何進(jìn)成

【摘要】 市場(chǎng)退出監(jiān)管是健全的金融監(jiān)管體系的重要組成部分，較之于商業(yè)銀行的準(zhǔn)入和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，我國(guó)對(duì)商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出監(jiān)管還不成熟。梳理了國(guó)內(nèi)部分學(xué)者關(guān)于商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的有關(guān)文獻(xiàn)研究，從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法理學(xué)的視角進(jìn)行歸納，從中總結(jié)出我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管存在的問題，最后進(jìn)行了簡(jiǎn)單評(píng)述。

【關(guān)鍵詞】 商業(yè)銀行；市場(chǎng)退出監(jiān)管；經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析；法理分析

一、引言

當(dāng)今社會(huì)，即使在最有效、最完善的金融監(jiān)管體制下，也存在著商業(yè)銀行因各種不確定性而陷入經(jīng)營(yíng)困境。為此，金融監(jiān)管當(dāng)局制定了一系列的應(yīng)對(duì)和防范措施，并做出了一些必要的制度安排，如最后貸款人制度和存款保險(xiǎn)制度，以確保整個(gè)銀行體系乃至整個(gè)金融體系的穩(wěn)健發(fā)展，維護(hù)存款人的利益。但是從維護(hù)市場(chǎng)原則、保重市場(chǎng)效率和避免道德風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，也從尊重市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的角度考慮，金融監(jiān)管當(dāng)局沒有義務(wù)為任何一家商業(yè)銀行進(jìn)行“保險(xiǎn)”。

我國(guó)對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的研究起步較晚，早期如喬炳亞（1997）對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的必要性進(jìn)行了分析，他分析了金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的原因和方式，最后從中央銀行的角度討論如何進(jìn)行良好的市場(chǎng)退出監(jiān)管。1998年海南發(fā)展銀行行政關(guān)閉以后，國(guó)內(nèi)學(xué)者開始更加廣泛地關(guān)注商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出監(jiān)管，如劉曉勇（1998）在借鑒國(guó)外如何處理問題銀行的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)今后如何處理問題金融機(jī)構(gòu)以及防范金融風(fēng)險(xiǎn)提出了獨(dú)到的見解。蘇同華等(2000)從銀行危機(jī)的角度，對(duì)銀行體系的并購(gòu)和重組進(jìn)行了研究。此外，闕方平（2000）在其《有問題銀行處置制度安排研究》一書中對(duì)問題銀行處置制度安排進(jìn)行了系統(tǒng)研究，這是國(guó)內(nèi)關(guān)于問題銀行市場(chǎng)退出處置制度研究較早和較為全面的專著。

近十年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管問題的研究也越來越多，本文試圖通過對(duì)這些研究的回顧，梳理該領(lǐng)域研究的重點(diǎn)問題，尋找其中一些帶有規(guī)律性的特征，在此基礎(chǔ)上為我國(guó)實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)的進(jìn)一步穩(wěn)健發(fā)展提供有益的借鑒。

二、商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的邊界

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出還沒有權(quán)威的定義?，F(xiàn)行的金融法規(guī)中也沒有明確界定，不過在《商業(yè)銀行法》第七章第七十二條提到商業(yè)銀行因解散、被撤銷和被宣告破產(chǎn)而終止；《民法通則》第四十條和第四十五條對(duì)企業(yè)法人退出市場(chǎng)用的也是法人終止的提法。李成認(rèn)為商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出是指商業(yè)銀行被吊銷金融營(yíng)業(yè)許可證、停止辦理金融業(yè)務(wù)、注銷法人資格的處置。因此，通常將商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出監(jiān)管看作一種法律行為。

對(duì)于商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的制度邊界，闕方平（2001）指出，問題銀行市場(chǎng)退出的前提應(yīng)當(dāng)是“健康銀行在整個(gè)銀行體系中占主導(dǎo)地位，健康銀行無論是在資產(chǎn)規(guī)模上還是在數(shù)量上都超過了有問題銀行”，這樣整個(gè)銀行體系是相對(duì)穩(wěn)健的而非處于混亂之中。此外，他還總結(jié)了有問題銀行市場(chǎng)退出應(yīng)當(dāng)具備的四個(gè)基本特征：一是問題銀行法人地位的消滅，二是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、分散和補(bǔ)償，三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平和效率原則，四是它屬于完全性淘汰機(jī)制而非優(yōu)化機(jī)制。這為澄清銀行市場(chǎng)退出的外延和內(nèi)涵奠定了基礎(chǔ)。

李金明（2002）認(rèn)為包括商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出有解散、行政關(guān)閉和依法撤銷、停業(yè)整頓以及破產(chǎn)清算四種形式。李成則從現(xiàn)代公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的角度指出，在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的表現(xiàn)形式更加多樣，具體有商業(yè)銀行破產(chǎn)、商業(yè)銀行收購(gòu)、商業(yè)銀行合并以及商業(yè)銀行分立等幾種形式。

三、對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析

有市場(chǎng)進(jìn)入就應(yīng)當(dāng)有市場(chǎng)退出，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)然要求。金融當(dāng)局對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管相應(yīng)也由商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管和退出監(jiān)管三個(gè)不可或缺的統(tǒng)一組成部分。截至目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)退出監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析主要集中在市場(chǎng)退出監(jiān)管必要性分析，市場(chǎng)退出監(jiān)管的原則，市場(chǎng)退出的成本及市場(chǎng)退出的損失承擔(dān)機(jī)制等幾個(gè)方面。

對(duì)于商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的必要性，李升高、曾濤（2000）等認(rèn)為合理安排陷入困境的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)首先是維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行的需要；二是維護(hù)金融有序競(jìng)爭(zhēng)的需要，因?yàn)楣胶侠淼母?jìng)爭(zhēng)是金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求；三是提高金融市場(chǎng)配置效率的需要。張曦（2004）[9]也支持這種觀點(diǎn)。事實(shí)上，政府對(duì)缺乏效率的商業(yè)銀行進(jìn)行過度的保護(hù)只會(huì)對(duì)金融競(jìng)爭(zhēng)的公平性和合理性帶來負(fù)面影響，從而破壞金融競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?？偟膩砜矗瑢?duì)于商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管必要性的分析，國(guó)內(nèi)學(xué)者多限于直覺的感性分析上，缺乏系統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依托的微觀基礎(chǔ)分析。

如前文引言中所述，商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出監(jiān)管是外部性很強(qiáng)的法律行為，其本質(zhì)在于增進(jìn)商業(yè)銀行的市場(chǎng)效率，保持金融秩序的穩(wěn)定和金融安全。因此，為保證商業(yè)銀行市場(chǎng)退出順利進(jìn)行，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。葛兆強(qiáng)、曾思建（1999）指出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律嚴(yán)肅性、效率與穩(wěn)定原則、市場(chǎng)性原則、風(fēng)險(xiǎn)最小化原則、協(xié)調(diào)配合性原則、存量與流量解決并重原則、資源性原則、多并購(gòu)少破產(chǎn)等原則。而李成則將其闡述為依法退出原則、金融穩(wěn)定原則、準(zhǔn)市場(chǎng)化原則和風(fēng)險(xiǎn)最小化原則、協(xié)調(diào)配合原則以及強(qiáng)制性原則。許傳華（2004）也提出構(gòu)建適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)銀行退出監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持審慎性原則、適度原則、適時(shí)原則、風(fēng)險(xiǎn)最小化原則以及資源性原則?？梢妼W(xué)界市場(chǎng)性原則和協(xié)調(diào)配合以及風(fēng)險(xiǎn)最小化原則等以達(dá)成共識(shí)。

確定合理科學(xué)的損失分?jǐn)倷C(jī)制是現(xiàn)代商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是完善的市場(chǎng)退出機(jī)制的核心內(nèi)容。葛兆強(qiáng)、曾思建（1999）指出市場(chǎng)退出作為“效率轉(zhuǎn)移”的指示器，可以為金融體制和銀行體系的安全與穩(wěn)健創(chuàng)造條件，從而增進(jìn)金融制度的效率。在某種意義上，商業(yè)銀行市場(chǎng)退出是一種能獲取帕累托效率的行為。當(dāng)然銀行的市場(chǎng)退出也隱含著一定的潛在成本，如對(duì)交易平衡的影響，對(duì)借者、對(duì)支付體系和對(duì)其他銀行信任的影響等等，因此也可以說，商業(yè)銀行市場(chǎng)退出又是一種非帕累托改進(jìn)行為。他們進(jìn)一步指出，作為監(jiān)管者監(jiān)管不力的結(jié)果，市場(chǎng)退出產(chǎn)生的社會(huì)成本也應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。安啟雷、陳超（2003）指出“國(guó)外在救助有問題金融機(jī)構(gòu)時(shí)，強(qiáng)調(diào)損失分擔(dān)原則，即金融機(jī)構(gòu)的股東、次級(jí)債券持有人、其他債權(quán)人、國(guó)家財(cái)政共同承擔(dān)有問題金融機(jī)構(gòu)處理不良資產(chǎn)導(dǎo)致的資產(chǎn)損失”、這對(duì)我國(guó)問題銀行的處理有重要的借鑒意義、

四、對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的法理分析

商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)操作問題。而是一個(gè)涉及面極廣的復(fù)雜過程。國(guó)際實(shí)踐表明：法律缺陷始終是妨礙各國(guó)處置失敗銀行順利退出市場(chǎng)、導(dǎo)致處理過程中斷和處置效率低下的主要障礙，甚至是造成退出成本偏高、金融風(fēng)險(xiǎn)增大的主要原因。因此，制定專門的商業(yè)銀行市場(chǎng)退出法律法規(guī)，以及給予商業(yè)銀行市場(chǎng)退出主管機(jī)構(gòu)以特殊的法律地位和充分授權(quán)，使其能夠靈活處理相關(guān)問題并有效控制處置成本，對(duì)增強(qiáng)市場(chǎng)信心、提高處置效率、防范金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散具有重要意義。事實(shí)上，目前我國(guó)關(guān)于商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的絕大部分文獻(xiàn)都是通過法律的視角來分析的。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家先后建立了完善的商業(yè)銀行市場(chǎng)退出機(jī)制，包括對(duì)問題商業(yè)銀行的挽救、接管、關(guān)閉、兼并、破產(chǎn)以及拍賣等各種各樣的法律法規(guī)。這些相關(guān)法律規(guī)范了商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出行為，明確了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)退出過程中的權(quán)力和義務(wù)。特別是在保證問題商業(yè)銀行迅速、順利地退出市場(chǎng)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，保證公眾信心，退出的商業(yè)銀行的資產(chǎn)處置價(jià)值最大化等方面發(fā)揮了重要作用。目前，國(guó)外對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的法律框架主要是：（1）明確監(jiān)管主體，以及監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)、政府行政干預(yù)的范圍和力度；（2）明確對(duì)商業(yè)銀行的救助條件、公共資金運(yùn)用安排；（3）對(duì)問題商業(yè)銀行進(jìn)行接管、關(guān)閉、破產(chǎn)的程序和實(shí)施細(xì)則的規(guī)定；（4）對(duì)被清算的商業(yè)銀行資產(chǎn)處置方式的規(guī)定；（5）商業(yè)銀行市場(chǎng)退出后對(duì)相關(guān)利益主體損失分配的規(guī)定；如存款清償原則、退出銀行的債務(wù)清償原則等。

江其務(wù)（1999）[13]指出“實(shí)行行政關(guān)閉的作法，本質(zhì)上是集中風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)的積聚和集中。而依法破產(chǎn)則是分散、轉(zhuǎn)移、分解風(fēng)險(xiǎn)的措施，具有保護(hù)投資者、債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益的作用”。顯然“依法關(guān)閉”和“行政關(guān)閉”是兩種截然不同的處理方式，因而結(jié)果也是不同的。

溫樹英（2002）指出市場(chǎng)退出監(jiān)管是現(xiàn)代金融監(jiān)管法律體系不可或缺的內(nèi)容。許傳華（2002）分析了世界各國(guó)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的實(shí)踐，總結(jié)出金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出不僅應(yīng)該受到普通的經(jīng)濟(jì)法，如《公司法》、《商法》等的約束，還應(yīng)當(dāng)服從如《中央銀行法》、《商業(yè)銀行法》等普通的金融法規(guī)的規(guī)范，在此二者的基礎(chǔ)上，為了具體有效的指導(dǎo)市場(chǎng)退出的實(shí)踐活動(dòng)，各國(guó)還應(yīng)當(dāng)制定和完善專門性法規(guī)。這些法規(guī)應(yīng)當(dāng)涉及到金融機(jī)構(gòu)解散的主要事由、金融機(jī)構(gòu)的并購(gòu)方式以及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律程序等諸多方面。

總之，商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出涉及多方面利益關(guān)系的調(diào)整，而這些利益關(guān)系一旦處理不當(dāng)，不僅會(huì)影響市場(chǎng)退出的效率，還可能導(dǎo)致社會(huì)的劇烈動(dòng)蕩，因此，建立完善的法律制度加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出活動(dòng)的監(jiān)管就顯得尤為重要和緊迫。

五、我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管中存在的問題和對(duì)策

學(xué)界在上述對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)退出監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和市場(chǎng)退出監(jiān)管的法理分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)情況的不同，為我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管機(jī)制的建立和完善提出了許多中肯的意見和建議。早在1998年，劉曉勇通過對(duì)比外國(guó)和我國(guó)處理問題金融機(jī)構(gòu)采取方式的差異，論述了處理我國(guó)問題金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)秉持的科學(xué)策略，如在我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的大背景下，處理問題的銀行的方式應(yīng)當(dāng)注意維護(hù)社會(huì)安定和金融體系的穩(wěn)定；可貴的是他還指出鑒于我過當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，在選擇處理方式時(shí)只能以政府干預(yù)為主，但“由于政府干預(yù)成本過高、效率低，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件地更多地引入以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的處理方式”，這些觀點(diǎn)對(duì)現(xiàn)今我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管都有著重要借鑒意義。

溫樹英（2002）從完備相關(guān)法律法規(guī)的角度指出市場(chǎng)退出監(jiān)管是現(xiàn)代金融監(jiān)管法律體系不可或缺的內(nèi)容，而我國(guó)尚無金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的專門法律，現(xiàn)有法律落后于市場(chǎng)退出實(shí)踐的需要。因此，作者提出構(gòu)建我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出監(jiān)管法律體系的具體建議：包括制定《金融機(jī)構(gòu)接管條例》、《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》、《金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)條例》及建立存款保險(xiǎn)制度等等。

在通過對(duì)國(guó)外市場(chǎng)退出機(jī)制分析的基礎(chǔ)上，安啟雷、陳超（2003）引用“市場(chǎng)增進(jìn)論”的觀點(diǎn)，指出“政府的作用是為市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展提供穩(wěn)固的制度框架，最充分地利用人們的動(dòng)力和信息”，基于此，他認(rèn)為“我國(guó)應(yīng)積極創(chuàng)造條件來完善以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度安排，逐步減少政府對(duì)有問題銀行處理的直接干預(yù)。在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度安排上，盡可能按照市場(chǎng)化原則處理，引人市場(chǎng)手段，建立市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制與政府按規(guī)則干預(yù)的原則?！弊詈笏麄兲岢隽溯^為全面的建議，這些包括：完善法律框架的構(gòu)建，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的建立，援助資金多樣化，處置方式規(guī)范化以及集中統(tǒng)一的債權(quán)管理體制等等。

許傳華（2004）較為全面地分析了我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制存在的問題，如缺乏金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出時(shí)對(duì)存款的保障機(jī)制，缺乏金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)和危機(jī)機(jī)構(gòu)處理的配套機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律法規(guī)體系不健全、操作不規(guī)范等等，與此同時(shí)，他也提出了建立我過金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的運(yùn)行法律機(jī)制的設(shè)想。

2006年，郭保民提出我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出實(shí)踐的三段論，即：1995年以前的起步階段，1996年至2001年的探索階段，2001年以來的立法階段。這種劃分雖然有些粗糙，但卻為理解我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)監(jiān)管退出的發(fā)展理清了一個(gè)較好的頭緒。正如文中作者說的那樣，從三個(gè)階段的劃分可以看出，“我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出工作經(jīng)歷了一個(gè)逐步探索和完善的過程，即遇到許多困難和問題，也積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，為下一步市場(chǎng)退出工作的法制化和市場(chǎng)化奠定了基礎(chǔ)?！?/p>

六、結(jié)論

上述的研究大多結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出監(jiān)管做出了有益的探索，指出了我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管中存在的問題，如缺乏系統(tǒng)的、健全的退出法律依據(jù)，缺乏對(duì)存款人利益保障機(jī)制以及缺乏商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的配套機(jī)制等等，這必將有助于我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出機(jī)制的健全以及相關(guān)監(jiān)管措施的完善?？傊鞔_了我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的存在問題對(duì)改進(jìn)我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的實(shí)踐有重要的指導(dǎo)意義，它為健全我國(guó)商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

但總的來看這些研究缺乏對(duì)國(guó)外商業(yè)銀行市場(chǎng)退出成熟機(jī)制的詳細(xì)研究和借鑒，而且一部分文章只是針對(duì)某一個(gè)或某幾個(gè)方面所作的研究和探討，很少做出系統(tǒng)的機(jī)制研究和探討。此外，較之于國(guó)外的研究，譬如對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)退出的監(jiān)管，我國(guó)的學(xué)者多僅限于感性分析，缺乏系統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依托的微觀基礎(chǔ)分析。

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