葉建英

[摘要]城市地下管線工程,是城市的生命線。建立城市地下空間建設的秩序,維護城市生命線的安全運行,服務城市公共安全的目的,加強政府危機管理能力,需要加快政府行政資源的有效整合,并建立城市地下管線信息系統(tǒng)的有效利用。

[關(guān)鍵詞]城市地下管線管理

中圖分類號:TV5文獻標識碼:A文章編號:1671-7597(2009)1120087-01

城市地下管線工程,是指城市區(qū)域內(nèi)新建、擴建、改建的各種地下管線以及相關(guān)的地下工程,包括給水、排水、電力、通信、有線電視、燃氣、工業(yè)管道、熱力、人防等幾大類。隨著經(jīng)濟建設迅速發(fā)展,城市交通、建筑等基礎(chǔ)設施成倍增長,城鎮(zhèn)規(guī)模日益擴大,由于地下管線屬于隱蔽工程、只見投資不見效益等原因,使地下管線管理手段和水平滯后于城市規(guī)劃建設管理,面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

一、地下管線的管理與現(xiàn)狀

(一)城市建設的迅猛發(fā)展導致地下管線的不斷更替

一個城鎮(zhèn)就像一個人,它要成長和發(fā)展。在成長和發(fā)展過程中,它的物質(zhì)輸送管,也隨著一起發(fā)展。國外有的學者,通過對人類身體血液循環(huán)理論的發(fā)現(xiàn),將四通八達、暢通無阻的道路比作人身體中的血液的動脈和靜脈,而循環(huán)系統(tǒng)成為城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)中最中心的設計。城鎮(zhèn)地下管線是該系統(tǒng)中的最基礎(chǔ)最核心的部分,它是城市賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。

在城鎮(zhèn)的生長過程中,各種能量必須要同時賦予,否則就像人缺少能量供應而變成一個無法動彈的人。城鎮(zhèn)地下管線這些人造血管,不僅要配置合理,而且要發(fā)展穩(wěn)妥。一個現(xiàn)代化城鎮(zhèn)要發(fā)展,必須保證與發(fā)展一致的“動脈”建設相協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)道路的建設、管線建設與兩邊的高樓大廈的需要,不是簡單的敷設和配置,而是需要科學的論證和合理的安排。所以,城市的長大速度過快,地下管線反復地更替變化,地下的反復擾動,會直接影響到其它管線的安全。如果一個城市的地下管線發(fā)展是盲目的,沒有詳細的規(guī)劃,沒有一個科學的管理,將會引起一系列的矛盾和問題。

(二)城市各類設施的變化,讓地下管線承受了壓力

城市的道路,其功能主要是通行能力。在道路設計中應貫徹先地下后地上的原則、避免造成反復開挖修復的浪費。城市的道路一般都在水泥混凝土等剛性路面下。所以,綜合管道的埋設深度與結(jié)構(gòu)強度應滿足道路施工荷載與路面行車荷載的要求。舊路擴建時,管線應按規(guī)劃位置敷設。當不能按規(guī)劃位置敷設且水平凈距及垂直凈距等又不符合有關(guān)技術(shù)規(guī)定時,應結(jié)合城市建設逐步改建使其符合規(guī)劃要求。而且,各種地下管線的埋設深度與結(jié)構(gòu)強度應滿足道路施工荷載與路面行車荷載的要求。城市發(fā)展,隨著道路拓寬,過去在路邊的管線,跑到馬路的中間;如果規(guī)劃沒有計劃到,施工管理不嚴格,道路建設對管線維護監(jiān)管不到位,客觀上的物理干擾,將很大程度上,對管線承受產(chǎn)生了巨大的破壞壓力。

(三)城市規(guī)劃、建設、管理觀念和行政能力還不能夠適應變化的需要

政府對城鎮(zhèn)地下管線的建設和管理是非常重視的。從全國來看,已經(jīng)立法的有《中華人民共和國建筑法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》,以及省市的《城市規(guī)劃管理條例》、《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》、《測繪管理條例》、《燃氣管理條例》等。還有一系列相關(guān)行政管理的政策規(guī)章,保證政府依法行使相關(guān)的審批權(quán)利。但是,在城市地下管線工程建設管理中沒有真正形成相互協(xié)調(diào)、操作方便、依法管理的機制,導致了城市化建設發(fā)展很快,而城市地下管線工程建設管理相對滯后的局面仍然存在。城市地下管線工程的規(guī)劃審批、施工許可管理、道路挖掘?qū)徟⒖⒐y量備案管理等行政管理手段,處于相互職責和工作銜接的錯位,其在時間和管理中的隔離,導致了行政管理上的缺陷。

(四)科學管理城市地下管網(wǎng)的意識比較淡薄

在當前城市化發(fā)展中,政府有關(guān)部門重建設輕管理的現(xiàn)象還比較普遍,城市地下管線管理上沒有真正落實科學發(fā)展觀的要求。每年道路建設、背街小巷改造時,新建改建的專業(yè)管線將近上百公里。由于工程建設時間緊,任務重,地下管線埋下后竣工完成就視為大功告成。政府部門也比較注重道路的通行,建設單位也注重任務的完成,所以竣工測量的管理相對滯后。

城市地下管線的管理各自為陣?？⒐y量是城市科學管理的重要基礎(chǔ)資料,城市地下管線要實現(xiàn)科學管理,基礎(chǔ)工作是需要建立地下管線的信息,而地下管線的信息主要是竣工測量成果。一方面政府投入大量資金搞數(shù)字化建設,另一方面政府沒有重視管線建設時的竣工測量,造成了地下管線科學管理的斷層。縱觀臨安市各專業(yè)管線單位,都將各自的專業(yè)管線視為命寶。但是,事實上沒有一家單位能夠拿出真正完整、準確、科學的地下管線資料。

城市地下管線信息的作用發(fā)揮,是科學管理的前提條件。由于壟斷行業(yè)的原因,又借口保密的需要,所以各地下管線壟斷了自己的資源,配合和協(xié)調(diào)比較被動,妨礙了政府對城市地下管線的建設管理工作的有效開展。

(五)政府在地下管網(wǎng)信息管理上存在著嚴重的不對稱性

地下管線的現(xiàn)狀與科學管理的要求存在不對稱。地下管線深埋地下,不借助檔案資料很難把握其確切位置。因此,從這個角度講,管好地下管線信息資源,對實現(xiàn)地下管網(wǎng)的科學管理,避免各種管線事故的頻繁發(fā)生,起著至關(guān)重要的作用。目前,全國幾乎沒有一個城市能夠拿出一份詳盡的、與現(xiàn)狀一致的、真正意義上的綜合地下管網(wǎng)圖。近些年,城市發(fā)展速度很快,道路、管線不斷增加,但由于地下管網(wǎng)檔案信息管理以及規(guī)劃、建設管理措施不力,導致城市地下管線管理處于無序狀態(tài),在施工中挖掘地下管線,造成水電運轉(zhuǎn)中斷,煤氣泄露甚至爆炸,交通阻斷等事故屢有發(fā)生。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計,我國每年發(fā)生管線和電纜破壞事故逾萬起,造成直接經(jīng)濟損失約幾十個億。

城市地下管線成果與政府需求不對稱。城市地下管線的普查的數(shù)字化成果,也是政府各部門需求的重要信息。在城市建設和管理中,城市建設行政主管部門、城市管理行政主管部門,在城市的施工許可、城市道路的挖掘、城市地下管線的維護等環(huán)節(jié)都需要利用地下管線信息。出于各自政府管理的職責需要,希望能夠及時獲得相關(guān)的信息資源。但是,這些地下管線工程信息由于沒有實現(xiàn)統(tǒng)一集中管理,沒有信息資源共享的機制,信息成為“孤島”現(xiàn)象。不實現(xiàn)地下管線動態(tài)的建設和管理,城市地下空間的科學管理、公共安全管理,就缺少有效的保證。

二、對城市地下管線科學管理的幾點思考

(一)首先要理順管理上存在的矛盾

目前各城市在地下管線管理上,都有現(xiàn)成的法規(guī)和規(guī)章。關(guān)鍵的是城市政府在地下管線管理上,如何建立協(xié)調(diào)的管理機制、科學的管理手段、

規(guī)范的運行監(jiān)督方式、開放的信息利用平臺、嚴格的行政處罰措施。從而強化城市管線工程建設的規(guī)劃、建設、管理的法定程序,理順管理的關(guān)系,建立和諧協(xié)調(diào)的機制。建議成立城市管線工程建設管理協(xié)調(diào)委員會,統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門對城市地下管線的規(guī)劃和建設管理,形成管線按規(guī)劃建設,克服反復開挖道路和野蠻施工等現(xiàn)象發(fā)生。

(二)加強地下管線規(guī)劃的龍頭作用的發(fā)揮

地下管線規(guī)劃是城市地下管線工程建設的依據(jù),是科學管理的前提。一個城市的規(guī)劃管理部門,必須嚴格按照城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃,及時編制各種管線工程專項規(guī)劃。并且要通過法定程序,將各種管線專項規(guī)劃依據(jù)中華人民共和國城市規(guī)劃法的要求,成為一種法定的不可以任意改變的執(zhí)行依據(jù)。為了有效利用地下空間資源,城市的規(guī)劃行政管理部門,應當超前管理,進行共同溝的規(guī)劃,規(guī)劃走入式和非走入式共同溝,將各類管線集中統(tǒng)一于一個走廊內(nèi),這樣保證地下管線建設有足夠的發(fā)展空間。

(三)城市地下管線信息資源實現(xiàn)共享

建立城市地下管線信息動態(tài)管理,是城市地下管線科學規(guī)劃、建設和管理的基礎(chǔ)。要實現(xiàn)這一目標,需要明確和解決以下幾個問題:

1.進一步規(guī)范審批程序,規(guī)范城鎮(zhèn)地下管線工程覆土前地下管線竣工測量。認真貫徹《浙江省測繪管理條例》,明確臨安市全部地下管線竣工前的測量備案管理,讓城市地下管線工程在竣工前,獲得第一手準確的地下管線信息。

2.建設行政主管部門要協(xié)調(diào)建設系統(tǒng)的各單位,建立一個大的信息資源整合平臺,讓政府各部門能夠在統(tǒng)一的系統(tǒng)平臺上,最大限度地利用地下管線信息資源,克服信息資源建設和管理上的孤島現(xiàn)象。尤其要加強地下管線信息資源的動態(tài)維護管理,讓地下管線信息在城市科學管理,在政府公共安全管理,在政府提高行政能力上發(fā)揮重要作用。

(四)加大政府的行政管理能力

1.建設主管部門要加強管理。目前,由于政府的監(jiān)管不到位,導致了各專業(yè)管線單位自行設計、自行施工、自行驗收,這樣容易引發(fā)野蠻施工、破壞地下管線。所以一定要有個行政主體來統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理、制約管線建設,加強竣工驗收管理。建議,今后在道路建設中的管線建設,應該由道路建設單位統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

2.需要加強城市規(guī)劃的管理。城市地下管線規(guī)劃審批和竣工后的規(guī)劃驗收還要進一步加強。滿足規(guī)劃審批對管線信息的需求,提高規(guī)劃審批的效率和管理能力。

(五)積極推進共同溝建設

建議加強城市共同溝的建設,可以將除燃氣管線外的所有管線,全部納入共同溝,管線要鋪設或者檢修時,工作人員直接進入共同溝作業(yè)就行了,避免馬路“拉鏈”現(xiàn)象發(fā)生。