劉金鳳

摘要:次貸危機引起的全球范圍的“金融海嘯”,對各國經(jīng)濟都造成了不同程度的影響,中國政府在當(dāng)前的經(jīng)濟大形勢下果斷地決定采取積極的財政政策,陸續(xù)頒布了一系列措施,其中4萬億的財政撥款投入之后是否會收到預(yù)期效果,至今仍是人們探討的熱門話題。目前,財政預(yù)算已經(jīng)確定,但目標(biāo)的實現(xiàn)與否似乎很大程度上取決于預(yù)算管理和監(jiān)管的效率。因此,研究預(yù)算管理和監(jiān)督機制具有重大的意義。

關(guān)鍵詞:財政預(yù)算;預(yù)算管理;預(yù)算監(jiān)管;監(jiān)管體制

中圖分類號:F812.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0093-02

一、引言

財政預(yù)算也稱為公共財政預(yù)算,是政府的基本財政收支計劃,是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將財政收入和財政支出分門別類地列入特定的收支分類表格之中,以清楚反映政府的財政收支狀況。政府通過財政預(yù)算傳達(dá)其政策意圖和目標(biāo),納稅人也借助于此了解政府活動的范圍和方向。財政監(jiān)督是財政機關(guān)對行政機關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財稅法律法規(guī)和政策情況,以及對涉及財政收支、會計資料和國有資本金管理等事項依法進行的監(jiān)督檢查活動。它不僅包括對財政收支活動的監(jiān)督,如預(yù)算執(zhí)行、稅收征管與解繳、財政投資資金的分配管理,還包括對國民經(jīng)濟的監(jiān)督,如儲蓄、投資于消費的規(guī)模及最優(yōu)化比例關(guān)系及國民經(jīng)濟各部門對財政經(jīng)濟制度的執(zhí)行情況等方面。從性質(zhì)上來說,它是寓于財政分配之中、憑借國家政治權(quán)利的一種貨幣監(jiān)督。我國的預(yù)算管理體制雖歷經(jīng)多次改革,但取得的進展仍是階段性的成果,還屬于從傳統(tǒng)的體制向現(xiàn)代管理制度過渡和轉(zhuǎn)化階段,改革并未從根本上動搖傳統(tǒng)財政預(yù)算管理體制的根基,還存在許多突出性問題,與建立完善、科學(xué)的公共財政體制的要求還存在一定的差距。本文就試圖從目前預(yù)算管理和監(jiān)督體制的現(xiàn)狀出發(fā),探究存在的主要問題,提出解決問題的對策建議。

二、預(yù)算管理和監(jiān)督體制的重要性及目前存在的主要問題

“凡是預(yù)則立,不預(yù)則廢”。財政預(yù)算通過對國家資源的事前規(guī)劃,力求達(dá)到資源的有效配置,提高資源的使用效率。從目前我國的預(yù)算管理和監(jiān)督體制的改革來看,成效顯著。但由于政治、經(jīng)濟、文化等諸多因素的影響,我國的預(yù)算管理和監(jiān)督體制還存在很多突出的問題,這些問題的存在已嚴(yán)重制約著財政預(yù)算的效果,我們必須予以重視。

(一)預(yù)算管理存在的問題

(1)審批程序形式化,預(yù)算調(diào)整事后“追認(rèn)”現(xiàn)象普遍。某些政府及其負(fù)責(zé)人的預(yù)算觀念不強,法律程序和規(guī)則不明確,自由裁量權(quán)太大,只是流于形式,對預(yù)算方案僅作程序性的審批,并沒有真正認(rèn)識到財政預(yù)算的重要性。具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)預(yù)算差錯,也無視法律隨意變更預(yù)算,或未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更執(zhí)行預(yù)算,“先斬后奏”,造成既成事實后才進行“追認(rèn)”審批,將預(yù)算的事前審批完全變成了事后“追認(rèn)”,不僅違背了法律規(guī)定,還極易造成資源的浪費和社會政治經(jīng)濟的不穩(wěn)定。

(2)預(yù)算編制虛擬化,缺乏科學(xué)依據(jù),喪失了綜合信息功能。預(yù)算法規(guī)定不得通過赤字預(yù)算,但事實上更多的情況是:年初審批的預(yù)算方案表面上是收支平衡的,實際上這一預(yù)算留下了不少硬缺口。預(yù)算編制要求提前一年編制下年度預(yù)算,但各級的工作批示計劃和要點等,通常在當(dāng)年底或下年初才能明確,這種時滯性致使一些新建項目缺少立項依據(jù),降低了預(yù)算項目科學(xué)性和準(zhǔn)確性。再加上編制中各個子系統(tǒng)的業(yè)務(wù)處理軟件不一致,資源無法達(dá)到共享,這一切都使編制的預(yù)算失去了其應(yīng)有的信息功能,不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要。

(3)預(yù)算會計報表信息不完整、不透明,執(zhí)行控制難度大。預(yù)算會計報表主要反映年度預(yù)算收支狀況及結(jié)果,并沒有提供更多的財務(wù)信息,缺少統(tǒng)一的政府財務(wù)報告制度。各項目的論證專業(yè)性強、工作量大,而相關(guān)的財務(wù)人員在管理、核查等方面的技能往往達(dá)不到應(yīng)有的水平,執(zhí)行控制難度很大。

(二)預(yù)算監(jiān)督方面存在的問題

(1)預(yù)算本身的編制和調(diào)整難以監(jiān)督,實效性不強,經(jīng)常性不夠?！案粜腥绺羯健?預(yù)算的編制和調(diào)整一般都由專業(yè)人員進行,財務(wù)技能要求較高。而監(jiān)督人員受專業(yè)水平的限制,往往心有余而力不足。更何況預(yù)算編制難以做到完全科學(xué)合理,提交的預(yù)算草案繁雜、模糊,“內(nèi)行看不清、外行看不懂”,這更增加了監(jiān)督的難度。同時,監(jiān)督部門缺乏足夠的專業(yè)人員,預(yù)審流于形式,難以開展經(jīng)常性的監(jiān)督,致使許多問題無法查出。

(2)審計監(jiān)督缺乏力度,法律規(guī)范難以協(xié)調(diào)。審計監(jiān)督是事中、事后監(jiān)督,預(yù)算一經(jīng)批復(fù)便具有法律效力,預(yù)算執(zhí)行中審計即使發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制及預(yù)算調(diào)整存在問題,只能提出審計建議,無法對其做出處理處罰;同時,審計機關(guān)作為政府的一個職能部門,發(fā)現(xiàn)的問題必須經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意才辦理,審計的獨立性、權(quán)威性完全喪失。而現(xiàn)行一些法律很多都帶有保護色彩,不適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)了部門權(quán)益,給予相關(guān)部門太大的自主權(quán),這也是預(yù)算約束軟化的重要原因之一。

(3)人大監(jiān)督難以到位。法律要求,人大及其常委會應(yīng)對預(yù)算實施全過程監(jiān)督,這事實上難以做到。從監(jiān)督主體來說,一是人大代表往往監(jiān)督動力不足。年初預(yù)算只是過過場,對預(yù)算監(jiān)督的熱情不足、積極性不高;二是專業(yè)素質(zhì)不高。許多地方的人大代表對預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律、法規(guī)掌握有限,財政專業(yè)知識少無法進行有效的監(jiān)督;三是監(jiān)督力量不足。人大財政預(yù)算監(jiān)督的對象主要是政府及其職能部門,外因只有通過內(nèi)因而起作用,如果政府及其職能部門的政績觀、發(fā)展觀的錯位,接受監(jiān)督的內(nèi)在需求和認(rèn)識不足,有意干預(yù),那么人大財政預(yù)算監(jiān)督將很難有效地開展。

三、強化預(yù)算管理和監(jiān)督體制的對策建議

為了提高財政預(yù)算管理及監(jiān)督的效率,我們可以從以下幾方面努力:

(一)建立健全與預(yù)算管理相適應(yīng)的法規(guī)體系,增加監(jiān)管強度

進一步完善《預(yù)算法》及預(yù)算收支的相關(guān)法律,規(guī)范財政預(yù)算活動,加強預(yù)算監(jiān)督,對預(yù)算管理的各部門、各環(huán)節(jié)做出全面系統(tǒng)的法律規(guī)范,明確責(zé)、權(quán)、利,確保財政預(yù)算體系的有序運行。健全公開制度,接受更大范圍的監(jiān)督,落實責(zé)任追究制,使各項工作能夠落到實處。建立提前調(diào)研制度、信息交換制度、重點審查制度,保證預(yù)算的科學(xué)、準(zhǔn)確性,破除形式主義,減少事后“追認(rèn)”的發(fā)生。

(二)建立動態(tài)的預(yù)算編制機制,強化預(yù)算管理信息功能

改革預(yù)算編制,建立動態(tài)的預(yù)算編制機制,提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。嚴(yán)把預(yù)算編制及調(diào)整關(guān),硬化預(yù)算約束,控制預(yù)算調(diào)整中的多變事項。搞好預(yù)算編制的動態(tài)平衡,將發(fā)展戰(zhàn)略、不同種類的發(fā)展規(guī)劃與年度預(yù)算編制有機地結(jié)合起來,建立動態(tài)的預(yù)算編制機制,使預(yù)算既可以服從長遠(yuǎn)規(guī)劃和中期計劃,又能隨著客觀情況的變化進行修正,提高科學(xué)性和準(zhǔn)確性,發(fā)揮預(yù)算編制的指導(dǎo)性作用。運用先進的信息技術(shù),改造傳統(tǒng)的管理和監(jiān)督系統(tǒng),實現(xiàn)業(yè)務(wù)程序和內(nèi)部控制的自動化,及時、準(zhǔn)確地為預(yù)算管理提供可靠的數(shù)據(jù)信息。

(三)規(guī)范預(yù)算會計,增強報表信息完整性和透明度

根據(jù)預(yù)算管理的實際需求,嚴(yán)格預(yù)算會計報表的編制程序,規(guī)范格式,制定統(tǒng)一的政府財務(wù)報告,披露完整的財務(wù)信息,增強預(yù)算會計報表的科學(xué)性和透明度,發(fā)揮會計的核算、監(jiān)督職能。再者加強財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),不斷更新知識,努力提升適應(yīng)能力及其業(yè)務(wù)素質(zhì),強化法規(guī)制度意識,提高監(jiān)管效率。

(四)創(chuàng)新預(yù)算管理和監(jiān)督機制,降低預(yù)審本身監(jiān)管難度

創(chuàng)新一直是我們所倡導(dǎo)的,發(fā)展是硬道理,對于財政預(yù)算監(jiān)管體制也不例外。首先應(yīng)該創(chuàng)新理念,責(zé)任人員要改變以往事不關(guān)己的消極心態(tài),擺正位置,保證管理和監(jiān)督權(quán)落到實處。其次是創(chuàng)新方法,在統(tǒng)一預(yù)算編制的格式和統(tǒng)計口徑的基礎(chǔ)上,允許結(jié)合各層級、各地區(qū)的具體實情,制定配套的監(jiān)管方案,同時擴大監(jiān)管主體的范圍,并對各監(jiān)管主體的意見予以認(rèn)真對待。還要創(chuàng)新監(jiān)管渠道,保證對預(yù)算信息的知情權(quán)。正確看待和行使監(jiān)管權(quán),加大監(jiān)管頻率,完善信息交換平臺,建立公開、透明、適時且正常運轉(zhuǎn)的信息交換制度;還可以拓展民情收集渠道,使得基層發(fā)展需求的信息能夠及時有效的傳達(dá),促進監(jiān)管效率。

(五)增強預(yù)算約束,加強審計監(jiān)督的力度

深化和規(guī)范部門預(yù)算,加強對重點項目和重點前期項目的審查,督促政府依法行使各項行政職能,避免預(yù)算軟約束。轉(zhuǎn)變審計思路,明確審計目標(biāo),改進審計方法,拓展審計內(nèi)容,提高審計人員的素質(zhì),保持審計的獨立性和權(quán)威性,充分發(fā)揮審計監(jiān)督在預(yù)算體制監(jiān)管中的作用。

(六)加強人大對財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

可以說,人大對財政預(yù)算的監(jiān)督是最高層次的,在很大程度上決定著預(yù)算執(zhí)行的效果。為了提高其監(jiān)管的效率,首先要提高人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),強化培訓(xùn)教育,端正思想意識;二是突出重點,克服人員少、業(yè)務(wù)量大的弊端,在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行全過程中,分清主要矛盾和次要矛盾,重點加強事前即預(yù)算編制、事中即預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督。

四、總結(jié)

任何機制都不會從一誕生就能夠完美地適應(yīng)時代發(fā)展要求,都要不斷的完善。中國的財政預(yù)算管理和監(jiān)管機制經(jīng)歷了數(shù)次改革之后,已變得越來越科學(xué)、合理,雖然其中難免會有一些不盡人意的地方,但是我們相信通過采取有效的措施,強化預(yù)算管理和監(jiān)督,改革的目標(biāo)一定會實現(xiàn),財政預(yù)算也將在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮巨大作用。