黃振平

摘 要：行政法治是國家法治的重要內(nèi)容，同時推進并實現(xiàn)行政法治將對國家法治的實現(xiàn)具有重要的推動作用。意識是行動的先導(dǎo)，各級行政領(lǐng)導(dǎo)干部只有有較強的法律意識，才能在理論和實踐中不斷自覺地維護法律、執(zhí)行法律，逐步推進行政法治的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政領(lǐng)導(dǎo)干部；法律意識；建設(shè)

中圖分類號：D90-059 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）06-0072-03

黨的十六大和十六屆三中全會把依法治國、依法行政作為全面建設(shè)小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要任務(wù)。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，依法行政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的基本方式。人民群眾日益提高的民主法治意識和政治參與積極性、日益強烈的維護自身合法權(quán)益的要求，對政府行政工作也提出了新的更高的要求。因此，具有很強的法律意識，應(yīng)是各級行政領(lǐng)導(dǎo)必須具備的基本素質(zhì)之一。

那么，什么是法律意識？法律意識是人們關(guān)于法律的思想、觀念、知識、心理的總稱，包括對法律本質(zhì)、作用的看法，對現(xiàn)行法律的要求、態(tài)度和評價、解釋，對人們行為的法律評價、法治觀念等等。［1］其具體內(nèi)容既包括人們的法律知識、法律思維方式、法律感情、法律態(tài)度、法律信仰，還包括法律心理、法律觀念和法律意識形態(tài)等多方面的因素和內(nèi)容。［2］50

法律意識作為社會主體對社會法律現(xiàn)象的主觀把握，對社會法制系統(tǒng)和社會整體文化體系所具有的滲透力和整合力，其法律功能既包括在法律制度建構(gòu)中的作用和功能，又包括對法制運行和法律實施方面的功能和影響。因此，作為社會文化和社會法制系統(tǒng)的子系統(tǒng)的法律意識，對國家立法、執(zhí)法、司法，對法律文化整體系統(tǒng)和社會文化體系的職能作用和影響是相當(dāng)巨大和至關(guān)重要的?！皬母疽饬x上而論，法律精神和社會主體法律意識的現(xiàn)代化乃是實現(xiàn)‘依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵和核心”［2］4。

行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強的法律意識不僅對加強社會主義法治建設(shè)，確保法律的權(quán)威性、公正性具有重要意義，而且對增強行政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)，提高行政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作效率和質(zhì)量，建設(shè)高效政府，更好地發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟等，都將產(chǎn)生積極、重要而深遠的影響。

1.行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強的法律意識，可以更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，駕馭新形勢下的復(fù)雜局面

社會主義市場經(jīng)濟是以公有制經(jīng)濟為主、各種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，倡導(dǎo)效率優(yōu)先、兼顧公平，實現(xiàn)共同富裕的社會主義性質(zhì)的市場經(jīng)濟，也是反映社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的法律運行的法治經(jīng)濟。社會主義市場經(jīng)濟建立和完善的過程，實質(zhì)上是經(jīng)濟法治化的過程。只有有了健全的而且有效得到實施的法律體系，社會主義市場經(jīng)濟才能夠健康有序地發(fā)展。否則，經(jīng)濟活動中的種種弊端和不良傾向就會滋生蔓延，制約和影響經(jīng)濟社會的發(fā)展。2008年，在“三鹿奶粉”中發(fā)現(xiàn)三聚氫胺，進而檢查出我國多個知名品牌奶粉中含有三聚氫胺事件，突出地反映了我國法制運行和監(jiān)督過程中的漏洞。文化產(chǎn)品較之一般商品，有其特殊性，但文化產(chǎn)品的商品性、其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律性、文化市場調(diào)控各類文化資源配置等諸多方面都有著共同性，文化產(chǎn)業(yè)和文化市場的健康有序發(fā)展同樣需要或者說因其特殊性而更需要法治的保障。同時，我國已加入世貿(mào)組織，需要按國際貿(mào)易的慣例和通行規(guī)則辦事。當(dāng)前，經(jīng)濟文化一體化趨勢大幅加劇，國家、地區(qū)之間的文化交流、融合越趨頻繁和深化。新的形勢要求我們行政領(lǐng)導(dǎo)干部必須具有很強的法治意識和豐富的法律知識，以更好地提高領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力，駕馭復(fù)雜的工作局面，履行好自己應(yīng)盡的職責(zé)。

2.行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強的法律意識，可以更好地保證行政機關(guān)公平、公正的執(zhí)法

由于我國有幾千年封建社會的歷史，缺乏民主和法制傳統(tǒng)，缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)；解放后，高度集中的計劃經(jīng)濟體制和與之相適應(yīng)的高度集權(quán)以及主要以政策、行政命令、長官意志辦事的方式，根深蒂固，致使人們的法制觀念十分淡薄，大多數(shù)干部群眾在思想上或多或少地沿襲了封建社會“人治”的治理思路。面對各種法律法規(guī)，總是習(xí)慣性地去尋求各種變通、突破的空間和可能。遇到問題和矛盾，首先想到的不是充分利用現(xiàn)有的政策法規(guī)和制度規(guī)章，而是想著自己有無關(guān)系可用、有無門路可走。這對我國法治建設(shè)構(gòu)成了極大的障礙。“法律的實施是法律的生命”?，F(xiàn)代法治社會就是要求“法律至上”和“人人平等”。只有各級行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強的法律意識和現(xiàn)代法治觀念，才能真正尊重、遵守和實施法律法規(guī)，也才能有效地教育和帶動本地區(qū)、本部門、本行業(yè)學(xué)法守法、依法辦事，保證各項法律在相關(guān)領(lǐng)域中得到全面的貫徹執(zhí)行，真正維護法律的神圣地位。這也是貫徹落實國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》提出的實現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)的必然要求和重要條件。

3.行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強的法律意識，可以有效地降低社會運行成本，建設(shè)高效政府

由于制定法以權(quán)力宣示的方式取得權(quán)威，以及程序主要約束權(quán)力的目的，致使被西方學(xué)者稱之為“法律母胎”的程序往往被人們有意無意地忽視。在我國，“重實體而輕程序”的觀念還較普遍。一些行政領(lǐng)導(dǎo)干部錯誤地認為，依法辦事往往程序繁瑣，成本較高，遠不如行政命令來得直接快捷和低成本。從個案上看，這種認識或許不無道理，但從整個社會或一個部門可持續(xù)運行的角度看，這種認識無疑是十分錯誤的。人類社會在漫長的歷史進程中之所以最終選擇了法治這種社會管理方式，很大程度上正是因為法律為人們提供了一種可靠、穩(wěn)定和有預(yù)期的生活方式，從而讓整個社會的運行有章可循、有條不紊，降低因相互不信任而產(chǎn)生的大量的社會成本。而作為現(xiàn)代法治理念中最核心的內(nèi)容之一的法律程序，其維護法的安定和權(quán)威、提高法律決定的公正性和合理性程度、維護人格尊嚴(yán)等功能，進一步保障了法治所欲實現(xiàn)的社會秩序?！俺绦虻哪康氖菍崿F(xiàn)費用最小化”。實行法治和遵從程序可以最大限度地降低社會運行的成本。行政程序是法律程序重要內(nèi)容之一，是行政法控制行政權(quán)力的重要方式。行政領(lǐng)導(dǎo)干部一方面嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序，實施行政審批、執(zhí)法和處罰等基于行政權(quán)對社會公共事務(wù)的管理行為；另一方面，在行政機關(guān)內(nèi)部管理中，強化規(guī)則意識，建立完善和貫徹執(zhí)行科學(xué)規(guī)范的工作程序，這樣才能高效、有序、準(zhǔn)確地組織和完成各項行政事務(wù)，從而為建設(shè)高效政府提供有力的保障。

我們文化行政主管部門在過去更多地烙上了意識形態(tài)的印記，但還其本來面目，在現(xiàn)代法治社會，它更重要的屬性是行政機關(guān)，擔(dān)負著文化領(lǐng)域依法行政的重要職責(zé)，是《中華人民共和國文物法》、《中華人民共和國著作權(quán)法》和一系列文化市場和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法機關(guān)。依法行政、依法管理文化事務(wù)，是我們的重要職能和重點工作。所以，良好的法律意識也是我們工作的必然要求和重要條件。各級行政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該具有較高層次的法律意識，即應(yīng)具有較為完備的法律思想體系。只有這樣，才能在社會主義市場經(jīng)濟中，準(zhǔn)確研判形勢，做出科學(xué)決策，更好地將法律手段有機融合并突出于行政、經(jīng)濟、教育輿論手段等多手段并舉的行政管理工作中，更好地領(lǐng)導(dǎo)其他國家公務(wù)人員，依法公正地行使好國家賦予的職權(quán)，扎實有效地推進中國特色的社會主義建設(shè)。

那么，如何來提高行政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識呢？筆者認為，可以從深化學(xué)習(xí)、實踐鍛煉、激勵約束機制和依法監(jiān)督等四個重點方面著手，切實提高行政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識。

第一，認真學(xué)習(xí)法律知識和法治理論。法治意識不可能完全自發(fā)地形成和發(fā)展，它必須進行有意識地培養(yǎng)。通過四個“五年普法”，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識得到了一定的提高，但總體來講，更多的以某些法律條文的學(xué)習(xí)為主，停留在法律普及的低層面上，而對法律精神、法律原則的認識還不夠深入，法律意識不強。在日常的社會活動中，也發(fā)生了許多起明知法律的禁止性規(guī)定，為了非法利益而知法犯法的事件，或者不懂得尊重和保護別人的權(quán)利，侵害他人正當(dāng)權(quán)利的現(xiàn)象。因此，行政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要較為全面地學(xué)習(xí)法律的規(guī)定，更要學(xué)習(xí)法律的精神和價值取向，懂得法治的真諦所在。要讓各級行政領(lǐng)導(dǎo)干部弄清公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系和邊界，真正懂得自己作為國家法律法規(guī)執(zhí)行者，在職務(wù)行為中行使的公權(quán)力，不僅是憲法和法律賦予的，而且是有限的；這種限制不僅是公權(quán)力之間的相互制約，更是社會主義民主建設(shè)中公民權(quán)利對公權(quán)力的監(jiān)督，才能使行政領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的權(quán)力觀、價值觀，克服“以言代法”、“以權(quán)代法”的錯誤做法，真正做到依法辦事、依法行政，不謀私利。

第二，在實踐中注重改進工作方法。法律意識來源于實際生活和社會實踐，實際生活和社會實踐也在不斷地反作用于法律意識的形成和培養(yǎng)。行政領(lǐng)導(dǎo)干部要在實際工作中注重改進工作方式，努力把運用行政手段、經(jīng)濟手段推動工作轉(zhuǎn)移到運用行政、經(jīng)濟、法律手段并舉推動工作上來，特別是突出法律手段的作用，不斷提高依法管理、依法行政的意識和能力。做任何事情都要從法律的角度去分析、思考、解決問題，把自己的思維方式建立在法律的基礎(chǔ)上。在實際工作中，做出每一個決策、確定每一個主張，不僅要考慮經(jīng)濟效果、社會效果，還要考慮法律效果。在具體的管理工作中，要做到嚴(yán)格依法行政，按法律程序解決工作中出現(xiàn)的矛盾和問題，以法服眾、以法育人。遇到重要事項的行政訴訟時，行政首長應(yīng)積極出庭應(yīng)訴，接受行政相對人的質(zhì)詢，進行法庭辯論，在與行政相對人的法庭對抗中，深化對法律的理解、依賴和信仰。

第三，將行政領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識和能力作為任職重要依據(jù)之一。當(dāng)前，我們許多領(lǐng)導(dǎo)干部政治意識強，而法律意識弱。法制學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，往往因為沒有實際約束力而流于形式，形式上轟轟烈烈，而實際收效卻差強人意。2008年5月國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》提出“加強對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的法律知識考查和測試。對擬任市縣政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，在任職前考察時要考查其是否掌握相關(guān)法律知識以及依法行政情況，必要時還要對其進行相關(guān)法律知識測試，考查和測試結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為任職的依據(jù)”。這為行政領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識、法律素質(zhì)的提高，奠定了政治基礎(chǔ)和良好氛圍。市縣黨委、人大要抓緊將領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、用法能力，納入到干部任用、考核的主要依據(jù)之中。組織部門在選拔任用干部時，把干部的法律素質(zhì)、依法辦事的能力進行必要的考察和考試，為各級黨委、人大使用任命干部提供依據(jù)。通過有力的牽引機制，有效地激勵領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法，不斷提高法律意識。

第四，將行政領(lǐng)導(dǎo)的行為納入依法監(jiān)督的軌道。行政權(quán)力行使的恰當(dāng)與否，直接關(guān)系著公民正當(dāng)權(quán)利的實現(xiàn)和保障。而行政權(quán)力是個極易擴張的權(quán)力。所以，一方面對行政領(lǐng)導(dǎo)行使行政權(quán)力要進行保障。每個行政領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)憲法和法律都被賦予的一定權(quán)力，這要在整個社會、各行業(yè)、單位得到明確和認可。任何組織和個人不得妨礙和影響行政領(lǐng)導(dǎo)干部正當(dāng)權(quán)力的行使，以使權(quán)力行使保障公民相應(yīng)權(quán)利的行使和實現(xiàn)。另一方面，對領(lǐng)導(dǎo)干部行使行政權(quán)力要進行監(jiān)督和制約。沒有制約、沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然會產(chǎn)生腐敗和罪惡，小則犯錯誤、犯罪，大則給國家和人民帶來災(zāi)難。我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程也昭示了這一規(guī)律性的命題。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部的行為必須按照法律和制度的規(guī)定，在法律的框架下規(guī)范實施，以使行政權(quán)力的實施不侵害公民的正當(dāng)權(quán)利。首先要完善制度建設(shè)。鄧小平同志曾極其精辟地指出：“制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”制度建設(shè)是一項根本性措施，必須發(fā)揮制度建設(shè)的導(dǎo)向和預(yù)期功能，形成良好的可持續(xù)操作的長效機制，最終實現(xiàn)用制度來規(guī)范行政行為取得實效。其次，要切實監(jiān)督落實到位。紀(jì)檢監(jiān)察部門要按照賦予的權(quán)力，認真履行好應(yīng)盡的職責(zé)，敢于動真碰硬，指出問題、糾正問題，真正將監(jiān)督制度落到實處。

不可否認，在歷史、文化等綜合因素影響下的中國，實現(xiàn)法治必然是一個循序漸進的系統(tǒng)工程。但我們行政領(lǐng)導(dǎo)干部不能以此為理由而怠于法治建設(shè)的推進，更不能因為思想上的人治觀念而抵觸法治，成為法治建設(shè)的阻卻力量。行政領(lǐng)導(dǎo)干部要積極學(xué)習(xí)現(xiàn)代法治理論，更新觀念，明確定位，積極踐行于我國現(xiàn)代法治建設(shè)進程中，以實現(xiàn)行政法治、國家法治為目標(biāo)，做出應(yīng)有的貢獻和努力?！?/p>

參考文獻：

［1］周永坤.法理學(xué)［M］.北京：法律出版社，2004：155.

［2］劉旺洪.法律意識論［M］.北京：法律出版社，2001.

責(zé)任編輯：錢國華