作者簡(jiǎn)介:王樂(lè)華,籍貫:重慶,學(xué)歷:大學(xué)。

一、政府采購(gòu)特殊性質(zhì)

(一)與一般采購(gòu)活動(dòng)相比,政府采購(gòu)最根本特點(diǎn)在于其特殊的采購(gòu)主體政府。由此決定了政府采購(gòu)必然要體現(xiàn)政府偏好,實(shí)現(xiàn)政府職能,并與其它政府政策相互配合。這是政府采購(gòu)發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)職能的基礎(chǔ)與前提。

(二)與一般政府活動(dòng)相比,政府采購(gòu)中的政府,是作為市場(chǎng)交易中的買方。因此,政府采購(gòu)必須遵循一般市場(chǎng)交易規(guī)則,強(qiáng)調(diào)公平、公開、有效競(jìng)爭(zhēng)。政府采購(gòu)既可以通過(guò)所購(gòu)商品勞務(wù)來(lái)滿足政府日常運(yùn)行需要,也可以借助政府采購(gòu)形式來(lái)支持一定產(chǎn)業(yè)、技術(shù)或項(xiàng)目的發(fā)展。市場(chǎng)交易的方式為政府采購(gòu)發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)職能提供了靈活、高效手段。

(三)與一般財(cái)政支出相比,政府采購(gòu)僅限于購(gòu)買性支出,而不包括轉(zhuǎn)移支付。政府采購(gòu)中有一套規(guī)范性、程序化的法律制度、規(guī)則,從而在制度上保證了政府采購(gòu)發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)職能。

政府采購(gòu)特殊性質(zhì),既為它發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)職能提供了條件,同時(shí)也設(shè)置了不少制約因素,因此,需對(duì)其進(jìn)行具體分析,以便揚(yáng)長(zhǎng)避短,正確利用政府采購(gòu)中的宏觀經(jīng)濟(jì)職能。

二、政府采購(gòu)的宏觀經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在總需求管理、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面

(一)利用政府采購(gòu)調(diào)節(jié)需求總量

所謂利用政府采購(gòu)調(diào)節(jié)總需求,即在總需求不足時(shí),加大政府采購(gòu);在總需求過(guò)大時(shí),減少政府采購(gòu),以此實(shí)現(xiàn)政府的反周期調(diào)節(jié)政策。

這是使用較早的經(jīng)濟(jì)職能,但作為政府采購(gòu)來(lái)說(shuō),這一職能的運(yùn)用會(huì)受到下述因素制約:

1.受政府采購(gòu)規(guī)模制約:一般而言,政府采購(gòu)約占GDP的10%左右,占財(cái)政預(yù)算總支出的1/3左右,因此,利用政府采購(gòu)調(diào)節(jié)總需求,必須與其它政策手段配合才能湊效。

2.受政府本身職能限制:在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府采購(gòu)的商品勞務(wù),絕大多數(shù)是為滿足自身日常運(yùn)行之需,因此其數(shù)量、品種都是相對(duì)穩(wěn)定的,難以隨經(jīng)濟(jì)周期大幅調(diào)整,即使象基礎(chǔ)設(shè)施那樣的大型項(xiàng)目,也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的規(guī)劃,而不宜隨便用作反周期工具。

3.受反周期政策本身效果制約:經(jīng)濟(jì)周期(波動(dòng))的原因非常復(fù)雜,往往既有需求方面因素,也有供給方面因素:既有數(shù)量方面原因,又有結(jié)構(gòu)方面原因。象目前我國(guó)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增速下滑,就是由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理,企業(yè)缺乏創(chuàng)新能力所致,如果用政府采購(gòu)刺激需求就只能解決表面問(wèn)題和短期問(wèn)題。

利用政府采購(gòu)調(diào)節(jié)總需求,只能是政府采購(gòu)次要的,派生的職能,并且只能配合其它需求管理政策使用。但政府采購(gòu)對(duì)極少數(shù)重要商品的需求調(diào)節(jié)仍是有效的,如對(duì)重要原材料和糧食等少數(shù)商品就可利用政府采購(gòu)來(lái)平抑市場(chǎng),保證供給。

(二)利用政府采購(gòu)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)

許多國(guó)家通過(guò)立法,強(qiáng)制要求政府采購(gòu)購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)目標(biāo)。例如美國(guó)1933年的《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》,其宗旨即是保護(hù)美國(guó)工業(yè)、工人及美國(guó)資本。日本在貿(mào)易自由化之前,公開保護(hù)電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)備市場(chǎng)?？梢?保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)方面,政府采購(gòu)是大有用武之的。

但政府采購(gòu)這一職能的發(fā)揮,受到政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化、自由化的挑戰(zhàn)。WTO于1996的1月1日生效的《政府采購(gòu)協(xié)議》中就將國(guó)民待遇和非歧視性原則引入政府采購(gòu)。該協(xié)議雖屬諸邊協(xié)議,申請(qǐng)加入WTO的國(guó)家可不必簽署該協(xié)議,但是,發(fā)達(dá)國(guó)家都將《協(xié)議》與我國(guó)加入WTO其它條件綁在一起進(jìn)行談判。因此,我國(guó)開放政府采購(gòu)市場(chǎng)是遲早的事。其它國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織如APEC、世界銀行等也都有有關(guān)開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)定。

面對(duì)開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的壓力,我國(guó)應(yīng)采取相應(yīng)對(duì)策,以期充分利用好它保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的職能。

1.盡快構(gòu)建、完善我國(guó)政府采購(gòu)體系。目前我國(guó)政府采購(gòu)仍處于試點(diǎn)階段,而各類國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的步伐正在加快。唯有盡快建立我國(guó)政府采購(gòu)體系,才能首先在國(guó)內(nèi)形成統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng),迎接政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化;才能發(fā)現(xiàn)我國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)所在,并加以主動(dòng)彌補(bǔ);也只有建立起政府采購(gòu)體系,才能規(guī)范政府購(gòu)買行為,改變目前大量存在的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位隨意大量購(gòu)買高檔進(jìn)口商品狀況。

2.應(yīng)盡量利用好發(fā)展中國(guó)家權(quán)利,在談判中爭(zhēng)取有利條件,在市場(chǎng)開放時(shí)間、開放產(chǎn)品品種,開放的資金門檻等問(wèn)題上爭(zhēng)取有利條件,延長(zhǎng)保護(hù)期,擴(kuò)大保護(hù)范圍。

3.在政府采購(gòu)具體操作設(shè)計(jì)中,應(yīng)加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)與指導(dǎo)的作用,并充分考慮我國(guó)市場(chǎng)化和工業(yè)化水平,做好各種政策配套工作,盡量使外企與國(guó)企在一個(gè)公平的起點(diǎn)上競(jìng)爭(zhēng)。

事實(shí)上,世界各國(guó)都是在想盡辦法利用政府采購(gòu)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)。如泰國(guó)法律規(guī)定,如本國(guó)產(chǎn)品符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),只要價(jià)格不高于其它國(guó)家產(chǎn)品的10%,則要優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品;美國(guó)國(guó)防部、能源部、航空航天局的國(guó)內(nèi)訂貨價(jià)格則明顯高出國(guó)外訂貨,商業(yè)部也以國(guó)際收支為由優(yōu)先采購(gòu)國(guó)貨。日本政府采購(gòu)中的繁瑣手續(xù)和長(zhǎng)期形成的關(guān)系網(wǎng),也使國(guó)外廠商望而卻步。因此,利用政府采購(gòu)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的空間還是很大的。

(三)利用政府采購(gòu)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

政府采購(gòu)可通過(guò)對(duì)所需購(gòu)買的產(chǎn)品品種、質(zhì)量進(jìn)行選擇,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。但限于政府采購(gòu)本身規(guī)模與職能,政府采購(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引導(dǎo),應(yīng)該將重點(diǎn)放在“市場(chǎng)失效”領(lǐng)域內(nèi),其典型就是促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。

眾所周知,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程,是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)又有著較大的“外部效應(yīng)”的過(guò)程。一項(xiàng)技術(shù)創(chuàng)新,一般要經(jīng)過(guò)下列主要環(huán)節(jié):應(yīng)用研究技術(shù)發(fā)展中間試驗(yàn)市場(chǎng)化初期產(chǎn)品改進(jìn)和成熟技術(shù)擴(kuò)散。其中中試與初期市場(chǎng)化階段是承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié),這個(gè)階段投資多、風(fēng)險(xiǎn)大而且又不易引起政府和市場(chǎng)的關(guān)注。中試環(huán)節(jié)薄弱是我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域一大難題。而美國(guó)公司發(fā)展高新技術(shù),其研究成果經(jīng)過(guò)中試進(jìn)入市場(chǎng)的約占55%,正是政府采購(gòu)在該領(lǐng)域扶持的結(jié)果。政府采購(gòu)能解決中試與初期市場(chǎng)化中的資金需求問(wèn)題,并降低個(gè)別企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)水平。調(diào)節(jié)總需求,保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)都是政府采購(gòu)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)職能,但近年來(lái),西方政府已將采購(gòu)政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向刺激技術(shù)的發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)方面。例如美國(guó)西部硅谷地區(qū)和東部128公路沿線地區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群發(fā)展迅速,是當(dāng)今世界技術(shù)發(fā)展最活躍的地區(qū),其成功關(guān)鍵即美國(guó)聯(lián)邦政府的采購(gòu)政策。近年來(lái),美國(guó)政府利用采購(gòu)法支持重要產(chǎn)業(yè)的成功例子還包括振興集成電路工業(yè),使美國(guó)重新奪回霸主地位。在克林頓政府的“全面經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”中,為扶植創(chuàng)新產(chǎn)品的初期市場(chǎng),僅就計(jì)算機(jī)相關(guān)新產(chǎn)品的政府采購(gòu)就達(dá)90億美元。

我國(guó)的科研與生產(chǎn)脫節(jié)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。在每年近2萬(wàn)項(xiàng)相當(dāng)水平的科技成果中,真正產(chǎn)業(yè)化的不足5%。我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,差距甚大,長(zhǎng)期以來(lái),政府一直重視技術(shù)引進(jìn)與技術(shù)開發(fā)工作,并投以巨資,每年采購(gòu)國(guó)外軟技術(shù)的費(fèi)用多達(dá)40～60億美元。但用于科研轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的資金數(shù)量極少。1994年稅制改革以來(lái),過(guò)去一些鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)惠政策也消失了。因此,目前急需從每年幾千億元的采購(gòu)支出中,劃出一塊用于促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。

我國(guó)應(yīng)加快構(gòu)建政府采購(gòu)體系的步伐,這不僅是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的需要,也是利用政府采購(gòu)進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要。根據(jù)政府采購(gòu)的性質(zhì),在利用其宏觀經(jīng)濟(jì)職能時(shí),應(yīng)做到揚(yáng)長(zhǎng)避短,同時(shí)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)。不宜提倡一味擴(kuò)大政府支出,從總量上刺激需求,要特別重視其保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化職能,從而發(fā)揮政府采購(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)職能中應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。