趙小梅

摘 要: 通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)成、運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證的分析后,提出相關(guān)建議:中國(guó)應(yīng)明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。合理劃分中央和地方的事權(quán),以此為基礎(chǔ),用“因素法”編制地方政府預(yù)算。加快相關(guān)法律法規(guī)的制定,頒布《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》,真正讓轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞: 轉(zhuǎn)移支付;公共服務(wù)均等化;因素法

中圖分類號(hào): F113.8

1 目標(biāo)與現(xiàn)行體制

政府間轉(zhuǎn)移支付是為了調(diào)節(jié)地方財(cái)政收入與其支出責(zé)任不平衡而采取的手段,包括中央政府和地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付,和地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。形式主要分為有條件的撥款、無條件的撥款兩種。轉(zhuǎn)移支付最主要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)是公共服務(wù)均等化,即人們共同享用政府提供的均等化的公共服務(wù),不因性別、年齡、地位、民族等而有所差別,根據(jù)中國(guó)行政區(qū)域劃分,主要是指各省、地方政府之間的公共服務(wù)均等化。理論上,公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)途徑如下:一是通過人口流動(dòng),自動(dòng)從公共服務(wù)水平較低的地區(qū)流向較高的地區(qū);二是通過中央政府干預(yù),實(shí)施政府間轉(zhuǎn)移支付,包括橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付。

2 現(xiàn)狀與問題

(1)地區(qū)之間人均財(cái)力橫向、縱向不平衡顯著,居民生活水平差異大。

1994年分稅制財(cái)政體制改革以來,全國(guó)各地方政府財(cái)力不斷增強(qiáng),公共服務(wù)水平有所提高,但是東北部、東中西部地區(qū)之間人均財(cái)力差距并沒有縮小。從城市和農(nóng)村居民的人均可支配收入來看,各個(gè)地區(qū)城鄉(xiāng)之間居民收入差距都很大,尤其是西部地區(qū),城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是11309元,農(nóng)村居民為3028元,相差了3.73倍,城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民之間收入差距明顯,體現(xiàn)了地方居民生活水平、公共服務(wù)縱向的不平衡。

(2)區(qū)域間政府財(cái)政收入與支出缺口大,財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一客觀要求加大轉(zhuǎn)移支付力度。

從絕對(duì)數(shù)值來看,2007年不同地區(qū)的地方政府財(cái)政收入與支出都有缺口,其中西部地區(qū)差額最為顯著。從收入來說,西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱,生產(chǎn)力水平較其他地區(qū)較落后,稅源貧瘠,在同樣的稅收努力下,財(cái)政收入落后于其他地區(qū)的可能性較大。從財(cái)政支出來說,客觀的基礎(chǔ)薄弱更要求地方政府提供公共品,在基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的前提下,達(dá)到吸收外界投資,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。

(3)從轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成來看,一般性轉(zhuǎn)移支付占比仍然較小,公共服務(wù)均等化目標(biāo)不明確。

財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,分為三種:第一,為了均衡不同地區(qū)間的財(cái)力差距,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付,即一般性轉(zhuǎn)移支付;第二,為了保障所出臺(tái)的特定政策所要求的經(jīng)常性支出的需要,對(duì)該項(xiàng)政策導(dǎo)致下級(jí)政府減收或增支而形成的財(cái)政缺口,作出必要補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付,如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付;第三,為鼓勵(lì)下級(jí)政府推進(jìn)某些工作而設(shè)置的不指定用途的“以獎(jiǎng)帶補(bǔ)”形式的轉(zhuǎn)移支付,如縣鄉(xiāng)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金。這一部分轉(zhuǎn)移支付是可以由地方政府自由支配的,體現(xiàn)了公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

從構(gòu)成上看,根據(jù)2008年決算數(shù),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為8696.49億元,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付為9966.93億元,二者占比相當(dāng),沒有體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是公共服務(wù)均等化。此外,中央對(duì)地方的稅收返還為3342.26億元,占有相當(dāng)大的比重,這一部分是舊體制沿襲下來的地方收入,與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān),是對(duì)地方既得利益的維護(hù),越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方,得到的返還越多,體現(xiàn)的是“逆向均等化”。因此,轉(zhuǎn)移支付制度并未發(fā)揮應(yīng)有的橫向均等化作用,既與中央財(cái)政收入中用于均等化效果顯著的一般性轉(zhuǎn)移支付資金比重太小有關(guān)。也與維護(hù)既得利益的稅收返還、所得稅基數(shù)返還仍然占有較大比重有關(guān)。

3 政策建議

(1)明確以公共服務(wù)均等化為目標(biāo),完善轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì),保證轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、目標(biāo)明確性。

目前,世界上大多數(shù)國(guó)家都采用均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,以前者為主,后者為輔。但我國(guó)轉(zhuǎn)移支付真正具有均等化作用的是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多有特定用途,且要求地方政府給以配套資金,無形中給地方政府增加了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。因此,加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重,逐步減 少、取消稅收增量返還,增加貧困落后地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額,是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的前提;在資金撥付到位的基礎(chǔ)上,才能讓地方政府充分有效的貫徹落實(shí)執(zhí)行事權(quán),避免地方財(cái)政資金的擠占挪用現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)真正的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。

(2)合理劃分中央和地方的事權(quán),以此為基礎(chǔ),用“因素法”編制地方政府預(yù)算,增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定性。

傳統(tǒng)的地方政府預(yù)算編報(bào)主要采用了基數(shù)法,以上年的結(jié)算數(shù)為基礎(chǔ),得到的轉(zhuǎn)移支付反映的是地方政府的既得利益,有著較大的隨意性。而因素法通過計(jì)算各地的理論收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求,從而確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。確定支出要以合理劃分地方的事權(quán)為前提,做到以事權(quán)確定財(cái)權(quán),避免隨意性。在因素的選擇上,應(yīng)全面、客觀,用稅制因素、人口因素、自然環(huán)境因素、經(jīng)濟(jì)實(shí)力因素、社會(huì)發(fā)展因素和特殊因素等確定各地的需求水平,此外,還應(yīng)選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的因素,如人口數(shù)量、城市化程度、人口密度等,以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。

(3)加快相關(guān)法律法規(guī)的制定,頒布《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》,提高轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行過程中的法制性、規(guī)范性。

日本、美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家,都對(duì)政府支出責(zé)任、收入劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等以法的形式加以規(guī)定。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度剛剛建立,應(yīng)該廣泛借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等,以立法的形式明確下來。這既有利于財(cái)政目標(biāo)的明確實(shí)現(xiàn),也有利于保證我國(guó)轉(zhuǎn)移支付在執(zhí)行過程中有法可依。

《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的制定,要以財(cái)政收入支出體制的立法、政府預(yù)算編制改革二者為前提。因此,建立社會(huì)主義和諧社會(huì),建立民主法制、公平正義的國(guó)家,應(yīng)該加快《預(yù)算法》等相關(guān)法律的立法進(jìn)程,這不僅有利于提高財(cái)政運(yùn)行過程中的透明度,也是真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的保障與前提。

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