翁君丹

摘要環(huán)境行政公益訴訟是為保護(hù)環(huán)境公益而產(chǎn)生的一種特殊的行政訴訟。我國(guó)行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是存在 “法律上的利害關(guān)系”,但這一標(biāo)準(zhǔn)在客觀上阻礙了公眾環(huán)境監(jiān)督權(quán)、控告權(quán)的實(shí)現(xiàn),本文認(rèn)為應(yīng)基于保護(hù)環(huán)境公益的需求,放寬環(huán)境行政訴訟原告資格,確定公民、環(huán)保民間團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)等為環(huán)境公益訴訟的適格原告。

關(guān)鍵詞環(huán)境公益環(huán)境行政公益訴訟原告

中圖分類(lèi)號(hào):D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-090-02

我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展要求建立我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟制度。建立環(huán)境行政公益訴訟制度,有助于遏制地方政府等片面追求GDP干預(yù)環(huán)境保護(hù)的行為,實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)的必然要求,也是完善訴訟制度的迫切需要。合理界定環(huán)境行政公益訴訟原告資格是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐問(wèn)題,筆者將就我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度中的原告資格的確定做初步探討。

一、環(huán)境行政公益訴訟和原告資格的確定

所謂環(huán)境行政公益訴訟是指特定當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害或威脅到環(huán)境公益,依法向人民法院提起行政訴訟,要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或糾正、制止損害環(huán)境公益的行政活動(dòng)的制度豍。環(huán)境行政公益訴訟的的目的是維護(hù)環(huán)境公共利益。環(huán)境在人類(lèi)生存和發(fā)展中是處于基礎(chǔ)性的地位,環(huán)境公共利益(環(huán)境公益是指社會(huì)和國(guó)家從社會(huì)生活的角度出發(fā),為維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)正常活動(dòng)而對(duì)環(huán)境提出的主張、要求和愿望)是整個(gè)社會(huì)公共利益的一個(gè)重要組成部分。環(huán)境行政公益訴訟是基于行政主體的違法侵害環(huán)境公益提起的,其訴訟指向的是環(huán)境公共利益而非某個(gè)人或某些人的環(huán)境利益。

環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防性特點(diǎn)突出。其成立的前提既可以是違法行政行為已經(jīng)造成了現(xiàn)實(shí)的損害,也可以是尚未造成損害。只要有危及環(huán)境公共利益的可能,不論是現(xiàn)實(shí)的還是將來(lái)的都可以提起訴訟,由違法主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,有效保護(hù)環(huán)境公共利益不受違法行政行為的侵害,把違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)。這主要是因?yàn)榄h(huán)境與自然資源本身的特性,一旦遭到破壞,很難甚至不能恢復(fù)原狀,留給社會(huì)的不僅是遺憾,更是對(duì)生存的毀滅豎。

環(huán)境行政公益訴訟的原告資格問(wèn)題,關(guān)系到什么樣的人能夠提起訴訟并啟動(dòng)對(duì)行政行為的司法審查程序,其實(shí)質(zhì)是如何正確處理行政權(quán)和公民權(quán)、行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。在環(huán)境行政公益訴訟中,受損害的是環(huán)境公共利益,其作為一種公共物品與每一個(gè)人的利益都息息相關(guān),對(duì)環(huán)境的關(guān)愛(ài)是每個(gè)社會(huì)主體的職責(zé),因此在環(huán)境行政公益訴訟中,環(huán)境行政公益訴訟的原告具有不特定性和廣泛性。原告可以與本案無(wú)直接利害關(guān)系。這同傳統(tǒng)的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)比放寬了原告的起訴資格,從而使更多的公民和社會(huì)團(tuán)體能通過(guò)司法力量維護(hù)環(huán)境公共利益。豏

二、國(guó)外環(huán)境公益行政訴訟原告資格確定制度借鑒

環(huán)境行政公益訴訟制度在國(guó)外已比較成熟,下面簡(jiǎn)要介紹原告資格確定的相關(guān)制度,以資借鑒。

(一)美國(guó)

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》要求,所有的聯(lián)邦機(jī)關(guān)在“一切對(duì)人類(lèi)環(huán)境有影響的聯(lián)邦行動(dòng)”中應(yīng)充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機(jī)關(guān)的此類(lèi)行動(dòng)均可進(jìn)入司法審查對(duì)象的范圍,若它們沒(méi)有遵守《國(guó)家環(huán)境政策法》所規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序,公民或社團(tuán)就可以此為由請(qǐng)求司法審查。這就使原告資格得以大大放寬?！肚鍧嵖諝獍l(fā)法》還首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”,規(guī)定任何人都可以自己的名義對(duì)任何人(包括美國(guó)政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人等)就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。

(二)英國(guó)

在公益的司法救濟(jì)方面卻顯得保守。但總體上,英國(guó)行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢(shì)是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)。當(dāng)事人在司法審查中,不論申請(qǐng)任何救濟(jì)手段都取決于對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)是否有足夠的利益。它不像過(guò)去那樣當(dāng)事人須具有權(quán)利才能申請(qǐng)救濟(jì)手段,是對(duì)以往起訴資格的重大改進(jìn)。

在大陸法系國(guó)家,如法國(guó)有規(guī)定越權(quán)之訴。越權(quán)之訴是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害時(shí),請(qǐng)求法院審查該項(xiàng)行政決定的合法性并撤銷(xiāo)違法行政決定的救濟(jì)手段。其具有獨(dú)特之處。首先,只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以提起越權(quán)之訴,并不要求是申訴人的個(gè)人利益。其次,申訴人的利益不僅包括物質(zhì)利益,也包括精神利益(當(dāng)然審美與環(huán)境利益自不例外)。最后,請(qǐng)求保護(hù)的利益不限于現(xiàn)實(shí)利益,將來(lái)的利益如確實(shí)存在,也可提起越權(quán)之訴。此點(diǎn)正契合了環(huán)境公益訴訟預(yù)防性的特點(diǎn)。豐通觀兩大法系之中幾個(gè)國(guó)家頗具典型的做法,我們不難洞見(jiàn),環(huán)境公益行政訴訟的真正確立并非一朝一夕的易事,而是有一個(gè)逐步發(fā)展不斷接近正義的漫長(zhǎng)過(guò)程。該項(xiàng)制度的核心就坐落于原告訴訟資格的界定。原告資格問(wèn)題是建立環(huán)境行政公益訴訟制度要解決的首要問(wèn)題。

總的來(lái)看,各國(guó)的原告訴訟資格普遍呈逐漸放寬的趨勢(shì)。只不過(guò)是有的國(guó)家放寬得多,有的國(guó)家放寬得少。對(duì)于我國(guó)而言,就需要在借鑒外國(guó)環(huán)境行政公益訴訟原告資格理論與司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》等法律中的相關(guān)法律規(guī)定與司法解釋進(jìn)行改進(jìn),以改變我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)環(huán)境公益不能有效保護(hù)從而不能滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需要的現(xiàn)狀。

三、我國(guó)環(huán)境行政訴訟中原告的資格

在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)的具體情況,筆者認(rèn)為,環(huán)境行政公益訴訟的原告資格應(yīng)包括:任何公民、環(huán)保團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)。

(一)公民的原告資格

1.公民提起環(huán)境行政公益訴訟的必要性

公民生活在環(huán)境中,環(huán)境質(zhì)量的好壞及環(huán)境資源的合理利用與否直接或間接的關(guān)系到公民的切身利益。賦予公民提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利是彌補(bǔ)我國(guó)行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督及檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督中存在不足之處的需要。對(duì)于公民提起環(huán)境行政公益訴訟,國(guó)外也是有先例的。美國(guó)的“公民訴訟”是很好的例子。而且賦予公民提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利同時(shí)也是符合我國(guó)的憲法規(guī)定的。我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民,人民可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

2.公民提起環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)想

首先,公民提起環(huán)境行政公益訴訟的范圍問(wèn)題。公民不是對(duì)任何損害環(huán)境公益的行政行為都可以提起行政訴訟,這一點(diǎn)與檢察機(jī)關(guān)不同。這樣是防止將環(huán)境行政公益訴訟變成沒(méi)有任何標(biāo)準(zhǔn)的“全民訴訟”,從而浪費(fèi)司法資源、影響行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性的需要。公民僅能就對(duì)其“利益”造成損害的行政行為提起境行政公益訴訟。

其次,公民提起環(huán)境行政公益訴訟的程序保障問(wèn)題。(1)建立預(yù)先告知程序。這一保障程序借鑒于美國(guó)的“公民訴訟”條款。這一規(guī)定可以使行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為有加以改正的機(jī)會(huì)。對(duì)于這一規(guī)定我國(guó)不妨加以借鑒,具體告知時(shí)間可以考察各種情況來(lái)予以具體確定豑。(2)舉證責(zé)任問(wèn)題。在行政機(jī)關(guān)以作為的方式侵害環(huán)境公益的案件中,被告則要承擔(dān)積極的舉證責(zé)任豒。(3)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)問(wèn)題。公民提起環(huán)境公益行政訴訟本來(lái)就是為了維護(hù)環(huán)境公益,與自己的利益沒(méi)有密切的聯(lián)系,公民提起訴訟的積極性與主動(dòng)性本來(lái)就不會(huì)很強(qiáng),如果讓沒(méi)有足夠利害關(guān)系的公民原告預(yù)先支付訴訟費(fèi)用,可能會(huì)更加挫傷他們進(jìn)行訴訟的積極性。因此,合理的訴訟費(fèi)用分擔(dān)是必要的,這一點(diǎn)可以借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。

(二)社會(huì)團(tuán)體的原告資格

1.社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟的必要性

社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟是由社會(huì)團(tuán)體的性質(zhì)及單個(gè)公民提起環(huán)境行政公益訴訟的弱勢(shì)地位所決定的。社會(huì)團(tuán)體,特別是環(huán)保團(tuán)體是為了保護(hù)公共利益而成立的。環(huán)保團(tuán)體作為社會(huì)組織,有較強(qiáng)的人力、物力、財(cái)力及專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí),可以克服公民個(gè)人提起環(huán)境行政公益訴訟的不足之處。當(dāng)然這一優(yōu)勢(shì)檢察機(jī)關(guān)也是具有的,但檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟與公民或社會(huì)團(tuán)體提起的環(huán)境行政公益訴訟是有所不同的,因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)也是國(guó)家機(jī)關(guān),它提起訴訟是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的監(jiān)督與制約;而社會(huì)團(tuán)體提起的行政訴訟與公民提起的行政訴訟在性質(zhì)上是相同的,都是私權(quán)對(duì)公權(quán)力的制約。

2.社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟的構(gòu)想

我國(guó)環(huán)保團(tuán)體很不發(fā)達(dá),要使環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境行政公益訴訟中發(fā)揮其獨(dú)特的作用,其自身的培育和建設(shè)是必不可少的,當(dāng)然國(guó)家也不能對(duì)其進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)。社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟的程序保障問(wèn)題。社會(huì)團(tuán)體提起的環(huán)境行政公益訴訟與公民個(gè)人提起的環(huán)境行政公益訴訟在性質(zhì)上是相同的,都是私權(quán)對(duì)公權(quán)的限制;同時(shí)在環(huán)境行政公益訴訟中較行政機(jī)關(guān)處于相對(duì)劣勢(shì)的地位,因此,在前面講過(guò)的公民提起環(huán)境行政公益訴訟的程序保障,即建立起預(yù)先告知程序、訴訟費(fèi)用的分擔(dān)問(wèn)題、舉證責(zé)任問(wèn)題、提供法律援助等制度在社會(huì)團(tuán)體提起的環(huán)境行政公益訴訟中也是適用的。

(三)檢察機(jī)關(guān)的原告資格

1.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的必要性

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是有法律依據(jù)和其自身的優(yōu)勢(shì)的。首先,檢察機(jī)關(guān)是公共利益的維護(hù)者。這一點(diǎn)是毋庸置疑的,它的產(chǎn)生就是以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為目的的。作為公共利益的維護(hù)者,當(dāng)然對(duì)損害環(huán)境公益的行為有權(quán)提起行政訴訟。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)可提起環(huán)境行政公益訴訟國(guó)外是有先例的。在美國(guó),檢察總長(zhǎng)可以依據(jù)國(guó)會(huì)的授權(quán)豔或者法律的規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行政行為提起訴訟。在法國(guó)、日本,檢察機(jī)關(guān)都是可以為維護(hù)公益提起行政訴訟的。其次,檢察機(jī)關(guān)也是國(guó)家機(jī)關(guān),其行使的是司法權(quán),由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提起行政訴訟有權(quán)力制衡的意味。這也是符合權(quán)力分立與權(quán)力制衡的憲法原則的。

2.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的構(gòu)想

首先,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的形式?？疾煳鞣絿?guó)家檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的形式,大致可以分為兩種:一種是由檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)提起,這是檢察機(jī)關(guān)不經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)而以自身的職權(quán)提起的訴訟,在建立環(huán)境行政公益訴訟的西方國(guó)家中都有這種形式:另一種是由檢察機(jī)關(guān)依中請(qǐng)?zhí)崞?這種情況下的案件一般是由于專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)等原因個(gè)人提起不具優(yōu)勢(shì)的案件。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟也可以借鑒這兩種形式。這樣可以發(fā)揮公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中各自的優(yōu)勢(shì),從而更好的保護(hù)環(huán)境公益。

其次,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的范圍問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政訴訟的范圍方面有幾點(diǎn)問(wèn)題需要注意:其一,檢察機(jī)關(guān)對(duì)公民或社會(huì)團(tuán)體申請(qǐng)?zhí)崞鸬沫h(huán)境行政公益訴訟案件要進(jìn)行審查,不能盲目的提起,以防止亂訴、濫訴的發(fā)生;其二,對(duì)公民、法人或其他組織有益,而對(duì)國(guó)家利益或公共利益會(huì)造成損害的行政行為,檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)提起,以維護(hù)國(guó)家利益或公共利益,防止環(huán)境公益保護(hù)中存在空缺之處豖。

應(yīng)該說(shuō)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟的提起中應(yīng)扮演全面的角色,這是因?yàn)楣窕蛏鐣?huì)團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟具有自主性,可以提起也可以不提起,但是檢察機(jī)關(guān)則不同,因?yàn)樗菄?guó)家利益和公共利益的維護(hù)者,這是由它的性質(zhì)和職權(quán)所決定的。