謝麗娜 杜香序

[摘 要]改革開放以來,伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和公共財(cái)政體系的逐步完善,財(cái)政監(jiān)督的重要性也日益凸顯。但是注意到當(dāng)前我國的財(cái)政監(jiān)督管理工作中還存在很多問題,筆者在分析這些問題的基礎(chǔ)上,對完善我國財(cái)政監(jiān)督體系提出了富有創(chuàng)新性的政策對策,并對今后我國財(cái)政監(jiān)督管理的工作進(jìn)行了展望。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政監(jiān)督 財(cái)政監(jiān)督機(jī)制 監(jiān)督體制

作者簡介:謝麗娜(1983-),女,重慶市人,重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院碩士研究生;杜香序(1963-),男,重慶市人,重慶市財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督處處長。

一大批干部,特別是部分高級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)不起市場經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn),被糖衣炮彈“擊中”,被帶上“歷史舞臺”,走進(jìn)監(jiān)獄。倒下的干部,絕大多數(shù)是因經(jīng)濟(jì)犯罪引起,而不是政治犯。追根溯源,就是財(cái)政監(jiān)督的廣度和深度不夠,往往事后“補(bǔ)洞”,雖然亡羊補(bǔ)牢,但既成事實(shí)已造成,犯罪的干部依然“倒下”,損失的資金也無法挽回,因而也無法發(fā)揮財(cái)政資金的最大化效益。接下來,筆者將具體談下在我國財(cái)政監(jiān)督管理中所存在的問題。

一、我國財(cái)政監(jiān)督中存在的問題

(一)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不完善。

財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理脫節(jié),不能很好的實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金全過程的動態(tài)監(jiān)控;財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)與財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間缺乏科學(xué)的配合和協(xié)調(diào),以致于出現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊、監(jiān)管成本高昂及監(jiān)督效益缺失;財(cái)政監(jiān)督的覆蓋范圍與現(xiàn)行的財(cái)政職能不相匹配;財(cái)政監(jiān)督方式不規(guī)范,缺乏事前事中的監(jiān)督;財(cái)政監(jiān)督績效的考核指標(biāo)缺少客觀的評價(jià)體系,對所產(chǎn)生問題的深入分析不夠,糾正被檢查單位錯(cuò)誤的幫助也不大,從而提出被檢查單位促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)發(fā)展的思路較少;財(cái)政監(jiān)督的處罰力度不夠,對違紀(jì)責(zé)任人的行政責(zé)任追究不力,經(jīng)濟(jì)處罰偏輕。這些因素都導(dǎo)致了財(cái)政監(jiān)督的總體功效尚不理想。

(二)財(cái)政監(jiān)督體制不完善。

財(cái)政監(jiān)督體系應(yīng)包括財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會民眾、新聞媒體的監(jiān)督。在各個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)中財(cái)政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督對象、范圍和時(shí)間上多有交叉之處,缺乏明確分工的體系,會極大地影響著監(jiān)督的綜合效能;代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督又不夠嚴(yán)格和精細(xì);社會民眾和新聞媒體的監(jiān)督一方面會受制于較低的財(cái)政透明度和有限的財(cái)政監(jiān)督權(quán),另一方面是由于許多企業(yè)尤其是民營和個(gè)人企業(yè)在財(cái)政監(jiān)督工作開展時(shí)不愿配合,致使財(cái)政監(jiān)督工作受阻較大,難以深入開展。由此可知,財(cái)政監(jiān)督體系并沒有有機(jī)地統(tǒng)一起來,重復(fù)勞動多、矛盾和誤解多,執(zhí)法成果和相關(guān)信息也得不到共享。

(三)財(cái)政監(jiān)督環(huán)境不完善。

從法律環(huán)境來看,財(cái)政監(jiān)督的法制保障滯后,相關(guān)財(cái)政管理和監(jiān)督的法律法規(guī)還不健全,監(jiān)督檢查工作重檢查、輕處罰,使其法律實(shí)施效果也不佳,這造成了財(cái)政資源分配使用不合理及國有資產(chǎn)大量流失,同時(shí)也給權(quán)力濫用者和腐敗分子創(chuàng)造了機(jī)會。從信息技術(shù)環(huán)境來看,財(cái)政監(jiān)督的信息化程度不高,具體表現(xiàn)為監(jiān)督手段比較陳舊,目前仍然靠人工進(jìn)行逐筆閱賬、查賬,會顯得單一、蒼白、無力;技術(shù)相對落后,財(cái)政監(jiān)督部門主動介入軟件開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通不夠,致使軟件、網(wǎng)絡(luò)本身就沒有財(cái)政監(jiān)督的功能模塊和操作系統(tǒng);沒有充分利用現(xiàn)代化手段,未能與被監(jiān)督單位實(shí)行全面聯(lián)網(wǎng),難以及時(shí)掌控財(cái)政資金的收支動態(tài)。從文化環(huán)境來看,財(cái)政監(jiān)督人員的思想認(rèn)識不到位,沒有共同樹立正確的價(jià)值觀、道德觀和行為準(zhǔn)則,導(dǎo)致在監(jiān)督過程中會因官本位思想或急功近利的浮躁心理影響財(cái)政監(jiān)督的形象。

二、完善我國財(cái)政監(jiān)督的對策

(一)健全機(jī)構(gòu),配足人員

完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu),監(jiān)督檢查執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“人、財(cái)、物”垂直管理。充實(shí)各級財(cái)政部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員配備,其中要注意強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè),培養(yǎng)財(cái)政監(jiān)督高素質(zhì)人才。對財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)的同志進(jìn)行培訓(xùn),包括理論、業(yè)務(wù),實(shí)行務(wù)虛和務(wù)實(shí)系統(tǒng)的培訓(xùn),并采取部分(片區(qū))或整體座談會、經(jīng)驗(yàn)交流會,邀請專家或?qū)W者參與,以提高全市財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)人員的綜合素質(zhì)。

(二)依靠社會監(jiān)督,完善和建立健全法律規(guī)章制度。

要依靠社會監(jiān)督,首先必須加大宣傳力度。一是充分利用電臺、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等宣傳媒體和工具,宣傳開展財(cái)政監(jiān)督的重要性與政策規(guī)定;二是加強(qiáng)橫向交流,互相學(xué)習(xí)好的經(jīng)驗(yàn)和做法;三是加強(qiáng)調(diào)查研究,要做到調(diào)研與日常檢查工作相結(jié)合,用詳實(shí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析,以促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督成果的轉(zhuǎn)化,為各級領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考價(jià)值。

頒布《中華人民共和國財(cái)政監(jiān)督法》是完善和建立健全法律規(guī)章制度的第一步。隨著社會經(jīng)濟(jì)和民主政治的不斷進(jìn)步,我國財(cái)政監(jiān)督面臨著因投資主體多元化、利益分配復(fù)雜化、市場競爭激烈化及國際規(guī)范趨同化所引發(fā)的新情況、新問題,但由于在財(cái)政改革和財(cái)政管理中缺乏明確的法律法規(guī),使得目前財(cái)政監(jiān)督工作的依據(jù)顯得十分軟弱和牽強(qiáng),財(cái)政監(jiān)督的強(qiáng)制力在整體上也顯得仍顯得較為軟弱,這也決定了這部監(jiān)督法頒布的必要性。此外,要建立起一套獨(dú)立、完整的法律規(guī)范和保障,還需要制定一部財(cái)政監(jiān)督方面的地方性法規(guī)。據(jù)了解,湖南、吉林、甘肅、西藏、福建、遼寧、廣西、山東等8個(gè)省(自治區(qū))已相繼出臺了財(cái)政監(jiān)督檢查條例,有效地規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督行為,推動了當(dāng)?shù)刎?cái)政監(jiān)督工作的深入開展。因此,在正處于科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,頒布財(cái)政監(jiān)督法是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,是深化財(cái)政改革管理的需要,是完善財(cái)政職能的需要,是完善地方財(cái)政法制體系的需要。

(三)構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

首先要采取“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺、分級分步實(shí)施、逐步到位;先簡單、后復(fù)雜;先上級,后下級”的原則,建立全國財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè),使財(cái)政監(jiān)督關(guān)口前移,更有效地監(jiān)管財(cái)政資金。其次是利用政務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)體系,將財(cái)政職能職責(zé)、制度規(guī)程、政策紀(jì)律、標(biāo)準(zhǔn)要求等信息,讓廣大社會和群眾通過信息平臺去了解財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制,以更加便捷對財(cái)政資金分配的真實(shí)性、合規(guī)性和公平性進(jìn)行分析評判,同時(shí)又對資金分配處形成制約。最后是加強(qiáng)“金財(cái)工程”,不斷完善財(cái)政監(jiān)督共享資源。

(四)改革監(jiān)督檢查方式

對財(cái)政資金監(jiān)督檢查采取“四制”:公示制、會審制、監(jiān)控制和績效制。

1.公示制

對申報(bào)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金在財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)上進(jìn)行公示,由群眾尤其是同行進(jìn)行監(jiān)督,提出意見。公示的內(nèi)容包括項(xiàng)目是否該由財(cái)政解決、是否有利于促進(jìn)社會效益或經(jīng)濟(jì)效益、所需資金數(shù)額及資金的使用效率。

對檢查的單位、內(nèi)容進(jìn)行公告,讓知曉的人舉報(bào),根據(jù)線索有的放矢進(jìn)行檢查,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查效果的最大效益化。對檢查的項(xiàng)目、內(nèi)容在進(jìn)場檢查時(shí),在財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)和被檢查單位辦公樓上進(jìn)行公示,接受社會的監(jiān)督。同時(shí),針對群眾和同行對被檢查項(xiàng)目、內(nèi)容所提出的意見和建議,要盡量聽取,以保證了被檢查的項(xiàng)目、內(nèi)容工作的順利進(jìn)行。

2.會審制

在專門建立的專家?guī)熘谐槿＜?由行業(yè)專家組成評審小組,對申報(bào)項(xiàng)目提出的意見進(jìn)行會審。會審中的評判依據(jù)主要包括:一是政府實(shí)施項(xiàng)目要達(dá)到的目標(biāo);二是如果引入招標(biāo)競爭機(jī)制,主要依據(jù)需要實(shí)施項(xiàng)目的地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)針對該項(xiàng)目的實(shí)施方案所進(jìn)行的演講;三是群眾和同行提出的意見、建議和對被檢查的項(xiàng)目、內(nèi)容的情況反映。

3.監(jiān)控制

對批準(zhǔn)同意申報(bào)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金的整個(gè)撥付和使用流程進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)控。使用財(cái)政專項(xiàng)資金的單位和部門必須使用財(cái)政開發(fā)的“財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督軟件”。該軟件由財(cái)政免費(fèi)提供,將專項(xiàng)資金的使用情況和賬務(wù)處理在軟件中清晰反映,監(jiān)督檢查相關(guān)部門可以隨時(shí)翻查和監(jiān)控。如有單位未按照合同執(zhí)行,財(cái)政部門依據(jù)法律賦予的職責(zé)通知實(shí)施項(xiàng)目的單位暫停執(zhí)行合同,并停止撥款,同時(shí)通知銀行凍結(jié)其資金。

4.績效制

該項(xiàng)目全部完成后,組織專家進(jìn)行“績效評價(jià)”,評估該項(xiàng)目的完成情況,是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo),而且申報(bào)單位對此項(xiàng)目完成的績效情況將作為領(lǐng)導(dǎo)今后投資決策的依據(jù)。財(cái)政資金效益的發(fā)揮,要以績效評價(jià)而定,因此對每一項(xiàng)資金都應(yīng)進(jìn)行評價(jià)。在績效評價(jià)體系未完全建立以前,可以對專項(xiàng)資金進(jìn)行35個(gè)項(xiàng)目的績效評價(jià),待找出一條績效評價(jià)規(guī)律后,逐步推開,根據(jù)摸索的規(guī)律,建立績效評價(jià)機(jī)制和績效評價(jià)模擬體系。

綜上所述,首先確定項(xiàng)目前,要對該項(xiàng)目進(jìn)行論證,該項(xiàng)目是否有經(jīng)濟(jì)效益或社會效益,是否保護(hù)生態(tài)環(huán)境,需要多少資金,其中財(cái)政能解決多少資金。其實(shí)是在該項(xiàng)目批準(zhǔn)實(shí)施后,要監(jiān)控財(cái)政資金是否按規(guī)定使用以及在規(guī)定的期限內(nèi)使用完。然后是在該項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行一年或兩年后,再次對項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益或社會效益,以及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行評估,檢查是否到達(dá)預(yù)期的目標(biāo)。最后是評價(jià)項(xiàng)目的績效結(jié)果,這將作為領(lǐng)導(dǎo)今后做出投資決策的依據(jù)。

(五)加大考核力度

1.對財(cái)政資金使用單位的考核

將監(jiān)督檢查的結(jié)果,作為考核單位及其經(jīng)辦人、責(zé)任人在財(cái)政資金申報(bào)、審核、分配、使用、管理的責(zé)任,在該單位再次申報(bào)財(cái)政資金補(bǔ)助時(shí),納入項(xiàng)目會審評價(jià)體系。違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重的,移送聯(lián)合執(zhí)法其他部門,并納入“黑名單”,在財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)上予以公布;涉及違法的,移送司法機(jī)關(guān)。

2.對財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的考核

在年度考核時(shí),將財(cái)政局業(yè)務(wù)部門和預(yù)算單位在預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政決算、績效評價(jià)和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的職責(zé)和辦理時(shí)限納入考核范圍,對存在的一般性問題,分別扣相關(guān)業(yè)務(wù)處和預(yù)算單位0.55不等的分值,對問題比較嚴(yán)重的實(shí)施一票否決。對下級財(cái)政部門的考核評價(jià)將在監(jiān)督工作會上通報(bào)情況,并納入預(yù)算分配會審評價(jià)體系。

三、我國財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展展望

在當(dāng)前財(cái)政改革與發(fā)展進(jìn)程需要財(cái)政監(jiān)督發(fā)揮更加重要作用的關(guān)鍵時(shí)期,財(cái)政監(jiān)督肩負(fù)的使命和責(zé)任也更加重大。面對新形勢,財(cái)政監(jiān)督的工作重點(diǎn)要始終圍繞財(cái)政中心工作來開展,由此也決定了財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展方向:圍繞加強(qiáng)財(cái)政管理和促進(jìn)財(cái)政改革,堅(jiān)持以“服務(wù)財(cái)政管理,促進(jìn)財(cái)政改革,維護(hù)財(cái)政秩序”為宗旨,牢固樹立以“監(jiān)督與管理相生相伴、相融相促”的新理念,將監(jiān)督逐步融入財(cái)政管理之中,提高財(cái)政監(jiān)督的自覺性、主動性;認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的職責(zé),并按照公共財(cái)政框架體系和財(cái)政部關(guān)于構(gòu)建、完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制,全面提升財(cái)政監(jiān)督水平的要求,進(jìn)一步推動建立適應(yīng)規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政管理需要的財(cái)政決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分工、相互制約的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制;加強(qiáng)自我監(jiān)督,規(guī)范財(cái)政部門自身理財(cái)行為;輿論引導(dǎo),加強(qiáng)信息宣傳和調(diào)查研究工作;立足未來,探索財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè),促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督全面、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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