丁素芳

摘要：2005年5月，財(cái)政部制定了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》，并選擇了一些重大項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，對(duì)加強(qiáng)相關(guān)項(xiàng)目支出預(yù)算管理發(fā)揮了重要的作用，也為推動(dòng)績(jī)效考評(píng)工作的全面開展打下了較好的基礎(chǔ)。但這些績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)也暴露了不少問題，本文以此為切入點(diǎn)，探索如何建立預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：預(yù)算支出;支出績(jī)效考評(píng)

一、預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)概述

1.績(jī)效考評(píng)的定義和目的

預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)從理論上講，是以財(cái)政部門為主體，政府其他職能部門共同配合而形成的管理公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一項(xiàng)制度。其核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)和結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系，形成一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。

預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的目的就是要把不可衡量的事變成可衡量的，在給定目標(biāo)的前提下尋求最有效率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2.績(jī)效考評(píng)的適用范圍和對(duì)象

績(jī)效考評(píng)的范圍比較寬泛，是納入中央部門預(yù)算管理的資金?？?jī)效考評(píng)可以以部門預(yù)算支出為對(duì)象，也可以以項(xiàng)目支出為對(duì)象(行政事業(yè)類項(xiàng)目或其他類項(xiàng)目為主)。但傾向于以部門預(yù)算作為考評(píng)對(duì)象，從一定意義上說，這是由項(xiàng)目考評(píng)的性質(zhì)和我國(guó)部門預(yù)算改革思路決定的。

3.預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制的基本要素

首先是評(píng)價(jià)目標(biāo)。一是政府目標(biāo)，它決定著政府要提供哪方面的公共產(chǎn)品，是績(jī)效評(píng)價(jià)的基本依據(jù)；二是政府工作任務(wù)，這是政府目標(biāo)的具體化；三是政府部門職能分工，界清政府部門職能分工是績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本決定因素。其次是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要遵循可測(cè)度和可操作兩項(xiàng)原則。最后是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分為合規(guī)性和效益性兩個(gè)層次，但是合規(guī)性是第一層次的，因?yàn)楹弦?guī)是取得效益的前提條件。

4.預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制現(xiàn)狀

2005年5月，財(cái)政部制定了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》，提出要逐步建立起項(xiàng)目支出預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，這是深化部門預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。至此隨著改革的逐步深入，部門預(yù)算體系日趨完善，財(cái)政支出效率提高，但某些深層次問題也逐漸凸顯。例如,科學(xué)的定額體系尚未建立、僅僅在項(xiàng)目支出預(yù)算中初步引入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、無(wú)法對(duì)支出總量、支出結(jié)構(gòu)和支出方式進(jìn)行更深更系統(tǒng)的調(diào)整。因此，研究預(yù)算支出與績(jī)效評(píng)價(jià)的相互結(jié)合，建立預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步深化改革、優(yōu)化流程、加強(qiáng)監(jiān)控、提高效益有重大的理論和實(shí)踐意義。

二、建立預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制的措施

1.明確財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容

根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件以及改革發(fā)展目標(biāo)的要求，適應(yīng)部門預(yù)算改革的需要并推進(jìn)部門預(yù)算制度的完善，我國(guó)的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括兩方面,一般預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目支出預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)。前者即評(píng)價(jià)部門預(yù)算的總體績(jī)效，主要包括政務(wù)信息管理、資源配置績(jī)效管理、公務(wù)員業(yè)績(jī)管理和財(cái)務(wù)質(zhì)量管理。在第一部分中已經(jīng)提到目前只存在項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，這是不完整的。一般預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)有著很重要的作用，從中我們可以獲得政府各機(jī)構(gòu)、各部門財(cái)政資金使用效果的相關(guān)信息，加強(qiáng)政府責(zé)任制，并有效激勵(lì)各機(jī)構(gòu)完善其內(nèi)部管理、根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果迅速識(shí)別和解決問題，所以完整的評(píng)價(jià)體系必須包括部門預(yù)算的整體績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.確定指標(biāo)選擇標(biāo)準(zhǔn)，建立績(jī)效衡量指標(biāo)體系

指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，選擇什么樣的指標(biāo)直接影響著預(yù)算的編制質(zhì)量，影響著對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)準(zhǔn)確率，必須根據(jù)實(shí)際情況慎重選擇?，F(xiàn)在可遵循的標(biāo)準(zhǔn)有公共品滿足標(biāo)準(zhǔn)、政府能力標(biāo)準(zhǔn)等，但結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我認(rèn)為以區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的標(biāo)準(zhǔn)來建立指標(biāo)體系更合理、更科學(xué)。

區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力指的是一個(gè)區(qū)域設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷售具有較高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品或勞務(wù)的能力，或者說是指一個(gè)區(qū)域生產(chǎn)出比其他地區(qū)更多財(cái)富的能力。影響競(jìng)爭(zhēng)力的因素應(yīng)包括政府能力、市場(chǎng)能力、政府能力與市場(chǎng)能力的配合三個(gè)方面。以區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力為標(biāo)準(zhǔn)我們可以建立四個(gè)層次的績(jī)效衡量指標(biāo)體系。

（1）項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系——由對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目和公共支出項(xiàng)目的所有評(píng)價(jià)指標(biāo)組成，包括項(xiàng)目實(shí)施指標(biāo)、項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)和項(xiàng)目的影響評(píng)價(jià)指標(biāo)。三類指標(biāo)基本上可以涵蓋項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的方方面面。

（2）單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系——這一層次的指標(biāo)反映財(cái)政資金使用單位運(yùn)用財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性狀況。內(nèi)容應(yīng)該不僅包括被評(píng)價(jià)單位是否有效利用了財(cái)政資源，執(zhí)行了財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，還應(yīng)該包括其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率、內(nèi)部管理水平等。

（3）部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系——側(cè)重于兩方面的評(píng)價(jià)：對(duì)財(cái)政資源配置的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)自身工作業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)。

（4）財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系——應(yīng)側(cè)重于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的分析，反映財(cái)政資源配置的合理性和效率性，對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的狀況進(jìn)行分析判斷，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益三種指標(biāo)。

3.正確定位評(píng)價(jià)主體及其職責(zé)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員培訓(xùn)

評(píng)價(jià)效果與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、評(píng)價(jià)人員的素質(zhì)也有很大關(guān)系。我國(guó)的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)主體既可以是負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的政府機(jī)關(guān)、具有專業(yè)判斷能力的專家組，還可以是社會(huì)公眾?？梢哉f在一定程度上擴(kuò)大評(píng)價(jià)主體的范圍，可以增強(qiáng)評(píng)價(jià)的合理性和真實(shí)性。

另外，績(jī)效評(píng)價(jià)是一種評(píng)估，要使決策科學(xué)、合理，杜絕決策過程中的腐敗行為，就需要在各級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之間建立一種相互制衡的機(jī)制，保證權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一，避免缺位和越位現(xiàn)象的發(fā)生。還要進(jìn)行考評(píng)人員的定期的、系統(tǒng)的培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)，減少失誤，確?？?jī)效評(píng)價(jià)充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.建立業(yè)務(wù)流程圖，逐項(xiàng)分解定額

這也是針對(duì)第一部分提到的現(xiàn)存問題而提出的對(duì)策。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)中選定的績(jī)效優(yōu)先方案及項(xiàng)目計(jì)劃，界定與之對(duì)應(yīng)的部門內(nèi)部業(yè)務(wù)活動(dòng)，然后為每一個(gè)項(xiàng)目或活動(dòng)的過程繪制流程圖。業(yè)務(wù)流程圖是對(duì)績(jī)效方案及項(xiàng)目計(jì)劃更為完整準(zhǔn)確的作業(yè)式的描繪，它有效保證了支出定額分配的規(guī)范性和效益性。

理順業(yè)務(wù)流程之后，依據(jù)實(shí)際需要與業(yè)務(wù)成本因素,科學(xué)分配定額，這樣各項(xiàng)支出配額得以與其具體用途相匹配，而支出用途又都清晰地與產(chǎn)出計(jì)劃、業(yè)務(wù)事項(xiàng)及其效果相聯(lián)系，總量的定額分解真正建立在一個(gè)理性的基礎(chǔ)上，這也為績(jī)效評(píng)價(jià)的順利進(jìn)行和準(zhǔn)確性奠定了基礎(chǔ)。

5.規(guī)范績(jī)效報(bào)告制度

有關(guān)部門和公眾最關(guān)注的往往不是詳細(xì)的績(jī)效評(píng)價(jià)過程，而是最終呈現(xiàn)出來的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告?？?jī)效報(bào)告不僅是對(duì)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的總結(jié)，也是今后預(yù)算分配的一項(xiàng)重要依據(jù)，它的規(guī)范程度直接影響著后續(xù)工作的效率。同時(shí)，績(jī)效報(bào)告的公開化和透明化，也有利于公民的參與和有效監(jiān)督，既發(fā)揚(yáng)了民主，又有助于監(jiān)督政府工作，提高政府行政效率，通過問責(zé)機(jī)制使預(yù)算資金的使用更加有效率。

6.配套的改革措施，制定健全的法律、法規(guī)

預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是整個(gè)財(cái)政改革的重要組成部分。如果不與其他改革措施相聯(lián)系，很難取得預(yù)期的效果。因此何時(shí)出臺(tái)，以及如何出臺(tái)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，需要多方面的綜合考察，還要有其他財(cái)政配套政策的協(xié)調(diào)，政治體制的完善，政府職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政專業(yè)人員的培訓(xùn)等等。這樣，具備了應(yīng)有的體制支撐后，再進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該會(huì)比較容易的實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

三、結(jié)束語(yǔ)

目前討論的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體制并不等于推行績(jī)效預(yù)算，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)在還不具備全面推行績(jī)效預(yù)算的條件。據(jù)財(cái)政部預(yù)算司分析，一方面，我國(guó)沒有把政府的全部資源,特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理，因而未能準(zhǔn)確地把握完成績(jī)效目標(biāo)需耗費(fèi)的成本。另一方面，我國(guó)沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金全部歸國(guó)庫(kù)管理，還未能對(duì)部門的資金使用情況進(jìn)行有效監(jiān)督。但從我國(guó)對(duì)一些重大項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，比如教科文司支持邊境地區(qū)改善基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件來看，績(jī)效評(píng)價(jià)確實(shí)起到了應(yīng)有的作用，其體制正在不斷地完善中，我們應(yīng)該以績(jī)效考評(píng)為突破口，探索科學(xué)、合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為將來推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革夯實(shí)基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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