王 暉

摘要我國高等教育已進(jìn)入大眾化階段,高等教育公平在很大程度上得到了實現(xiàn),但在入學(xué)機(jī)會、受教育過程和結(jié)果上仍有不公平現(xiàn)象,這與現(xiàn)行法律制度對高等教育公平的保障和監(jiān)督制度不夠健全和完善有關(guān),應(yīng)通過加強(qiáng)立法、細(xì)化法律規(guī)定內(nèi)容、增加可操作性規(guī)則等措施改進(jìn)。

關(guān)鍵詞高等教育教育公平高考制度教育資源配置

中圖分類號:D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-360-02

2008年10月7日教育部新聞吹風(fēng)會上公布,1978年錄取人數(shù)約40萬,錄取率為6.8%,2008年錄取人數(shù)約600萬,錄取率為57%,2008年的錄取人數(shù)是1978年的15倍,錄取率相比則提高了50個百分點。西部地區(qū)省份高考招生2000年來連續(xù)五年超過全國平均水平。豍這表明我國確實已經(jīng)進(jìn)入高等教育大眾化時期,實現(xiàn)了歷史性跨越,高等教育公平在很大程度上得到了實現(xiàn)。但現(xiàn)實中高等教育不公平現(xiàn)象仍然存在。高等教育公平問題是世界高等教育發(fā)展過程中面臨的共同課題豎,對我國高等教育不公平的現(xiàn)狀、原因進(jìn)行法律分析,思考相關(guān)法律對策,在當(dāng)今社會形勢之下具有重要的現(xiàn)實意義。

一、高等教育不公平的現(xiàn)狀

高等教育公平是一個不斷發(fā)展的概念,基本趨勢是從高等教育入學(xué)機(jī)會均等,發(fā)展到學(xué)業(yè)成功機(jī)會均等,再到受教育后就業(yè)及接受再教育的機(jī)會均等豏。高等教育公平應(yīng)包括進(jìn)入高等學(xué)校的機(jī)會均等、接受高等教育的過程公平、接受高等教育的結(jié)果公平三個主要方面。近年來我國對高等教育公平問題高度重視并在不斷地積極采取措施加以改善,收到了較大成效,但受諸多因素的影響,現(xiàn)階段我國高等教育不公平現(xiàn)象仍不同程度地存在著?，F(xiàn)行高考招生采取分省定額、劃線錄取和自主命題等做法,在很大程度上改進(jìn)了各地入學(xué)機(jī)會不均等的情況,但各省區(qū)之間的錄取分?jǐn)?shù)線差異較大,不同省市間高考錄取率相差很大的情況依然存在,導(dǎo)致出現(xiàn)“高考移民”。而根據(jù)當(dāng)?shù)馗呓藤Y源狀況分配錄取定額產(chǎn)生的另一個結(jié)果是中央部屬院校招生的本地化傾向嚴(yán)重。豐相對薄弱的農(nóng)村基礎(chǔ)教育,多年來基礎(chǔ)教育內(nèi)容以及高考試題中的城市化取向,高考命題、招生中采取的城鄉(xiāng)統(tǒng)一做法,使農(nóng)村學(xué)生仍明顯處于劣勢。國家高等教育財力中的較大比例都投入到少數(shù)重點高校及一批重點學(xué)科,加快了這些高校、學(xué)科及專業(yè)的發(fā)展,取得了良好成效。但也產(chǎn)生了各高等院校之間窮者越窮、富者越富,有資格授予學(xué)歷的民辦高校在數(shù)量、質(zhì)量、辦學(xué)層次上都處于劣勢,難與公辦高校競爭,甚至無法與名校辦民校的獨立學(xué)院相抗衡豑等負(fù)面情況,導(dǎo)致學(xué)生受教育過程不公平,并且還要繼續(xù)承受高等教育結(jié)果的不公平:他們在就學(xué)期間享受不到充分、優(yōu)質(zhì)的教育資源,在社會上立足并取得良好地位的難度更大、成功機(jī)率更小。

二、高等教育不公平原因的法律分析

在以法治國的今天,任何制度都應(yīng)該在法律中得到完整體現(xiàn),并由法律保障制度的實施和延續(xù),高等教育制度及其公平也不例外。我國高等教育不公平盡管有其復(fù)雜的社會歷史原因,但很大程度上與規(guī)則或制度不公平有關(guān)。這種制度性的不平等,主要表現(xiàn)在教育資源配置不公、教育政策和規(guī)則不公豒兩個方面?，F(xiàn)行高等教育法律對高等教育制度及公平內(nèi)容的規(guī)定存在缺陷,主要表現(xiàn)為:

(一)法律規(guī)定的內(nèi)容較籠統(tǒng)

我國現(xiàn)行憲法、教育法、高等教育法中都有教育平等、公平的規(guī)定,如《教育法》第九條、第三十六條,《高等教育法》第九條等。但這些法律中保護(hù)受教育權(quán)“方針條款”色彩很濃豓,內(nèi)容規(guī)定都相當(dāng)抽象、原則,基本上是對憲法中公民平等權(quán)和受教育權(quán)規(guī)定的簡單照搬,而沒有明確的保障教育公平的具體規(guī)則、措施和監(jiān)督及制裁違反教育公平行為的條款,使得高等教育公平的法律規(guī)定在現(xiàn)實中比較“軟”,可操作性不強(qiáng),缺乏直接的強(qiáng)制力。

(二)法律規(guī)范的效力等級低

目前由全國人大及其常委會正式立法的高等教育法律僅《高等教育法》,除此之外,現(xiàn)行大量高等教育的規(guī)范,都是由國務(wù)院教育行政部門以部門規(guī)章甚至連部門規(guī)章都算不上的文件形式加以規(guī)定并實施。根據(jù)《立法法》的規(guī)定,部門規(guī)章是國務(wù)院職能部門根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件,規(guī)定的事項僅限于屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的范圍,在我國整個法律體系中,其法律效力在憲法、法律、行政法規(guī)之下,法律效力等級很低。而高等教育公平等問題不僅涉及教育行政部門主管范疇內(nèi)的事項,而且是社會公平、公正內(nèi)容中的重要部分,關(guān)系到廣大民眾的前途,社會關(guān)注度極高。國務(wù)院教育行政部門作為主管全國教育的行政機(jī)關(guān),依法制定有關(guān)高考的具體教育規(guī)則和實施辦法、細(xì)則,這是其職責(zé)所在,但在全國人大及其常委會正式立法的《教育法》《高等教育法》中缺乏保障高等教育公平的具體規(guī)則設(shè)定和權(quán)力嚴(yán)格約束的情況下,由國務(wù)院教育行政部門以法律效力層次很低的部門規(guī)章形式來規(guī)范高考及錄取等關(guān)乎高等教育公平問題的規(guī)則制度,權(quán)威性不強(qiáng)、力度不夠。

(三)規(guī)范內(nèi)容多為指導(dǎo)性質(zhì)

現(xiàn)行大量高等教育的規(guī)范性文件,其內(nèi)容多為指導(dǎo)性的,在具體操作層面留有較大自由空間。如每年《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》中的“招生來源計劃”部分都規(guī)定,“高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)我國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,在國家核定的年度招生規(guī)模內(nèi),結(jié)合近年來畢業(yè)生就業(yè)情況和各省(自治區(qū)、直轄市)的生源情況,做好招生專業(yè)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整,自主、合理地安排分省(自治區(qū)、直轄市)分專業(yè)招生計劃。”這一規(guī)定體現(xiàn)了高等教育機(jī)會公平,但卻沒有與這一規(guī)定相配套的嚴(yán)格周密的操作和控制規(guī)程,以防止有可能出現(xiàn)在實際招生錄取中的漏洞。另一方面,我國《教育法》《高等教育法》只對教育制度有原則性的概括規(guī)定,由國務(wù)院教育行政部門制定部門規(guī)章等規(guī)范性文件來構(gòu)建現(xiàn)行的具體教育制度,在內(nèi)容上“城市中心”“高等教育資源配置向重點高校傾斜”等價值取向仍時有體現(xiàn)并繼續(xù)實施。這些政策和價值取向在高等教育發(fā)展的某一段時期是正確的、必需的,但一直延續(xù)就不盡合理。

(四)招生、錄取的法律缺位

高考是全國每年參加人數(shù)最多、受關(guān)注度最高的考試,眾多家庭和學(xué)子對之寄以厚望。這一制度的制定、運(yùn)作是否透明,規(guī)則內(nèi)容是否公平、公正、符合民意,就顯得格外重要和敏感。但我國至今仍然沒有一部專門法律對高考整個運(yùn)作的過程、規(guī)則加以系統(tǒng)規(guī)定。我國《教育法》第20條規(guī)定“國家實行國家教育考試制度。國家教育考試由國務(wù)院教育行政部門確定種類,并由國家批準(zhǔn)的實施教育考試的機(jī)構(gòu)承辦?！边@是我國目前僅有的與高考有關(guān)的正式法律條款規(guī)定。國務(wù)院教育行政主管部門由此得到授權(quán),多年來一直承擔(dān)高考的命題、招生、錄取等一系列工作,并制定有關(guān)高考命題、招生、錄取等規(guī)章制度?！陡叩冉逃ā返?2條規(guī)定:“高等學(xué)校根據(jù)社會需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模,制定招生方案,自主調(diào)節(jié)系科招生比例。”根據(jù)此條款,各高等學(xué)校得到了決定本校招生數(shù)量并負(fù)責(zé)錄取的“自主招生權(quán)”。但《教育法》、《高等教育法》對如何確保高考、招生權(quán)力的公平、公正行使,都沒有保障性規(guī)則和監(jiān)督、法律責(zé)任承擔(dān)等法條規(guī)定,這不利于保障高考制度的長期正常健康運(yùn)作。

三、促進(jìn)高等教育公平的法律對策

盡管高等教育不公平的復(fù)雜歷史背景和各種外部社會因素可能在短時期內(nèi)很難徹底根除,但對高考招生考試制度、高等教育資源配置制度等教育內(nèi)部因素,應(yīng)該能夠通過修改和完善立法,從以下幾方面來加以調(diào)整和改善:

(一)完善、細(xì)化法律內(nèi)容,增強(qiáng)高等教育公平的可操作性

現(xiàn)代教育是法制化的教育,要解決教育領(lǐng)域中的公平問題,必須依靠教育法制。教育公平,法律上集中體現(xiàn)在公民的受教育權(quán)上,只有將人們對教育公平的要求轉(zhuǎn)化為法律上的受教育權(quán)利,用國家強(qiáng)制力保障實施,教育公平問題才能真正地從根本上得到解決豔。因此,教育公平不僅應(yīng)在法律的原則性規(guī)定中體現(xiàn),而且應(yīng)該規(guī)定指導(dǎo)操作的明確規(guī)則,保障公民公平接受高等教育的權(quán)利由法律權(quán)利真正能夠順利轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實中的實際權(quán)利。在此基礎(chǔ)之上,再由國務(wù)院教育行政部門在其權(quán)限范圍內(nèi)制定實現(xiàn)高等教育公平的具體細(xì)則和操作規(guī)定,才能確保有關(guān)規(guī)則制度既有足夠的力度又具有較強(qiáng)的可操作性,使公民公平享有高等教育的權(quán)利真正得到落實。

(二)加強(qiáng)法律監(jiān)督保障,確保高等教育公平真正落實

有效的監(jiān)督才能使法律規(guī)則真正發(fā)揮其效用。要真正實現(xiàn)高等教育公平,還必須改變目前我國法律中對高等教育公平?jīng)]有明確監(jiān)督和法律責(zé)任追究條款的狀況,應(yīng)在法律中明確規(guī)定實現(xiàn)高等教育公平的保障和監(jiān)督機(jī)制,增加對違反教育公平原則,侵害高等教育公平權(quán)行為予以法律制裁、責(zé)任追究的內(nèi)容,確保高等教育公平的法律規(guī)定有直接的強(qiáng)制力和實用性,能夠?qū)嵺`中造成高等教育不公平的政策、制度予以及時糾偏。另外,還應(yīng)為公民高等教育公平權(quán)受侵犯的情形提供法律救濟(jì)途徑,規(guī)定公民可以通過訴訟等司法救濟(jì)途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益,并制約和監(jiān)督侵權(quán)者。

(三)盡快制定《教育投入法》《考試法》,糾正高等教育中不合理的價值取向

高等教育資源配置、經(jīng)費(fèi)投入、高考招生錄取等制度和政策直接關(guān)系到高等教育公平的實現(xiàn)。對這些社會關(guān)注度高、涉及民眾切身利益的重大制度內(nèi)容,應(yīng)該盡快制定出臺《教育投入法》、《考試法》等專門法律。

高等教育資源的合理配置既是教育公平的要求,也是高校健康發(fā)展的需要。在我國財力有限的情況下集中財力和社會優(yōu)質(zhì)資源辦一流大學(xué),攬?zhí)煜掠⒉哦讨?這是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,并不違背公平原則。但如果把握不好適當(dāng)?shù)亩?對教育資源的傾斜性配置超過了合理限度,就會造成窮者愈窮、富者愈富的不利局面,影響高等教育的健康發(fā)展。在高等教育辦學(xué)規(guī)?？焖僭鲩L,各高校資源配置不均和有效供給不足的矛盾愈加顯現(xiàn),不可能做到絕對公平的情況下,教育政策的選擇要傾向于實現(xiàn)多數(shù)人利益的公平,教育資源的分配更要處理好高等學(xué)校的重點建設(shè)與普遍提高的關(guān)系,通過理性決策促進(jìn)高等教育的和諧發(fā)展。豖因此《教育投入法》立法中應(yīng)將教育投入真正納入依法實施、依法監(jiān)管的法制化軌道,明確規(guī)定包括高等教育在內(nèi)的教育資源配置、經(jīng)費(fèi)投入的基本原則和具體規(guī)則,明確教育經(jīng)費(fèi)的來源、分配主體和劃撥渠道,規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)的投入、使用、保障和監(jiān)督責(zé)任,規(guī)范操作程序,對事關(guān)教育投入的違法行為依法制裁;豗確立體現(xiàn)國家對各高校平等對待的規(guī)則,適當(dāng)劃分重點院校與一般院校的比例,兼顧公辦高校和民辦高校的教育資源需求,在遵循效率優(yōu)先的同時,充分顧及公平,保證公辦院校、民辦院校的教學(xué)質(zhì)量和正常發(fā)展,糾正以往高等教育資源配置、經(jīng)費(fèi)投入政策趨勢中不合理的傾向;還應(yīng)對不發(fā)達(dá)地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)的教育支持和投入給予特別傾斜,確保這些地區(qū)學(xué)生的公平受教育權(quán)。

我國高考制度恢復(fù)運(yùn)行三十多年,積累了豐富的經(jīng)驗,各方面的問題和矛盾也都有了充分反映和暴露,在此基礎(chǔ)上制定一部明確、規(guī)范、公平、公正的專門法律的時機(jī)已經(jīng)成熟?！犊荚嚪ā分?對高考制度的設(shè)計應(yīng)充分考慮不同類型、不同層次教育的差異性需求,將近年來在推進(jìn)多元化選拔、多樣化錄取的改革過程中已經(jīng)成熟的好的經(jīng)驗吸收到法律。具體立法中,應(yīng)立足于解決實踐中存在的高考分?jǐn)?shù)線“逆向”傾斜、高考錄取中“城市導(dǎo)向”等問題,徹底改變因教育資源配置不均衡、地區(qū)差異等因素造成的不公平現(xiàn)狀,找準(zhǔn)考試公平和區(qū)域公平之間的平衡支點,規(guī)定高考招生錄取的基本規(guī)則和程序,保證招生錄取政策的公平、公正。

(四)加強(qiáng)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革,確保招生中的公平、公正

高等院校在高等教育招生錄取上享有自主權(quán),在向?qū)W生提供高等教育資源方面更是有舉足輕重的作用,因此,要消除高等教育不公平,還應(yīng)加強(qiáng)對高校的管理,改革高等學(xué)校內(nèi)部管理體制,對照教育法律法規(guī)的規(guī)定,清除高等學(xué)校入學(xué)招生管理體制中一切有違公平正義使命的規(guī)章制度,進(jìn)一步完善錄取標(biāo)準(zhǔn)公開、錄取結(jié)果公開等制度,避免暗箱操作,消除招生過程中的腐敗現(xiàn)象。

教育公平是社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn),是世界各國教育政策的基本出發(fā)點。只有完善和健全教育法制,賦予高等教育公平的法律規(guī)定直接的強(qiáng)制力和實用性,才能真正保障高等教育公平的實現(xiàn)。