馮景合 胡成勝

摘要民事、經濟案件中的“執(zhí)行難”已經成為法院工作中的“老大難”。解決這一難題,需要多方的探索與協(xié)作,其中最為關鍵的是強化檢察機關對執(zhí)行活動的監(jiān)督,這是檢察機關的法定職責,是憲法權力制衡原則的體現(xiàn),也是社會主義法制建設的需要。然而,由于立法的模糊造成實務界與理論界對檢察機關的此項權力有不同理解,從而引起檢法沖突,解決這一沖突有待立法的進一步完善,明確具體的可操作性規(guī)定的出臺。

關鍵詞民事執(zhí)行執(zhí)行監(jiān)督法律監(jiān)督權檢法關系

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-173-02

一、民事執(zhí)行監(jiān)督的現(xiàn)狀

目前,對執(zhí)行工作的監(jiān)督包括泛化的監(jiān)督和專門監(jiān)督,泛化的監(jiān)督主要包括人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及其他形式的監(jiān)督,但這些監(jiān)督不具有專門性和程序性,對個案沒有法律效力,所以在此姑且將其成為泛化的監(jiān)督方式。除此之外就是專門監(jiān)督,包括審判機關的內部監(jiān)督和檢察機關的專門監(jiān)督兩個方面。

審判機關的內部監(jiān)督,是指執(zhí)行程序中上級人民法院發(fā)現(xiàn)下級人民法院的執(zhí)行行為錯誤,或者據(jù)以執(zhí)行的生效法律文書有錯誤時,指令下級人民法院予以糾正,或直接由上級人民法院依法糾正其錯誤的制度。然而,在現(xiàn)實中這種監(jiān)督方式有其自身無法克服的局限性。任何國家權力的行使缺少了外部監(jiān)督僅靠內部自律是不夠的,必然會導致權利濫用,滋生腐敗。這是不爭的事實,執(zhí)行權也不例外。因為它畢竟是一種局部的、對內的、有限的監(jiān)督,如果一旦出現(xiàn)問題審判機關往往會考慮維護自身形象、自身利益等因素的需要,大事化小,小事化了,而司法公正的價值觀就難以保障。

與以上監(jiān)督方式都不同,檢察機關的監(jiān)督有以下特點:(1)國家性,即檢察機關的法律監(jiān)督權作為國家權力的一部分,是通過國家立法的形式,由最高權力機關授權給人民檢察院行使的。(2)專門性,即法律監(jiān)督權由人民檢察院專門行使,人民檢察院以法律監(jiān)督為專職專責。(3)規(guī)范性,即法律監(jiān)督的對象、范圍、程序、手段等均有法律規(guī)定。(4)程序性,即檢察機關實行法律監(jiān)督必須遵循法定的程序,同時監(jiān)督的效力也主要是啟動相應的司法程序。(5)強制性,檢察機關的法律監(jiān)督具有法律效力,以國家強制力為保證。這些特點表明,檢察機關的法律監(jiān)督具有獨特的性質,是其他監(jiān)督式不能替代的。因此由檢察機關對民事執(zhí)行活動進行專門監(jiān)督更加合理,更有利于解決“執(zhí)行難”的問題。然而,由于受種種因素的阻撓,檢察機關的民事執(zhí)行監(jiān)督權并沒有充分發(fā)揮其應有的效能,致使此項權力有虛置的嫌疑。因而,強化檢察機關對民事執(zhí)行的法律監(jiān)督權是當前走出困境的有效出路。

二、加強檢察機關監(jiān)督民事執(zhí)行的合理性與必要性

(一)加強民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法理基礎

關于執(zhí)行程序的性質理論界有不同的觀點,有人認為它是審判行為的延續(xù),有人認為它應歸于行政行為的范疇,有人認為它屬于司法行為的一種,還有人認為它兼具司法權和行政權的雙重屬性。可謂眾說紛紜。但無論如何,民事執(zhí)行程序是一種典型的權力型程序,這一點是不爭的事實,執(zhí)行權是國家立法機關賦予執(zhí)行機構運用國家強制力強制債務人(被執(zhí)行人)履行執(zhí)行根據(jù)中所確定的任務,以實現(xiàn)債權人的合法權益的一種法定權力,帶有濃厚的強制性色彩。這種強制權無論是屬于司法權的范疇也好,行政權的范疇也罷,可能會影響到執(zhí)行機構的合理設置,但都不可避免的具有權力的一般特性,作為一種國家權力,都離不開我國一元化權力結構之下的權力制衡機制的框架。

我國是人民民主專政的社會主義國家,國家的一切權力屬于人民,人民代表大會制度正是建立在這一前提下的一元制政體,在這樣的體制下如何實現(xiàn)國家權力之間、司法系統(tǒng)內司法權之間的監(jiān)督與制約,是國家權力合理配置中首要的和必須考慮的問題。而一元化政體在本質上和政治理論上都是排斥西方的分權而傾向于集中設置一種有限的權利制約機制。國家需要有一個經常的監(jiān)督機構,需要把維護法制作為一項獨立的權能,這項權能賦予行政機關、審判機關都有無法克服的弊病,按照監(jiān)督制約理論,中國選擇了設立檢察機關作為法律監(jiān)督機關,集中和專門行使維護法制統(tǒng)一的權利制衡模式。同時,當法律監(jiān)督權上升為一個獨立的法律權力以后,任何部門的法律實施的任何環(huán)節(jié)都不應該游離于這一專門的法律監(jiān)督之外,任何其他監(jiān)督方式包括部門的內部監(jiān)督都不能排斥或代替檢察機關的專門監(jiān)督。執(zhí)行程序作為法律實施的一個重要環(huán)節(jié),理應納入檢察機關的法律監(jiān)督范圍內,而不能因為法院系統(tǒng)內部建立了監(jiān)督機制而排斥檢察院的專門監(jiān)督,這樣才能保障法制統(tǒng)一正確地實施。因為,我國正處于社會主義法治建設時期,法治的基本要求就是限制權力,若沒有權力的相互制約,就無法防止權力濫用,所謂的法治就是虛假的法治。在我國的司法實踐中,權力制衡理論在法治精神的引導下就自然轉化為法律監(jiān)督形式。而民事執(zhí)行權沒有外部監(jiān)督的現(xiàn)狀完全不符合現(xiàn)代法治的精神,也不符合我國建設社會主義法治國家的要求。

(二)加強民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性

1.檢察監(jiān)督是保障司法公正的需要。當前,民事執(zhí)行難的一項重要原因就是據(jù)以執(zhí)行的生效裁判本身有失公正或訴訟過程中有顯失公正的地方。這也是人民群眾對司法工作反映最強烈、最突出的問題。針對此問題,有人提出通過提高法官素質,強化法官職業(yè)自律,完善上下級法院的審級監(jiān)督等方式來解決。然而,不論審判程序如何完善,僅靠法官自律和法院內部監(jiān)督是難以保障審判公正的。實踐中,相當一部分錯案是一些法官不遵守職業(yè)道德、故意違背事實和法律,甚至收受賄賂、徇私舞弊、枉法裁判造成的,許多錯案經過兩審乃至多次審理仍得不到改判,說明法院內部制約、上下級法院之間監(jiān)督的作用都具有相當?shù)木窒扌?外部監(jiān)督必不可少。加強檢察院對民事執(zhí)行程序的監(jiān)督,有利于發(fā)現(xiàn)審判過程中的不公正現(xiàn)象,督促法院予以糾正,并防止執(zhí)行過程中不公正裁定的發(fā)生,從根源上解決執(zhí)行難的問題。

2.檢察監(jiān)督是保障司法獨立的需要。實踐中,防害民事執(zhí)行的障礙之一就是地方保護主義和行政干預,由于地方各級法院在人、財、物上對地方政府的依賴,使得法院不得不順從于地方政府或政府領導的意志,在執(zhí)行活動中有意不作為。而檢察院作為專門的法律監(jiān)督機關,在組織結構和領導體制方面具有不同于法院的獨特之處。檢察機關的領導體制不同于人民法院的審級監(jiān)督關系,上下級檢察院之間是領導與被領導的關系,最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。這種領導體制有利于檢察機關獨立統(tǒng)一地行使監(jiān)察權,排除外界干擾,高效率地開展檢察工作。因此由檢察院專門監(jiān)督法院的民事執(zhí)行,有利于督促法院獨立地客觀公正地開展執(zhí)行工作,避免受行政機關、社會團體和個人的不當干預,維護司法獨立。

3.檢察監(jiān)督是維護司法權威的需要。司法最終解決的原則,使法院的獨立性與審判的權威,成為依法治國的重要保障。法院的權威并不是源于它掌握司法權這一事實,而是源于公眾的信任,而公眾的信任是建立在法院正確地行使司法權,公正地、有效地調整訴訟案件所涉及的社會關系,以及依照法律程序進行審判,維系司法活動的程序公正的基礎之上的。對于一項民事爭議,老百姓最關注的其實就是處理結果,即訴訟活動的最后一個環(huán)節(jié)——執(zhí)行。然而現(xiàn)實中種種“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”的現(xiàn)象,使當事人費盡周折得到的卻是一張法律的“白條”或者得不償失。長此以往,公眾對法律的信任就無從談起,法院定分止爭的功能逐漸癱瘓,法院的權威也將喪失殆盡,某種意義上意味著國家法制缺乏公信力,意味著法制最后防線的廢址?！皥?zhí)行難”、“執(zhí)行亂”長期持續(xù)存在的現(xiàn)實,也從一個側面暴露了其他監(jiān)督方式的不力,法院內部監(jiān)督的弊端。因而有效克制“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”,促進公正司法,強化司法效能,不能不以檢察院監(jiān)督為前提。

(三)加強民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)

我國現(xiàn)行《憲法》第12條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關?！睆亩愿痉ǖ男问酱_立了檢察機關的法律監(jiān)督地位。對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督是檢察機關監(jiān)督職責的應有之義。

同時,我國《民事訴訟法》總則第14條明確規(guī)定:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！边@里雖然沒有明確指出民事執(zhí)行也是檢察院的監(jiān)督對象,但執(zhí)行程序是“審判活動”的應有內涵,因為“審判活動”應是包括從起訴、審理直至執(zhí)行等整個訴訟的全過程,就如同本法第6條規(guī)定的“民事案件的審判權由人民法院行使”中的“審判”一詞的內涵和外延一樣。另外,民事訴訟法第204條規(guī)定:“執(zhí)行過程中案外人對執(zhí)行標的提出書面異議的……依照審判監(jiān)督程序處理……”而審判監(jiān)督程序既包括人民法院決定再審、當事人申請法院再審而引起的審判監(jiān)督程序,也當然包括因檢察院抗訴而啟動的審判監(jiān)督程序?！睹袷略V訟法》第187條規(guī)定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定,……應當提出抗訴?！边@里的“裁定”并沒有將執(zhí)行中的“裁定”排除出去,即民事執(zhí)行裁定也屬于檢察院抗訴對象。由此可見,對民事訴訟活動的檢察監(jiān)督不僅包括對產生生效法律文書的審判活動的監(jiān)督更應包括對這些法律文書的執(zhí)行活動的監(jiān)督。

綜上所述,檢察院對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督有充足的法律依據(jù),然而不可否認的是,這些規(guī)定都過于原則化,缺少具體的、可操作的程序性規(guī)定,也正是由于此,導致了實踐中對檢察院民事執(zhí)行監(jiān)督權的爭議,致使檢察院行使執(zhí)行監(jiān)督權障礙重重,尤其是最高人民法院在1995年的一個批復中指出:“人民檢察院針對人民法院在執(zhí)行程序中作出的查封財產的裁定提出抗訴,于法無據(jù),人民法院不予受理”,進一步阻止了檢察機關對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督。在此,且不談最高人民法院的此舉是如何值得商榷,至少表明一點,那就是建立健全一套完整可行的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制是加強民事執(zhí)行監(jiān)督的當務之急。

三、完善立法,妥善解決檢法爭議

上述檢察院和法院之間關于民事執(zhí)行監(jiān)督的沖突,其本質原因是沒有正確處理檢法關系。我國現(xiàn)行《憲法》第135條首次明確規(guī)定了法院和檢察院之間的關系,規(guī)定:“人民法院,人民檢察院和公安機關辦理刑事案件,應當分工負責,互相配合,互相制約,以保證準確有效的執(zhí)行法律?！币虼?分工負責、互相配合、互相制約的憲法原則應該成為協(xié)調檢法關系的指導原則。這一原則強調了法院和檢察院各自的憲法地位,強調了各自的獨立性,強調了監(jiān)督權和審判權之間的合理協(xié)調和平衡。檢法關系的協(xié)調有賴于對這十二字原則的整體理解,任何片面的理解都是對某一種權力的傷害,都將導致檢法關系的失調和混亂。

檢察院對法院民事執(zhí)行活動的監(jiān)督,也要秉承這一原則。一方面,檢察院的法律監(jiān)督權需要落實到位,那種將檢察院的民事執(zhí)行監(jiān)督權虛置的想法是不正確的,實踐中法院單方面限制檢察院抗訴權或者法律監(jiān)督權的范圍的做法也是不妥當?shù)摹Ａ硪环矫?這種法律監(jiān)督權的行使也要尊重法院的獨立性,一定程度上還需要尊重法院裁判的既判力,而不能不適當?shù)馗深A法院行使其審判權。法院需要保證檢察院法律監(jiān)督權的實現(xiàn),而不能故意予以抵制。檢察院也要保證法院審判權的行使,而不能以為自己就能作出實體決斷。

然而,由于立法的模糊和空白,導致檢察院、法院對其關系的理解發(fā)生分歧,引起檢法沖突。近年來,最高人民法院出臺的一系列限制檢察院抗訴范圍的司法解釋就是這種沖突的實例。解鈴還需系鈴人,只有從源頭上加以解決,即只有全國人大及其常委會完善立法,依法律的形式明確規(guī)定檢察院監(jiān)督民事執(zhí)行的范圍、方式以及具體的可操作的程序,才能有助于從根本上解決檢法沖突的此種情形。在全國人大及其常委會加強立法的同時,對于司法解釋也要進行清理,違法要堅決廢止,合法正當?shù)目梢陨仙秊榉伞?/p>