劉 波

摘要冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),一方面,聯(lián)合國(guó)為了履行維持國(guó)際和平與安全的職能,以“維和行動(dòng)”的方式廣泛地介入因冷戰(zhàn)結(jié)束后所遺留下來(lái)的各種地區(qū)矛盾與沖突,維和行動(dòng)也越來(lái)越頻繁;但另一方面,維和行動(dòng)的指導(dǎo)原則也受到很大的沖擊,美國(guó)等西方國(guó)家公然違反維和行動(dòng)的基本原則,粗暴干涉他國(guó)內(nèi)政和主權(quán)。

關(guān)鍵詞聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)維和原則國(guó)家主權(quán)

中圖分類號(hào):D815文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定聯(lián)合國(guó)的宗旨為:維持國(guó)際和平及安全,并為此目的,采取有效集體辦法,以防止且消除對(duì)于和平之威脅,制止侵略行為或其它和平之破壞;并以和平方法且依正義及國(guó)際法之原則,調(diào)整或解決足以破壞和平之國(guó)際爭(zhēng)端或情勢(shì)。①聯(lián)合國(guó)及其安理會(huì)依據(jù)憲章而創(chuàng)設(shè)的“維持和平行動(dòng)”在維護(hù)國(guó)際和平與安全方面發(fā)揮了不可替代的作用。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),維和行動(dòng)進(jìn)入新的發(fā)展階段,其規(guī)模、使命任務(wù)和實(shí)施方式等都發(fā)生了巨大變化。與此同時(shí),地區(qū)沖突樣式也發(fā)生了變化,一個(gè)顯著特點(diǎn)就是國(guó)家內(nèi)部的沖突已取代國(guó)際沖突而成為威脅國(guó)際和平與安全的主要不穩(wěn)定因素。面對(duì)新形勢(shì)和新任務(wù),如何在尊重會(huì)員國(guó)國(guó)家主權(quán)的同時(shí)履行維護(hù)國(guó)際和平與安全的職責(zé),始終是維和行動(dòng)面臨的主要挑戰(zhàn)。

1 冷戰(zhàn)后聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)對(duì)維和原則的沖擊

從冷戰(zhàn)后的近幾次維和行動(dòng)的實(shí)踐來(lái)看,維和行動(dòng)的指導(dǎo)原則在一定程度上受到了很大的沖擊。非強(qiáng)制性和非武力性是聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的一大基本原則,但在波黑和索馬里的維和行動(dòng)中,人們看到的卻是安理會(huì)動(dòng)輒以制裁和武力相威脅,甚至發(fā)展到實(shí)際動(dòng)用武力的地步,這顯然與維和行動(dòng)的原則相去甚遠(yuǎn)。1992年9月14日,安理會(huì)第774號(hào)決議更是明確授權(quán)在波黑執(zhí)行任務(wù)的聯(lián)合國(guó)保護(hù)部隊(duì)用武力保障人道主義援助的進(jìn)行。為了配合在波黑的維和行動(dòng),安理會(huì)還多次通過(guò)決議,采取對(duì)南斯拉夫聯(lián)盟實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁,在波黑上空建立“禁飛區(qū)”等強(qiáng)制性措施。在索馬里,維和部隊(duì)還被授權(quán)采取了直接動(dòng)用武力的行動(dòng),這實(shí)際上使自身處于沖突中交戰(zhàn)的一方。當(dāng)索馬里的維和人員受到武裝襲擊時(shí),維和部隊(duì)所做出的反應(yīng)也大大超出了自衛(wèi)與克制的范圍,對(duì)艾迪德武裝采取大規(guī)模的報(bào)復(fù)和懲罰性行動(dòng),甚至與卷入沖突的平民百姓交火。與此同時(shí),聯(lián)合國(guó)在波黑與索馬里的行動(dòng)也部分偏離了維和行動(dòng)在沖突中應(yīng)保持中立的基本立場(chǎng)并從一開(kāi)始就具有一定的傾向性。

維和行動(dòng)之所以陷于兩難困境,與其職責(zé)不明、職權(quán)濫用是分不開(kāi)的。正是由于維和行動(dòng)的定義模糊和解釋隨意,缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和明確的任務(wù)規(guī)定,才使得其任務(wù)不斷擴(kuò)大,包袱越背越重。維和行動(dòng)固然是一項(xiàng)準(zhǔn)軍事行動(dòng),從而不能離開(kāi)軍事威懾,但它更是一種政治行動(dòng)、政治姿態(tài),表明的是國(guó)際社會(huì)解決沖突的良好意愿,而不是充當(dāng)國(guó)際警察或憲兵的角色,因此,它不能依賴軍事威懾來(lái)解決問(wèn)題,否則,其結(jié)果是十分危險(xiǎn)的,可能使聯(lián)合國(guó)長(zhǎng)期陷入應(yīng)付武裝沖突的泥潭,還會(huì)助長(zhǎng)某些大國(guó)軍事干涉主義的傾向。因此,對(duì)維和行動(dòng)做出明確的定義,使其標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化是當(dāng)務(wù)之急。②

2 冷戰(zhàn)后聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的新特點(diǎn)及其對(duì)國(guó)家主權(quán)的影響

2.1 面臨新思維的挑戰(zhàn)

1984年4月,聯(lián)合國(guó)納米比亞過(guò)渡時(shí)期援助團(tuán)成立,標(biāo)志著聯(lián)合國(guó)第二代維和行動(dòng)的開(kāi)端,同時(shí)也標(biāo)志著維和行動(dòng)的戰(zhàn)略在后冷戰(zhàn)時(shí)期發(fā)生了重大變化。冷戰(zhàn)后的近幾十年間,世界各地發(fā)生的武裝沖突絕大多數(shù)是國(guó)內(nèi)沖突,曾被用來(lái)處理國(guó)與國(guó)之間沖突的維和行動(dòng)已經(jīng)落伍于國(guó)際新局勢(shì)的需要,迫切需要新的戰(zhàn)略思維。與此同時(shí),維和行動(dòng)只要介入一國(guó)國(guó)內(nèi)沖突,就會(huì)面臨侵犯該國(guó)國(guó)家主權(quán)的難題,這也為一些別有用心的國(guó)家干涉別國(guó)國(guó)家主權(quán)和內(nèi)政提供了機(jī)會(huì)。

這些維和行動(dòng)與聯(lián)合國(guó)的最初設(shè)想大相徑庭,有些還與《聯(lián)合國(guó)憲章》的基本原則和精神相違背。憲章第一章第二條第七款明文規(guī)定:“本憲章不得認(rèn)為授權(quán)聯(lián)合國(guó)干涉在本質(zhì)上屬于任何國(guó)家國(guó)內(nèi)管轄之事件,且并不要求會(huì)員國(guó)將該項(xiàng)事件依本憲章提請(qǐng)解決?！雹鄣v觀冷戰(zhàn)后維和行動(dòng)的歷程,我們也不難發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)因當(dāng)事國(guó)出現(xiàn)重大事變或國(guó)家政權(quán)不存在而出面干預(yù)的事例。

2.2 職責(zé)范圍擴(kuò)大

隨著第二代維和行動(dòng)的開(kāi)展,聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)表現(xiàn)出了一些新的主要特征:一是職權(quán)范圍擴(kuò)大,履行全方位、多功能的政治性任務(wù)。新一代維和行動(dòng)的任務(wù)不僅限于軍事行動(dòng)的部署,而且大量涉及一些民事問(wèn)題,例如,銷毀武器、清理地雷、遣返難民、維持社會(huì)治安、保護(hù)人道主義救援,監(jiān)督公民投票,幫助建立臨時(shí)權(quán)力機(jī)構(gòu)等等。在海地,聯(lián)合國(guó)除向其派遣“聯(lián)合國(guó)海地過(guò)渡特派團(tuán)”以外,還向其派遣了“聯(lián)合國(guó)海地民事警察特派團(tuán)”以協(xié)助海地政府完成國(guó)家警察部隊(duì)的職業(yè)化,培訓(xùn)海地國(guó)家警察部隊(duì)以及保護(hù)人道主義援助等工作。④

二是更多地介入國(guó)內(nèi)沖突和內(nèi)部事務(wù)。冷戰(zhàn)后世界各地的的內(nèi)戰(zhàn)型沖突成為威脅地區(qū)乃至世界和平的主要不穩(wěn)定因素。這一形勢(shì)的出現(xiàn)對(duì)維和行動(dòng)提出了前所未有的挑戰(zhàn),是幫助沖突國(guó)家內(nèi)部協(xié)調(diào)還是置之不理,成為聯(lián)合國(guó)在對(duì)待和處理這些沖突時(shí)面臨的棘手問(wèn)題。典型的事例是,“聯(lián)合國(guó)駐柬埔寨過(guò)渡時(shí)期權(quán)力機(jī)構(gòu)”對(duì)柬埔寨國(guó)內(nèi)事務(wù)介入很深,它不但負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督選舉最高權(quán)力機(jī)關(guān),提供人道主義援助,而且還負(fù)責(zé)監(jiān)督柬埔寨政府機(jī)構(gòu),一度接管柬埔寨的國(guó)防、新聞、財(cái)政、公安、外交等五個(gè)重要政府機(jī)構(gòu)。⑤

三是更多的使用武力。維和人員在執(zhí)行任務(wù)時(shí),不可避免的會(huì)受到?jīng)_突一方的襲擊,安理會(huì)在授權(quán)實(shí)施維和行動(dòng)時(shí),越來(lái)越多的援引憲章第七章的內(nèi)容,增加維和強(qiáng)制性,動(dòng)用武力。如,在索馬里維和行動(dòng)中直接對(duì)艾迪德使用武力;授權(quán)北約對(duì)波黑塞族實(shí)施大規(guī)?？找u行動(dòng),甚至動(dòng)用戰(zhàn)斗機(jī)和巡航導(dǎo)彈轟炸了塞族的許多軍事目標(biāo)。維和行動(dòng)越來(lái)越多的呈現(xiàn)出強(qiáng)制和平的色彩,在許多行動(dòng)中,兩者的區(qū)別變得十分模糊。這些都說(shuō)明冷戰(zhàn)后維和行動(dòng)越來(lái)越多的面臨沖擊一國(guó)國(guó)家主權(quán)的現(xiàn)實(shí)。

2.3 “強(qiáng)制和平”色彩濃重

聯(lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)加利在1992年《和平綱領(lǐng)》和1995年《和平綱領(lǐng)》補(bǔ)編中提出了在《聯(lián)合國(guó)憲章》的構(gòu)架和條款范圍內(nèi)加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)預(yù)防性外交、促成和平、維持和平和沖突后締造和平的建議。自此以后,“維持和平”與“強(qiáng)制和平”總是存在概念和實(shí)踐上的誤解。“強(qiáng)制和平”過(guò)分強(qiáng)調(diào)了聯(lián)合國(guó)的權(quán)威而忽視了國(guó)際現(xiàn)實(shí)及當(dāng)事各方的意愿。加利主張聯(lián)合國(guó)可采取武力手段強(qiáng)迫沖突各方接受聯(lián)合國(guó)的要求,可用武力保證對(duì)停火協(xié)議的遵守,并稱“強(qiáng)制和平”系援引《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章而采取,但是第七章中的強(qiáng)制行動(dòng)與強(qiáng)制和平是兩個(gè)不同的概念,區(qū)別之一是:采取強(qiáng)制行動(dòng)前,已經(jīng)依法斷定有侵略行為存在,而在“和平行動(dòng)”中,聯(lián)合國(guó)所面對(duì)的則是“沖突各方”而不是侵略國(guó)家。

3 冷戰(zhàn)后聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)對(duì)國(guó)家主權(quán)沖擊的啟示

3.1 國(guó)際形勢(shì)的變化與國(guó)家主權(quán)

國(guó)家主權(quán)是指“一個(gè)國(guó)家在其領(lǐng)域內(nèi)擁有的最高權(quán)力。根據(jù)這種權(quán)力,國(guó)家按照自己的意志決定對(duì)內(nèi)對(duì)外政策,處理國(guó)際國(guó)內(nèi)一切事務(wù)而不受任何外來(lái)干涉?！雹蕖堵?lián)合國(guó)憲章》第一章第二條第一款規(guī)定:“本組織系基于各會(huì)員國(guó)主權(quán)平等之原則?！雹呗?lián)合國(guó)并不擁有各國(guó)主權(quán),當(dāng)然不能也不應(yīng)該干涉會(huì)員國(guó)的內(nèi)部事務(wù),更無(wú)權(quán)代替主權(quán)國(guó)家決策。⑧

隨著經(jīng)濟(jì)全球化及其影響的日益擴(kuò)大,全球安全環(huán)境也發(fā)生了變化,主權(quán)國(guó)家內(nèi)的民族矛盾和種族沖突也日益加劇,以美國(guó)為首的一些國(guó)家就認(rèn)為傳統(tǒng)的主權(quán)概念“過(guò)時(shí)了”,國(guó)家主權(quán)被逐漸弱化。國(guó)家主權(quán)的爭(zhēng)論不是單純的學(xué)術(shù)問(wèn)題,更重要的是一個(gè)國(guó)際政治問(wèn)題。面對(duì)國(guó)際和平與安全方面出現(xiàn)的新情況,維和行動(dòng)如何能在不干涉沖突國(guó)家主權(quán)的范圍內(nèi)采取行動(dòng)成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

3.2 人權(quán)與國(guó)家主權(quán)

關(guān)于人權(quán)與主權(quán)關(guān)系問(wèn)題的爭(zhēng)論始終成為影響維和行動(dòng)按照憲章規(guī)定原則實(shí)施行動(dòng)的絆腳石。一些西方國(guó)家拿人權(quán)作為干涉別國(guó)內(nèi)政的工具,提出了諸如“人權(quán)高于主權(quán)”等論調(diào),把西方價(jià)值觀和政治制度強(qiáng)加于別國(guó),為干涉他國(guó)內(nèi)政提供理論基礎(chǔ)。北京大學(xué)王鐵崖教授曾經(jīng)指出:“所謂人權(quán)的國(guó)際保護(hù),是指國(guó)家按照國(guó)際法,通過(guò)條約承擔(dān)國(guó)際義務(wù),對(duì)實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)的某些方面進(jìn)行合作與保證,并對(duì)侵犯這種權(quán)利的行為加以防治與懲治。⑨聯(lián)合國(guó)自成立以來(lái),在促進(jìn)人權(quán)方面做了大量工作,僅在《聯(lián)合國(guó)憲章》中,關(guān)于人權(quán)的條款就有五處。從憲章有關(guān)規(guī)定來(lái)看,它并未授權(quán)安理會(huì)處理一般的人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。至于個(gè)人享有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利與公民權(quán)利,政治權(quán)利等所謂的個(gè)人人權(quán),在原則上屬于一國(guó)的內(nèi)政,或者說(shuō)屬于國(guó)內(nèi)人權(quán)保護(hù)的內(nèi)容。⑩

科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)后,安南一再闡述其“新主權(quán)觀”,提出不容許以主權(quán)為借口踐踏自己國(guó)家公民的權(quán)利,主權(quán)不能成為人道主義干預(yù)的障礙。豘事實(shí)證明,“聯(lián)索行動(dòng)”已經(jīng)偏超越了“人道主義干預(yù)”的職能,不適當(dāng)?shù)亟槿肓藳_突國(guó)家的內(nèi)部事務(wù),聯(lián)合國(guó)也因此陷入了信譽(yù)危機(jī)。

3.3 國(guó)際干涉與國(guó)家主權(quán)

加利在1995年《和平綱領(lǐng)》補(bǔ)編中指出:“冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),聯(lián)合國(guó)在維持和平與安全方面的活動(dòng)激增,活動(dòng)的性質(zhì)也發(fā)生了變化,而且事實(shí)上,質(zhì)的變化比量的變化更加顯著。”豙這里質(zhì)的變化就是國(guó)家干預(yù)引起越來(lái)越多爭(zhēng)議的重要原因之一。

每當(dāng)安理會(huì)通過(guò)決議要采取干預(yù)行動(dòng)時(shí),最常引用的文字就是《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章所規(guī)定的內(nèi)容,越來(lái)越多的強(qiáng)制性措施和手段運(yùn)用于以“維和行動(dòng)”為名義而實(shí)施的國(guó)際干預(yù)中。這導(dǎo)致了一些維和行動(dòng)超越除自衛(wèi)外不得使用武力的原則,轉(zhuǎn)而通過(guò)展開(kāi)大規(guī)模軍事行動(dòng),侵犯他國(guó)主權(quán),實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制和平,并且這種趨勢(shì)有繼續(xù)發(fā)展的征候。

此外,國(guó)際干預(yù)在決策中超越了傳統(tǒng)維和行動(dòng)模式下的只有經(jīng)主權(quán)國(guó)家的邀請(qǐng)下才能實(shí)施的原則,轉(zhuǎn)而采取主動(dòng)行動(dòng)。加利在《和平綱領(lǐng)》中提出維和行動(dòng)包括的組成部分中明確指出,維和行動(dòng)帶有幫助受援國(guó)沖突后建設(shè)和平的使命?！皼_突后建設(shè)和平”主要內(nèi)容包括介入沖突國(guó)家和平重建,促進(jìn)保護(hù)人權(quán),推進(jìn)和平進(jìn)程,加強(qiáng)或改進(jìn)政府機(jī)構(gòu)等等,甚至包括幫助實(shí)施經(jīng)濟(jì)重建等更廣泛的領(lǐng)域。從事這些行動(dòng)都帶有明顯的干預(yù)性質(zhì),在一定程度上介入了主權(quán)國(guó)家內(nèi)部事務(wù),所以無(wú)論成功與否,爭(zhēng)議都很大。