地，增加了人地矛盾。

6.村級(jí)行政單位管理不明確。有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）存在著非行政村、非村辦企業(yè)、非企事業(yè)單位的農(nóng)業(yè)集體戶，有的戶口在某村，有的根本就沒(méi)有村；有的幾戶或十幾戶有一片地，有的在別的村也有承包地，行政管理上的混亂導(dǎo)致土地管理上的混亂，而引發(fā)土地糾紛。

7.發(fā)包方與承包方的承包手續(xù)不健全。在二輪土地承包中有的家庭承包農(nóng)戶的部分承包土地沒(méi)有簽訂承包合同，被村委會(huì)作為機(jī)動(dòng)地管理，致使實(shí)際承包地與合同面積不符；有的承包期限不足30年，3年、5年一簽定;有的土地承包合同發(fā)包方與承包方簽字、蓋章手續(xù)不全;有的承包合同或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證沒(méi)有寫(xiě)清楚承包地的四至鄰界;有的村在二輪承包時(shí)沒(méi)有確定承包共有人，成為后來(lái)糾紛的起因。

8.村與村的邊界不清。農(nóng)戶揀種摞荒地已耕種多年，并與一村形成事實(shí)承包關(guān)系，但因兩村行政區(qū)劃不清發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議，而引發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。

三、農(nóng)村土地仲裁存在的問(wèn)題

1.法律、法規(guī)建設(shè)滯后。自1984年農(nóng)村土地承到2003年3月1日《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》實(shí)施間隔20年，又三年后《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》出臺(tái)，2008年12月22日《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法（草案）》初步通過(guò)全國(guó)人大黨委會(huì)審議，2009年4月20日農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法(草案)提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議第二次審議,由此而導(dǎo)致地方法規(guī)也隨之滯后，基層仲裁機(jī)構(gòu)缺少具體的操作性強(qiáng)的法律依據(jù)，由此給農(nóng)村土地仲裁工作帶來(lái)很大困難。

2.仲裁機(jī)構(gòu)不健全，力量不足，業(yè)務(wù)人員素質(zhì)低。農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)的成員全都是兼職人員，政策法規(guī)水平、業(yè)務(wù)能力等并不很專業(yè)，很多是邊學(xué)邊干，邊干邊學(xué)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心成為糾紛處理的主要力量，其他部門(mén)配合得很弱。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)人員少，業(yè)務(wù)量大。全縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）現(xiàn)在平均編制3人，實(shí)際工作人員2人，平均本專業(yè)人員1人，專業(yè)人員外借，非專業(yè)人員借入現(xiàn)象普遍存在?；鶎拥慕?jīng)管干部不僅要承擔(dān)本職的十來(lái)項(xiàng)專業(yè)技術(shù)工作，還要承擔(dān)政府的防火、防汛及包村的各項(xiàng)中心工作，工作起來(lái)有一種“小馬拉大車(chē)”的感覺(jué)，有的案件甚至半年還沒(méi)有時(shí)間處理。

3.政府行政處理與仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁混淆。一方面，二者受理對(duì)象不同，農(nóng)業(yè)承包合同仲裁委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)有農(nóng)業(yè)承包關(guān)系的土地糾紛進(jìn)行仲裁，對(duì)于沒(méi)有形成承包關(guān)系的土地權(quán)屬爭(zhēng)議由政府進(jìn)行行政處理。另一方面是二者處理程序不同，農(nóng)村土地仲裁目前實(shí)行的是二級(jí)仲裁，即對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）仲裁委員會(huì)的裁決不服的，可以向縣級(jí)仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，但農(nóng)村土地仲裁不實(shí)行終審仲裁制。對(duì)任何一級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)的裁決不服的可向人民法院起訴。而土地權(quán)屬爭(zhēng)議，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的行政處理決定不服的，可向縣人民政府申請(qǐng)復(fù)議，也可直接向人民法院起訴或復(fù)議后向人民法院起訴。有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將所有的糾紛都進(jìn)行仲裁處理，有的應(yīng)仲裁裁決的卻進(jìn)行簡(jiǎn)單的行政處理。

4.行政干預(yù)。由于有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在處理糾紛時(shí)，政府怕引發(fā)更多的糾紛或村民上訪事件、行政復(fù)議等，而有意拖延或?qū)?yīng)行政處理的爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁處理，不能公正處理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立仲裁受到影響。

四、 加強(qiáng)農(nóng)村土地仲裁管理的建議

1、加強(qiáng)政府對(duì)仲裁工作的指導(dǎo)和支持。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛問(wèn)題復(fù)雜，專業(yè)性和政策性較強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的指導(dǎo)和扶持作用，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、保證仲裁工作質(zhì)量、避免農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁出現(xiàn)偏差。重視運(yùn)用調(diào)解、仲裁雙渠道化解糾紛。調(diào)解是具有中國(guó)特色的糾紛解決方式，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障之一。為了切實(shí)把矛盾和糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)在仲裁前的調(diào)解作用；進(jìn)入仲裁程序后，凡是能夠調(diào)解的，仲裁庭也要盡量調(diào)解，盡可能幫助當(dāng)事人高效、便捷地解決糾紛。

2.建立健全法規(guī)制度，依據(jù)國(guó)家的政策、法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際情況，及時(shí)制定具體的符合本地實(shí)際的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度,按法定程序調(diào)解、仲裁.，使農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)有法可依，便于按規(guī)操作。土地承包經(jīng)營(yíng)制度是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，在仲裁受案范圍的確定上要最大限度為農(nóng)民解決糾紛提供服務(wù)；在仲裁受理?xiàng)l件上從方便農(nóng)民出發(fā)，實(shí)行申請(qǐng)仲裁；在仲裁程序上要適當(dāng)簡(jiǎn)化，允許當(dāng)事人口頭申請(qǐng)、答辯等。

3.推進(jìn)仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，按法定程序組建仲裁委員會(huì)，實(shí)行仲裁員聘任制，掛牌督辦制，實(shí)施權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合，堅(jiān)持公開(kāi)透明。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)各部門(mén)，配齊配強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員，增強(qiáng)力量，減輕額外負(fù)擔(dān)，認(rèn)真培訓(xùn)在崗人員，提升工作人員的業(yè)務(wù)能力。

4.處理好仲裁制度和司法制度的關(guān)系。仲裁要取得人民法院的支持、配合，完善裁決執(zhí)行，同時(shí)，仲裁不實(shí)行“一裁終局”， 對(duì)當(dāng)事人不服裁決的，允許向人民法院起訴，由人民法院對(duì)仲裁實(shí)施監(jiān)督。另外，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，嚴(yán)格戶籍管理。凡落戶農(nóng)村的，必須經(jīng)村委會(huì)同意蓋章，法人代表簽字，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府把關(guān)。

5.規(guī)范政府與仲裁機(jī)構(gòu)的關(guān)系。人民政府要加強(qiáng)對(duì)仲裁工作的指導(dǎo)，有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工，支持仲裁機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，解除行政干預(yù)，仲裁庭實(shí)行依法獨(dú)立仲裁。仲裁工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保障。

6.明確單位歸屬。對(duì)于行政管轄不清的農(nóng)戶，由政府確定所屬行政村，明確其土地權(quán)屬。

7.對(duì)歷史遺留問(wèn)題，堅(jiān)持“大穩(wěn)定小調(diào)整”的原則，在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，有什么問(wèn)題解決什么問(wèn)題，不能推倒重來(lái)搞重新發(fā)包，要將矛盾化解在基層。

8.加強(qiáng)檔案管理，保存好現(xiàn)有的土地承包資料，建立健全土地臺(tái)賬，明確各村、各戶的土地邊界。

尊重歷史和事實(shí)，依法、客觀公正地處理農(nóng)村土地糾紛，是時(shí)代賦予我們的重任，讓我們?yōu)榉€(wěn)定農(nóng)村土承包關(guān)系，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)共同努力。