姚 冰

摘要我國(guó)的問(wèn)責(zé)制剛剛起步,在問(wèn)責(zé)制建設(shè)中還存在很多的問(wèn)題。尤其是體系外問(wèn)責(zé)制的發(fā)展更加的不完善。加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制中公民的參與和作用,既是完善問(wèn)責(zé)制的需要,也是保障公民的權(quán)益,實(shí)現(xiàn)民主政治的需要。

關(guān)鍵詞政務(wù)公開(kāi)公民參與問(wèn)責(zé)制

中圖分類(lèi)號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-199-02

在十七大報(bào)告中,胡錦濤主席強(qiáng)調(diào),“人民民主是社會(huì)主義的生命”,“要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！庇纱丝梢?jiàn),公民參與在問(wèn)責(zé)制中具有重要的地位和作用。只有公民的積極參與,才會(huì)使政府負(fù)起責(zé)任。我國(guó)的問(wèn)責(zé)制建設(shè)剛剛起步,存在的種種問(wèn)題還相當(dāng)突出,完善問(wèn)責(zé)制顯得尤為迫切。要進(jìn)一步推進(jìn)問(wèn)責(zé)制建設(shè),有賴(lài)于公民的積極參與,加強(qiáng)公民的作用。只有公民地位和作用的加強(qiáng),才會(huì)使政府負(fù)起責(zé)任而不敢消極懈怠;只有公民地位和作用的加強(qiáng),才可以使政府更具回應(yīng)性和有效性,才能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府和行政官員的問(wèn)責(zé)。

一、民主問(wèn)責(zé)制的涵義

“問(wèn)責(zé)制”,顧名思義就是追究責(zé)任的意思。問(wèn)責(zé)的內(nèi)容主要是對(duì)所管轄的部門(mén)和工作范圍由于故意或過(guò)失,不履行或者不正確履行法定職責(zé)而影響行政秩序和行政效率、貽誤行政工作,或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益,給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為實(shí)施問(wèn)責(zé),進(jìn)行責(zé)任追究。問(wèn)責(zé)制主要分為體系內(nèi)問(wèn)責(zé)和體制外問(wèn)責(zé)兩種。體制內(nèi)問(wèn)責(zé)指在行政管理系統(tǒng)內(nèi)部,上級(jí)對(duì)下級(jí)的重大失職行為或不當(dāng)履行職責(zé)行為追究責(zé)任的制度,其監(jiān)督和責(zé)任追究是在行政體系內(nèi)部完成的,稱(chēng)之為“同體問(wèn)責(zé)”。而體制外問(wèn)責(zé)則是指行政管理體系外部的問(wèn)責(zé)主體對(duì)政府官員的失職和不當(dāng)履行職責(zé)的行為進(jìn)行責(zé)任追究的制度,其中問(wèn)責(zé)主體包括黨、公眾、人大、政協(xié)、大眾傳媒、社會(huì)團(tuán)體等,稱(chēng)為“異體問(wèn)責(zé)”。

同體問(wèn)責(zé)由于在行政體系內(nèi)部進(jìn)行,所以在實(shí)踐中難免存在問(wèn)題和不足,可能導(dǎo)致官官相護(hù)等各種不盡如人意的情況,從而難以做到真正問(wèn)責(zé)。從官員問(wèn)責(zé)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看,必須實(shí)行對(duì)行政官員責(zé)任追究機(jī)制從內(nèi)部問(wèn)責(zé)到外部監(jiān)督的方向發(fā)展。異體問(wèn)責(zé)是一種更有效、更符合民主政治要求的問(wèn)責(zé)方式,能夠真正地反映民意,體現(xiàn)民主,有利于促進(jìn)政府依法、高效、良好地履行職能。離開(kāi)異體問(wèn)責(zé)的行政問(wèn)責(zé)制是蒼白無(wú)力、缺乏持續(xù)性的。

二、公民在民主問(wèn)責(zé)制中的地位和作用

胡錦濤在十七大報(bào)告中指出,“擴(kuò)大人民民主,保證人民當(dāng)家作主。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心”。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的,必須對(duì)人民負(fù)責(zé),為人民謀利益,接受人民監(jiān)督”。我國(guó)公民對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)是由我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)決定的,是憲法賦予的。在我國(guó)探索建設(shè)問(wèn)責(zé)制的過(guò)程中,認(rèn)清公民的地位和作用,既是推動(dòng)我國(guó)民主政治建設(shè)的要求,也是官員問(wèn)責(zé)制的重要途徑。

首先,公民參與有利于加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制的建設(shè),加大對(duì)行政官員的監(jiān)督力度。如果人民可以經(jīng)由問(wèn)責(zé)制對(duì)政府施政進(jìn)行監(jiān)督和批評(píng),必然會(huì)給政府官員形成一種外在的壓力,促使其認(rèn)真履行職責(zé),同時(shí)政府也會(huì)更好的關(guān)注人民的想法和態(tài)度,在制定政策的過(guò)程中更好的關(guān)注公民的意見(jiàn)。

其次,公民參與問(wèn)責(zé)制是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的重要途徑。在現(xiàn)代民主國(guó)家,雖然公民的權(quán)利都得到了憲法的確認(rèn)和保障,但這些法定權(quán)利并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。所以政治參與就成為了公民爭(zhēng)取和擴(kuò)大個(gè)人權(quán)利的主要途徑,只有通過(guò)積極的政治參與,公民的個(gè)人權(quán)利才能得到最充分的實(shí)現(xiàn)。異體問(wèn)責(zé)制建設(shè)將成為公民參與政治,實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的重要途徑。

三、公民參與在民主問(wèn)責(zé)制建設(shè)中存在的障礙

(一)我國(guó)缺乏民主的環(huán)境,公民的民主意識(shí)不強(qiáng)

中國(guó)有2000多年君主專(zhuān)制的歷史,封建的官本位思想影響至深,同時(shí)由于我國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷資本主義階段,歷史上也沒(méi)有民主的傳統(tǒng),所以我國(guó)的民主傳統(tǒng)和環(huán)境非常匱乏。

首先,受官本位思想的影響,官員一直是高高在上,統(tǒng)治壓榨民眾的。雖然現(xiàn)在我們黨和政府一直大力開(kāi)展黨員干部的思想教育工作,宣傳以民為本,為人民服務(wù),作人民的公仆,但是在現(xiàn)實(shí)的生活中,很多官員在思想深處依然認(rèn)為官主民仆、官尊民賤。官員的優(yōu)越感使得官員很難真正的想群眾之所想,急群眾之所急,這也使得官員的責(zé)任意識(shí)非常淡泊。在這種環(huán)境下,官員讓渡一部分權(quán)利給公眾就變得非常困難。

其次,我國(guó)公民在長(zhǎng)期的高度集權(quán)的封建官僚制統(tǒng)治之下,封建殘余思想和封建意識(shí)依然比較濃厚,公民的順民意識(shí)根深蒂固,同時(shí)我國(guó)也沒(méi)有民主參與的傳統(tǒng),這使得廣大群眾缺乏民主意識(shí)和參與意識(shí)。公民長(zhǎng)期以來(lái)形成的普遍服從心理和政治冷漠心理成為增強(qiáng)公民參與問(wèn)責(zé)制建設(shè)的障礙。

(二)公民在參與問(wèn)責(zé)的過(guò)程中,缺乏充足的信息

公民監(jiān)督和參與國(guó)家事務(wù)的一個(gè)關(guān)鍵前提就是政務(wù)公開(kāi),讓公民了解政府工作的實(shí)際狀況,這也是實(shí)現(xiàn)公民在問(wèn)責(zé)制中的作用的重要前提。但是在我國(guó),大部分的信息資源都掌握在政府手里,公民對(duì)政府的工作知之甚少。公民無(wú)法了解到官員的決策狀況,對(duì)政府官員決策的監(jiān)督也就成了無(wú)稽之談。也就是說(shuō),政府信息不透明,信息不公開(kāi),公眾缺乏知情權(quán),行政問(wèn)責(zé)也就無(wú)從談起。

與政務(wù)公開(kāi)緊密聯(lián)系的是新聞媒體的獨(dú)立報(bào)道權(quán),因?yàn)楸还_(kāi)的信息很多時(shí)候只有通過(guò)媒體的報(bào)道才能為公眾所知曉并使用。而在現(xiàn)實(shí)中,很多情況下新聞媒體的報(bào)道是需要通過(guò)審查的。同時(shí)一些地方的領(lǐng)導(dǎo)喜歡報(bào)喜不報(bào)憂(yōu),對(duì)一些不好的信息總是以種種冠冕堂皇的理由加以干涉,對(duì)自己前途不利的消息更是不惜動(dòng)用行政權(quán)力進(jìn)行阻撓。使新聞媒體的輿論監(jiān)督作用受到很大的限制,也使公民的知情權(quán)受到了很大的限制。這些都極不利于行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展。

(三)公民參與問(wèn)責(zé)制的渠道不暢通

公民要想?yún)⑴c到問(wèn)責(zé)制當(dāng)中,必須依賴(lài)于一定的途徑和渠道。也就是說(shuō),公民必須經(jīng)過(guò)一定的程序,通過(guò)某種機(jī)構(gòu)或者是制度來(lái)對(duì)官員的行政行為進(jìn)行責(zé)任追究。但是在現(xiàn)實(shí)的生活中,我國(guó)恰恰缺乏這種公民參政議政的渠道。

人民代表大會(huì)作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)構(gòu),本應(yīng)該是對(duì)政府及其工作人員的最主要的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)主體,也是公民發(fā)揮問(wèn)責(zé)制的作用,參與問(wèn)責(zé)制的最主要的途徑。但是在現(xiàn)實(shí)中,人大的監(jiān)督并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。這種對(duì)政府以及政府官員的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的失職無(wú)疑堵塞了公民實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的渠道。此外,各級(jí)人大代表的產(chǎn)生方式和構(gòu)成也不合理。公民對(duì)人大代表的了解甚少,甚至很多人根本不知道自己所在轄區(qū)內(nèi)的人大代表是誰(shuí)。其產(chǎn)生方式在程序上看似民主,但是在實(shí)際的操作中卻存在很多問(wèn)題,很難實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中的民主。在人大代表的構(gòu)成中,大部分代表都是干部,不具有人民性,很難代表廣大民眾的心聲。

現(xiàn)階段,我國(guó)公民表達(dá)對(duì)政府以及官員行為的不滿(mǎn)的途徑主要是上訪(fǎng)和借助媒體曝光。而在公民上訪(fǎng)中存在的問(wèn)題是眾所周知的,公民不但很難實(shí)現(xiàn)自己的目的,還經(jīng)常遭到打擊報(bào)復(fù),甚至是人身傷害。此外媒體的曝光也經(jīng)常受到地方政府的限制和阻撓,記者受到攻擊的事件也時(shí)有發(fā)生。因此,公民缺乏參與的渠道成為了公民參與問(wèn)責(zé)制的最大障礙。

四、加強(qiáng)公民在問(wèn)責(zé)制中的作用和途徑

(一)推進(jìn)行政體制改革,完善配套制度建設(shè)

我國(guó)的官員問(wèn)責(zé)制度剛剛起步,在發(fā)展和建設(shè)的過(guò)程中還存在很多的問(wèn)題和障礙。其最根本的原因就是我國(guó)的行政體制問(wèn)題。問(wèn)責(zé)制的建設(shè)也不是孤立的一個(gè)制度的建設(shè),它和我國(guó)的整體的行政體制改革是相輔相成,相互聯(lián)系的。問(wèn)責(zé)制的建設(shè)本身就是完善我國(guó)行政體制建設(shè)的一部分,是實(shí)現(xiàn)我國(guó)民主政治的重要途徑,同時(shí)行政體制建設(shè)中其他制度的完善也是問(wèn)責(zé)制建設(shè)的保障和基礎(chǔ)。所以,要想加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制建設(shè),必須要加強(qiáng)完善與之相關(guān)的其他行政制度的建設(shè),例如改善官員的產(chǎn)生方式和任免方式,加強(qiáng)人大的地位和作用,改革人大的財(cái)務(wù)制度等。

(二)增強(qiáng)行政官員的責(zé)任意識(shí)和公民民主參與的意識(shí)

推進(jìn)問(wèn)責(zé)制建設(shè),加強(qiáng)公民在問(wèn)責(zé)中的作用,必須要有一個(gè)好的民主的社會(huì)環(huán)境。在民主的環(huán)境和氛圍中,公民的民主參與才會(huì)有效的實(shí)施,公民的作用才能充分的實(shí)現(xiàn)。

首先,加強(qiáng)官員的公仆思想意識(shí)教育。在我國(guó)開(kāi)展的“三個(gè)代表”和保持黨員先進(jìn)性教育以及黨風(fēng)廉政建設(shè)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)黨員和干部的思想政治工作和道德建設(shè)。樹(shù)立官員以民為本的理念,增強(qiáng)官員的責(zé)任意識(shí)。使行政人員的權(quán)力和責(zé)任相對(duì)應(yīng),加強(qiáng)官員責(zé)任意識(shí)、使命感和道德的教育。與此同時(shí),通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)來(lái)約束官員的行為和思想。

其次,要積極培育公民的民主意識(shí)。加強(qiáng)公民的問(wèn)責(zé)意識(shí),首先就要使公民認(rèn)識(shí)到自己在政治生活和公共生活中的地位和作用,認(rèn)識(shí)到自己是政治生活的主體,是國(guó)家的主人,自身的正當(dāng)權(quán)利不容侵犯,同時(shí)自己也有權(quán)利管理國(guó)家公共事務(wù),只有自身的積極參與才能夠?qū)崿F(xiàn)和保障自己的合法權(quán)益。此外,還需要加強(qiáng)公民的素質(zhì)教育建設(shè)。公民素質(zhì)的提高,是增強(qiáng)公民民主意識(shí)的基礎(chǔ),也是公民參與問(wèn)責(zé)制的前提條件。

(三)政務(wù)公開(kāi)和媒體的獨(dú)立報(bào)道

增強(qiáng)政府信息的透明度和公民的知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ),也是加強(qiáng)對(duì)政府及其人員行政行為規(guī)范的有效措施。

從政府的角度來(lái)說(shuō),就是要加大政務(wù)公開(kāi)的力度,使公民通過(guò)一定的渠道可以了解到政府行政行為的全面而真實(shí)的信息。也就是說(shuō),公民經(jīng)過(guò)特定的程序,經(jīng)由一定的渠道可以了解到政府及其工作人員的工作狀況、官員決策的相關(guān)信息,這種信息不僅是全面的,還必須是真實(shí)的。只有這樣,公民才能夠?qū)φ凸賳T的行為作出正確的評(píng)價(jià),對(duì)政府和官員的不當(dāng)或失職的行政行為進(jìn)行責(zé)任追究。同時(shí),公民還必須能夠了解到政府對(duì)公民問(wèn)責(zé)的回應(yīng)和對(duì)相關(guān)人員的處理結(jié)果。加大政務(wù)公開(kāi)的力度,政府要建設(shè)相關(guān)的渠道,例如完善政府上網(wǎng)工程,在政府網(wǎng)站公開(kāi)政府信息;建立健全新聞發(fā)布制度等等。

保障新聞媒體的獨(dú)立報(bào)道權(quán)。新聞媒體是群眾的眼睛和喉舌。大部分公民對(duì)政府的了解都是通過(guò)新聞媒體的報(bào)道

實(shí)現(xiàn)的,因此保障新聞媒體報(bào)道的獨(dú)立性對(duì)實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)是至關(guān)重要的。

(四)完善公民問(wèn)責(zé)的渠道

在現(xiàn)實(shí)生活中,公民個(gè)人的力量是有限的。雖然可以通過(guò)建設(shè)相關(guān)的制度來(lái)完善公民問(wèn)責(zé)的渠道,但是公民單個(gè)人的意見(jiàn)和建議是很難發(fā)揮效果的。因此,公民問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn),最終需要特定的組織或者程序來(lái)整合公民的意見(jiàn)來(lái)對(duì)政府和官員實(shí)行監(jiān)督和責(zé)任追究。

完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的民意機(jī)構(gòu)。公民參與民主問(wèn)責(zé),一個(gè)主要的途徑就是要通過(guò)人民代表大會(huì)。同時(shí),人民代表大會(huì)也是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān),我國(guó)憲法也規(guī)定了各級(jí)人大有質(zhì)詢(xún)權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等。因此,完善人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)公民民主問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵。首先,要改革人大的財(cái)務(wù)制度,使人大最大限度的擺脫行政機(jī)關(guān)的限制。目前我國(guó)人大的資金由行政部門(mén)調(diào)撥,這種對(duì)行政部門(mén)的依賴(lài)就在現(xiàn)實(shí)上限制了人大的地位和作用,人大對(duì)行政部門(mén)的監(jiān)督就大打折扣,甚至是空談。因此,建立人大的獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度,是加強(qiáng)人大地位和作用的關(guān)鍵。其次是要改革人大代表的產(chǎn)生方式和構(gòu)成。完善人大代表產(chǎn)生的方式,使其更加民主和科學(xué)。改變?nèi)舜蟠淼臉?gòu)成方式,減少人大代表中官員的數(shù)量,曾強(qiáng)人大代表的人民性。再次,完善各級(jí)人大的旁聽(tīng)、信訪(fǎng)和聽(tīng)證制度等,加強(qiáng)人大與公民的溝通與交流,使人大能夠及時(shí)準(zhǔn)確的了解到公民的態(tài)度和意見(jiàn)。最后,人大可以通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的“行政監(jiān)察專(zhuān)員制度”,選擇非政府官員來(lái)監(jiān)督政府和官員的行政行為,加強(qiáng)對(duì)行政部門(mén)和行政官員的問(wèn)責(zé)。

加強(qiáng)電子政務(wù)的建設(shè)。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中,通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳達(dá)信息已經(jīng)成為一種必然的趨勢(shì),因此,尋求網(wǎng)絡(luò)的解決方式將是一種有效的途徑。例如,開(kāi)通網(wǎng)上匿名問(wèn)責(zé)系統(tǒng)。政府可以在政府網(wǎng)站開(kāi)通匿名問(wèn)責(zé)系統(tǒng),公民可以就自己關(guān)心或者有異議的政府和官員的行政行為提出建議、質(zhì)疑或者批評(píng)。政府對(duì)其中反應(yīng)強(qiáng)烈的要求或者批評(píng)建議必須給予回應(yīng)。要采用匿名的方式以保護(hù)公民的合法權(quán)益,避免一些官員對(duì)公民打擊報(bào)復(fù)。