陳 鑫

摘要近幾年來隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,環(huán)境污染現(xiàn)象日益嚴重,環(huán)境糾紛、侵權(quán)問題日益凸顯,而傳統(tǒng)的訴訟在保護環(huán)境方面卻顯得軟弱無力,為了有效的保護環(huán)境、維護廣大人民的環(huán)境利益,我國應(yīng)盡快建立起環(huán)境公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-337-02

一、環(huán)境公益訴訟概述

(一) 環(huán)境公益訴訟的概念

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的,它最早起源于羅馬法,是指為了維護國家和社會公眾的利益而提起的訴訟。在公益訴訟中,原告可以是不特定的人,原告起訴的目的不是為了自己的利益而是為了維護公共利益、法律的尊嚴以及社會的公正。進入20世紀以來,公益訴訟所針對的問題較多的集中在環(huán)境污染、壟斷、不正當(dāng)競爭等方面。這些問題不僅威脅到某一個人的利益更是對社會公眾利益的損害,環(huán)境公益訴訟就是著眼于維護和保全環(huán)境公共利益,即環(huán)境公益。豍據(jù)此,筆者認為環(huán)境公益訴訟應(yīng)是指公民、法人、或其他組織在生態(tài)環(huán)境受到破壞或自然資源被不合理利用時,可以基于保護社會公共環(huán)境利益的需要,以原告身份提起訴訟,制止環(huán)境危害行為實現(xiàn)自身的環(huán)境利益。

(二)環(huán)境公益訴訟的特征

1.目的具有特殊性。在我國提起民事訴訟和行政訴訟的目的僅是為了維護受害者自己的利益而在環(huán)境公益訴訟中原告起訴的目的是為了保護國家的環(huán)境利益、以及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益,而并不單純的是為了維護個人的利益,如果僅僅是為了維護自己的環(huán)境利益而向法院提起的訴訟是不能被納入環(huán)境公益訴訟的。

2.利害關(guān)系的不特定性和廣泛性。在普通訴訟中加害人和受害人都是特定的,他們是一對一的訴訟。而在環(huán)境公益訴訟中,違法行為侵犯的對象是公共環(huán)境利益,而并非是某一個的特定的人的利益,并且對于普通民眾往往只有不利影響,而無直接利益上的損失。因此法律允許在該特定人不愿、不敢或不便提起訴訟之時,任何普通公民為了維護公共環(huán)境利益都可以向法院提起環(huán)境公益訴訟。

3.原告主體的不特定性和廣泛性。我國我民事訴訟和行政訴訟都明確規(guī)定了提起訴訟的必須是與本案有直接利害關(guān)系的人而其他任何與本案沒有直接利害關(guān)系的人是不能向法院起訴的,而在環(huán)境公益訴訟中發(fā)起者不一定與本案有直接利害關(guān)系,任何組織或個人為了維護國家或社會的環(huán)境利益都可以向侵害公共環(huán)境利益的人提起訴訟。

二、環(huán)境公益訴訟的法理基礎(chǔ)

(一)公民的環(huán)境權(quán)是環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)

環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的權(quán)利基礎(chǔ)為公民的環(huán)境權(quán),環(huán)境權(quán)是伴隨著環(huán)境危機而產(chǎn)生的權(quán)利概念,是社會發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、人口的膨脹,水、空氣、陽光等環(huán)境要素作為稀缺性資源的特性逐漸顯露出來,人類的生存利益和生產(chǎn)利益在對環(huán)境的需求上構(gòu)成矛盾。為此,社會就有必要對人類的利益作出制度性安排,賦予主體一定的權(quán)利,平衡與制約各主體之間因利用稀缺性資源而發(fā)生的關(guān)系,此權(quán)利即為公民的“環(huán)境權(quán)”。1972年聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了第一次人類環(huán)境會議,會議普遍接受了環(huán)境權(quán)的觀點,并在會議所發(fā)表的《人類環(huán)境宣言》中加以明確確認:“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴和福利的生活環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利,并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責(zé)任?！彪S后,許多國家在各自的憲法中確認環(huán)境權(quán)或涉及環(huán)境權(quán)的內(nèi)容,從而使環(huán)境權(quán)成為當(dāng)代憲法的新生基本權(quán)利。在我國公民的環(huán)境權(quán)是公民的一項基本人權(quán),是人們利益和需要的自發(fā)反映,作為私權(quán),它應(yīng)該是可訴的和可強制執(zhí)行的,而要實現(xiàn)這種可訴性與可強制執(zhí)行性就要建立環(huán)境公益訴訟制度與之相適應(yīng),使得公民的環(huán)境權(quán)能通過訴訟的方式更好的請求審判權(quán)的支持而實現(xiàn),從而達到保護國家和社會公共利益這一最終目的。

(二)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實基礎(chǔ)是國家權(quán)利的局限

環(huán)境公共利益的主體是公共社會,但公共社會并非實在的主體,其利益必需有一個實在的主體予以代表與維護。無論就其產(chǎn)生的動因,還是肩負的歷史使命,以及所享有的各種權(quán)力,傳統(tǒng)上,國家無可爭議地成為環(huán)境公共利益的代表。長期以來,國家權(quán)力作為環(huán)境公共利益的唯一代表,雖在維護環(huán)境公共利益方面發(fā)揮了重要作用,但其弊端也顯而易見。首先在具體的社會生活中,國家是由專門的機關(guān)及其具體的人員組成的,并由他們以國家的名義從事活動,而他們本身也存在自己獨立的利益,因此當(dāng)這些機關(guān)與個人的利益與社會公眾環(huán)境的利益不相一致的時候理論上就存在著這些機關(guān)與個人以自己的利益損害公共的環(huán)境利益。其次,國家作為環(huán)境公共利益的唯一代表,公權(quán)的行使如屬不當(dāng)或違法,一直是由另一種公權(quán)來糾正它,以公權(quán)控制公權(quán)。國家將一項權(quán)力授予某一機關(guān)行使后,為保證其行為合乎法律和公益,就有必要設(shè)定并授權(quán)另外一個機關(guān)對其進行監(jiān)控;另外一個機關(guān)如果濫用權(quán)力,又有必要設(shè)立第三個機關(guān)來干預(yù)和控制。這樣的設(shè)計使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢,運作效率愈來愈低下,造成社會資源的極度浪費。從以上我們可以看出“國家作為公權(quán)利的代表在保護公眾的環(huán)境權(quán)方面確實有著不足之處,因此需要社會公眾的大力協(xié)助才能更好的維護社會的環(huán)境利益,而社會公眾參與維護環(huán)境利益的方式就是環(huán)境公益訴訟?！?/p>

三、環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建

當(dāng)今環(huán)境問題公益化的趨勢日益明顯,而按照傳統(tǒng)的訴訟制度不能有利的保護這種公益,其結(jié)果必然淡化人們維護公共利益的熱情,同時也將影響公眾參與環(huán)境事務(wù)的積極性,為了防止這些弊端的發(fā)生,我們應(yīng)從實際出發(fā),建立一個適合我國國情的新型的環(huán)境公益訴訟制度。

(一)原告起訴資格的適度放寬

傳統(tǒng)法學(xué)理論認為,侵權(quán)行為的構(gòu)成必須以受害人享有物權(quán)法上和人格權(quán)上的權(quán)益為要件,受這種觀念的影響,在程序法上對原告的規(guī)定也嚴格限制在財產(chǎn)和人身受到侵害的人之上,我國訴訟法確立的原告資格條件正是以傳統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的。《民事訴訟法》第108 條第1 項規(guī)定:“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！薄爸苯永﹃P(guān)系”意味著原告必須是被侵害的實體性權(quán)利的享有者,且這種權(quán)利必須是原告“專屬性”或“排他性”的享有,與案件沒有直接利害關(guān)系的人,則不享有向法院起訴的權(quán)利。那么,在具體的環(huán)境侵權(quán)案件中,只有是財產(chǎn)或人身權(quán)直接受到侵害的公民和組織才可以提起環(huán)境公益訴訟,這樣一來,不利于公民對環(huán)境侵權(quán)提起訴訟,使公民的環(huán)境權(quán)得不到有效的保障。

英美法中公益妨害最初是由公共官員提起訴訟的,但是由于公共官員對自身利益的考慮并不熱心維護公共利益,而公眾被排除在公益妨害訴訟之外,這就造成了公益妨害的繼續(xù)存在和受害人得不到救濟的不合理現(xiàn)象。為彌補這一漏洞,美國侵權(quán)法對此做了調(diào)整,在保持傳統(tǒng)規(guī)則的同時,增加了一項規(guī)定,即:“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟,公民必須具有作為一般公民的代表,或公民訴訟明確了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。現(xiàn)實中有人認為,擴大原告資格會導(dǎo)致濫訴和法院負擔(dān)的增大,是不可取的,筆者認為,由于提起環(huán)境訴訟要耗費大量的資金和精力,從訴訟成本上看,濫訴的情形不會太多,法院的負擔(dān)確實會加重,但是比起環(huán)境遭到破壞后的治理與恢復(fù)成本來說是微不足道的。由此我們認為也擴大原告資格是有必要的,也是符合世界環(huán)境法和侵權(quán)法的發(fā)展潮流的。

(二)擴大被訴對象

為了有效地保護好環(huán)境,各國法律在放松環(huán)境訴訟資格的同時,也擴了被訴對象的范圍。即根據(jù)環(huán)境法調(diào)整的社會關(guān)系的廣泛性和綜合性的需要,對過去根據(jù)其他法律規(guī)定不能被提起訴訟者,現(xiàn)在可以根據(jù)環(huán)境法的規(guī)定對其提起訴訟,從而沖決了“國家至上”或“國家無責(zé)任”的傳統(tǒng)觀念的禁錮。在我國,《憲法》第41條明確規(guī)定:”由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！拔覈缎姓V訟法》第2條亦明文規(guī)定:”公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！坝纱丝梢?我國《行政訴訟法》已明確將行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員作為被訴對象。然而,細查我國環(huán)境法律、法規(guī),雖也有將行政機關(guān)列為被訴對象,但范圍比較狹窄,僅限于當(dāng)事人對行政處罰決定和行政處理決定不服的訴訟。由于公民有權(quán)提起要求國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員履行環(huán)境保護職責(zé)之訴具有十分重大的意義,它即有利于實施環(huán)境保護的”防重于制“的原則,也是公民參與環(huán)境管理的重要保障。為此,我國有必要在環(huán)境法律中明確擴大被訴對象的范圍,并明文規(guī)定:”任何單位和個人均有權(quán)對國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員就本法規(guī)定的事項提起訴訟。“這樣才能使廣大群眾更好的監(jiān)督國家機關(guān)和國家工作人員履行環(huán)境保護的職責(zé),以更好地保護和改善環(huán)境,促進我國社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)?！?/p>

(三)實行舉證責(zé)任倒置原則

由于環(huán)境公益訴訟不同于一般的普通訴訟,因此在舉證責(zé)任的設(shè)置上應(yīng)作特別的規(guī)定。我們知道在民事訴訟中實行“誰主張誰舉證的原則”,在行政訴訟中則是由被告一方的行政機關(guān)來舉證的,那么在環(huán)境公益訴訟中到底是由原告舉證還是由被告舉證呢?我們認為無論是在環(huán)境民事訴訟中還是在環(huán)境行政訴訟中都應(yīng)當(dāng)實行由被告舉證的原則?！耙驗樵诃h(huán)境公益訴訟中環(huán)境損害的認定具有很強的技術(shù)性,由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業(yè)知識與技能,讓他們承擔(dān)這樣的舉證責(zé)任是非常困難的,讓較少有條件獲取信息的人提供信息既不經(jīng)濟也不公平,因此為了實現(xiàn)原被告雙方的力量均衡,我們應(yīng)當(dāng)在環(huán)境侵權(quán)案件中實行舉證責(zé)任倒置原則,規(guī)定主要證據(jù)由被告承擔(dān)?！必T在環(huán)境行政公益訴訟中,對被訴的行政行為當(dāng)然由被訴的行政機關(guān)來承擔(dān)舉證責(zé)任并且還要承擔(dān)提供法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的舉證責(zé)任,這與普通的行政訴訟并無差異。鑒于以上的分析,由于環(huán)境行政公益訴訟的舉證責(zé)任和普通的行政訴訟的舉證責(zé)任無差別,因此筆者認為在舉證責(zé)任中重點是環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)倒置的原則必須得到立法的肯定:環(huán)境民事公益訴訟的原告只需提出人有污染行為的初步證據(jù),即可以支持其請求;至于污染事實是否確實發(fā)生、污染行為與損害結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系等舉證責(zé)任則倒置給被告承擔(dān)。

今天,人類面臨著嚴重的環(huán)境破壞與污染,人類的生存與發(fā)展受到了嚴重的挑戰(zhàn)。對環(huán)境的侵害,損害的不僅是單個人的利益,而是社會的共同利益,而傳統(tǒng)公共利益的維護者—國家,在對環(huán)境公共利益的保護方面,不足以擔(dān)當(dāng)全部的重任。隨著環(huán)境民主原則的深入,一種新的環(huán)境公共利益的維護模式—環(huán)境公益訴訟隨之建立起來,各國的立法和司法實踐已印證了這一共同的趨勢。中國的環(huán)境公益訴訟制度雖尚待建立,但已具備了基礎(chǔ)和條件,這不僅將促進對環(huán)境公共利益的保護,還將帶動中國其他領(lǐng)域公益訴訟制度的開展,進而推進中國的法制化進程