高 樂 陳愛江

摘要本文對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下我國環(huán)境立法存在的問題進(jìn)行了評(píng)析,重點(diǎn)提出解決這些問題的對(duì)策,對(duì)我國環(huán)境立法的完善具有一定的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞可持續(xù)發(fā)展環(huán)境保護(hù)環(huán)境立法

中圖分類號(hào):D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-388-01

“可持續(xù)發(fā)展”自1987年正式提上世界議程以來,各國都在進(jìn)行積極的研究和探索。國內(nèi)研究目前多偏重于環(huán)境治理本身的研究,缺乏從環(huán)境立法本身出發(fā),通過對(duì)環(huán)境立法缺陷的分析,來完善環(huán)境立法,使之適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的需要。

一、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下我國環(huán)境立法的缺陷

目前,我國已經(jīng)初步形成了比較系統(tǒng)的環(huán)境資源法律體系,但我國的環(huán)境與自然資源保護(hù)工作不斷面臨新的危機(jī)與挑戰(zhàn)。迅速增長的經(jīng)濟(jì)和如火如荼的開發(fā)建設(shè)活動(dòng),使得我國環(huán)境狀況日益惡化,我們必須對(duì)現(xiàn)行立法予以反省。

(一)立法目的和指導(dǎo)思想存在問題

現(xiàn)行《憲法》沒有明確將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護(hù)的指導(dǎo)思想。我國的《環(huán)境保護(hù)法》和其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)、防治污染和自然資源保護(hù)的法律、法規(guī),同樣也存在這個(gè)問題。我國的環(huán)境與資源的法律和政策之間存在脫節(jié)的現(xiàn)象。另外,在我國制定的單項(xiàng)自然資源法中,在指導(dǎo)思想上沒有把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為重要的立法目的。

“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”以追求人與自然的和諧為核心,強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人與后代人發(fā)展機(jī)會(huì)平等為主要內(nèi)容。而現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的對(duì)此則沒有體現(xiàn),強(qiáng)調(diào)的只是當(dāng)代人的環(huán)境和發(fā)展權(quán)利,而未涉及后代人的環(huán)境和發(fā)展權(quán)利。

(二)立法層次偏低

人們往往因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視環(huán)境保護(hù),而在搞城市規(guī)劃、建設(shè),土地的分配、管理,房地產(chǎn)的開發(fā)、利用上也同樣容易忽視環(huán)境保護(hù)。建設(shè)、規(guī)劃部門只注重經(jīng)濟(jì)、景觀效益,而忽視了環(huán)保效益,環(huán)保行政主管部門又缺乏有力的法律、法規(guī)約束它們,致使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為一句空話,從而導(dǎo)致了建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的矛盾。導(dǎo)致這一矛盾的根源從法制角度而言,就是環(huán)保法的法律地位不夠高,不能在整個(gè)法律體系上對(duì)建設(shè)部門形成制約。

(三)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方面存在立法空白

我國在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方面的立法還存在著空白。例如我國至今在石油、耕地保護(hù)、污染內(nèi)水、噪聲管理、有毒化學(xué)品、放射性物質(zhì)、固體廢物等領(lǐng)域還沒有制定出相應(yīng)法律,僅靠一些政府規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整,國務(wù)院及有關(guān)部門雖然制定了一些法規(guī)和部門規(guī)章,但由于其法律地位不高而在實(shí)踐中有很大局限性。

(四)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制模糊

我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》雖然在第二章專門規(guī)定了環(huán)境資源保護(hù)的監(jiān)督管理體制,但規(guī)定的內(nèi)容卻相當(dāng)原則、籠統(tǒng),一是“統(tǒng)管”部門與“分管”部門之間的職權(quán)職責(zé)劃分不明確,造成“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重;一是各“分管”部門之間的職權(quán)范圍未明確規(guī)定,在實(shí)踐中造成重視部門利益,忽視整體利益和只有分工沒有協(xié)作的現(xiàn)象,甚至是有利則爭(zhēng)相管理,無利則互相推諉。

(五)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展綜合決策存在問題

當(dāng)前,政策與法律的規(guī)定仍存在許多問題,因此,建立和完善環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展綜合決策的立法很有必要。(1)我國有關(guān)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展綜合決策的法律制度尚未建立,有關(guān)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展綜合決策的法律機(jī)制還沒有很好地建立起來。(2)有關(guān)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展綜合決策指導(dǎo)原則不統(tǒng)一。(3)缺少有關(guān)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展綜合決策程序制度的規(guī)定。(4)缺乏有關(guān)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展綜合決策的監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制。(5)綜合決策沒有形成有法律、法規(guī)明確規(guī)定的可操作規(guī)則。

二、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下我國環(huán)境立法的完善

環(huán)境保護(hù)法律的不斷發(fā)展和完善,將成為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保證。

(一)進(jìn)一步修改完善立法目的與指導(dǎo)思想

立法目的表述上應(yīng)注意污染防治與資源保護(hù)的結(jié)合,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),把可持續(xù)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為其立法指導(dǎo)思想,注意對(duì)整體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的也應(yīng)隨著這一指導(dǎo)思想而改變?yōu)?“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,制定本法”。

(二)提高環(huán)保法律法規(guī)的層次

《環(huán)境保護(hù)法》無疑是與可持續(xù)發(fā)展關(guān)系最為密切而直接的了,它還需要進(jìn)一步的完善。保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施,有必要從法律層面上探討環(huán)境保護(hù)的法律地位問題。因此,環(huán)境保護(hù)法應(yīng)同刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法等基本法律一樣,成為僅次于第一層次憲法之后的第二層次的法律,而不是更低層次的法律。

(三)進(jìn)一步建立健全環(huán)境侵權(quán)立法和相關(guān)制度

我國環(huán)境保護(hù)立法的起步較晚,環(huán)境侵權(quán)的有關(guān)制度也很不健全,還存在著許多問題,如在環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任保險(xiǎn)、行政救濟(jì)、國家賠償?shù)确矫娑即嬖谥毕莺筒缓侠碇?因此需要加以完善,以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

(四)建立環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的綜合決策機(jī)制

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,處理好可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,關(guān)鍵是建立和完善環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展綜合決策機(jī)制[2]。例如制訂關(guān)于環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展綜合決策的法律法規(guī)、建立和健全公眾參與制度,以及建立部門間合作協(xié)商制度對(duì)我國環(huán)境立法的完善有重要的意義。

(五)完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制

目前我國環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的完善應(yīng)做好以下幾方面工作:(1)環(huán)保部門對(duì)環(huán)境資源保護(hù)行使統(tǒng)一的監(jiān)督管理職權(quán),其他各有關(guān)部門依照法定職責(zé)行使某一類自然資源保護(hù)或污染防治的監(jiān)督管理職權(quán)。(2)環(huán)保部門應(yīng)負(fù)責(zé)污染防治與自然資源保護(hù)的全面統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作。(3)加強(qiáng)人大環(huán)資委的作用。(4)以專門立法的形式確立各有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限與地位、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方式與法律規(guī)范實(shí)施的監(jiān)督程序等,確保監(jiān)督管理工作的有效進(jìn)行。