呂紅梅

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出，要加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革。加入世貿(mào)組織之后，我國壟斷行業(yè)正逐步實(shí)現(xiàn)對外開放，參與國際市場競爭。應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變政府職能，以加快壟斷行業(yè)改革。

一、加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，是黨的十六屆四中全會在深化行政體制改革問題上做出的重要決策。政府只有把重心放在服務(wù)上，才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，加快我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐。

我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程中，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，社會的一切資源，包括企業(yè)的產(chǎn)、供、銷活動都由政府壟斷。改革開放之后雖然打破了政府壟斷一切的格局，但由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府部門形成了壟斷的慣性。再加上一些企業(yè)熱衷于對政府的依賴，習(xí)慣聽命于政府的指揮與安排。遇到經(jīng)營問題總想去找政府。因此。應(yīng)通過積極推進(jìn)政治體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。對那種長期存在的政企“明分暗不分”、“此分彼不分”，變換不同手段和方式維持政府對企業(yè)的控制等問題，應(yīng)采取有效措施予以堅(jiān)決、徹底的解決。明確界定市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能范圍，從權(quán)力配置上消除產(chǎn)生壟斷的前提和條件。

打破壟斷的根本辦法是加快政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程，建立與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體制，割斷企業(yè)與政府的直接聯(lián)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開。理順政企關(guān)系，明確政府應(yīng)該做的和不應(yīng)該做的，有利于政府做好應(yīng)該做的事情，提高政府工作效率。政府應(yīng)從直接干預(yù)企業(yè)和社會的煩瑣事務(wù)中解脫出來，將主要精力集中于制定規(guī)則、政策引導(dǎo)、依法監(jiān)督等方面。因而，政府機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步精簡。同時，政府將從“命令者”和“指揮者”逐漸演變?yōu)椤胺?wù)者”和“合作者”，增進(jìn)與社會、企業(yè)合作意識，促進(jìn)社會整合能力的不斷提高。

二、對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行政企分離的政府管制體制

目前，中國在自然壟斷產(chǎn)業(yè)還是實(shí)行政企合一的政府管制體制，企業(yè)的主要生產(chǎn)經(jīng)營活動，特別是較大的投資項(xiàng)目一般都是由國家計(jì)劃安排，企業(yè)沒有實(shí)質(zhì)性的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成果與自身的物質(zhì)利益也沒有密切聯(lián)系，一旦發(fā)生虧損，則由政府財(cái)政進(jìn)行填補(bǔ)，企業(yè)感受不到經(jīng)營風(fēng)險。因此，企業(yè)缺乏有效地開展市場經(jīng)營活動的活力、動力和壓力。要使中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)具有適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的經(jīng)營機(jī)制，一個重要的前提是把政企合一的政府管制體制改革成為政企分離的體制。

在自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行政企分離的政府管制體制后，通過重新規(guī)定政府管制的新職能，政府由直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^控制與監(jiān)督企業(yè)的主要業(yè)務(wù)，以間接控制企業(yè)的市場行為，體現(xiàn)“放小管大”的改革原則。一方面，這讓企業(yè)成為真正的市場主體，具有參與市場經(jīng)濟(jì)活動的活力、壓力和動力，促使企業(yè)努力提高產(chǎn)業(yè)效率；另一方面，政府又能控制企業(yè)的市場行為，引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營活動符合公共利益目標(biāo)。這就使政府從自然壟斷產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者，

有效競爭應(yīng)該成為政府對自然壟斷行業(yè)管制的政策取向。提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率，就應(yīng)該允許較多的企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)進(jìn)行競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動，發(fā)揮市場競爭機(jī)制作用，以刺激經(jīng)濟(jì)效率的提高。這就要求政府制定放松進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的管制政策。為了達(dá)到最大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，對一個明智的政府管制政策制定者來說，不應(yīng)該只追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)或競爭活力，而應(yīng)以規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力相兼容的有效競爭作為政府管制的政策取向。

三、改革政府部門行使管制者職能的模式，建立新的監(jiān)管體系

為了維護(hù)壟斷行業(yè)的有效競爭，政府應(yīng)改革由原來部門行使管制者職能的模式，盡快建立獨(dú)立的、專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立一般有三種模式：特定行業(yè)模式、寬行業(yè)模式和多行業(yè)模式。在我國，壟斷行業(yè)監(jiān)管權(quán)配置的過度分散是最主要的問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過于狹窄，缺少綜合性與全局性，彼此有內(nèi)在聯(lián)系的被監(jiān)管行業(yè)往往被人為地分割在不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，交通部只管理公路與水路運(yùn)輸，民航、鐵路各自有獨(dú)立的管理部門。另一方面，統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)往往被分割在行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他綜合政策部門之間，壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)入、價格、互聯(lián)互通、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營等方面的主要監(jiān)管權(quán)實(shí)際上由計(jì)劃、財(cái)政、工商、技術(shù)監(jiān)管等眾多部門分管。這樣不僅加大了執(zhí)法成本，而且還會導(dǎo)致管制秩序的混亂，降低執(zhí)法效率。隨著政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，應(yīng)考慮設(shè)立綜合性的交通(包括鐵路、公路和水運(yùn)、民航)、能源(包括電力、煤氣等)、通信(包括電信、廣電等)等獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

四、制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，將壟斷行業(yè)改革納入法制化軌道

監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依法監(jiān)管，其職能、監(jiān)管方式、決策過程要有法律授權(quán)，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的透明性與公眾參與程度，實(shí)行規(guī)范的聽證制度等，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為新的、阻礙市場發(fā)育的“婆婆”。依法禁止和防止壟斷是市場經(jīng)濟(jì)下形成公平有效的競爭制度和秩序的根本性措施。

2007年8月30日，十屆人大常委會第二十九次會議表決通過《反壟斷法》，自2008年8月1日起施行。作為規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要法律制度，《反壟斷法》有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步走向成熟，《反壟斷法》的出臺勢必對中國大部分行業(yè)產(chǎn)生巨大的影響。

第一，目前集中度較高的行業(yè)將受到《反壟斷法》的合理調(diào)節(jié)。反壟斷法出臺對行業(yè)影響最大的莫過于目前處于市場集中度較高的行業(yè)，例如電信、鐵路、電力、民航、金融等，《反壟斷法》的通過將會對這些行業(yè)的壟斷行為產(chǎn)生很大的影響和遏制。同時《反壟斷法》也規(guī)定，“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對其商品和服務(wù)的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)”，但也明確“不得利用其控制地位或?qū)I專賣的地位損害消費(fèi)者利益”。第二，給予中小企業(yè)足夠的發(fā)展空間?！斗磯艛喾ā肪S持競爭，嚴(yán)格限制具有市場支配地位的企業(yè)可能排擠中小企業(yè)發(fā)展的各種手段。《反壟斷法》還嚴(yán)格限制企業(yè)間可能限制競爭的聯(lián)合，但對中小企業(yè)在某些情況下可以豁免。這對于眾多產(chǎn)品主要出口的中小企業(yè)，聯(lián)合打開國外市場，增強(qiáng)中國企業(yè)的國際競爭力給予了極大的支持。第三，對外資企業(yè)占比重較高的行業(yè)將進(jìn)行合理規(guī)制?？鐕①從壳耙殉蔀榭鐕苯油顿Y的首要方式。但是，在外資并購逐漸帶來規(guī)模效益的同時，其壟斷帶來的排擠民族產(chǎn)業(yè)、扭曲市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)安全等問題也非常突

出。外資在華享有的超國民待遇對國內(nèi)部分產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)已經(jīng)產(chǎn)生了消極影響?！斗磯艛喾ā烦雠_之后，國內(nèi)企業(yè)對于外資并購導(dǎo)致的行業(yè)過度集中有了法律的約束工具。面對強(qiáng)勁的國際競爭對手，國內(nèi)企業(yè)可以依據(jù)《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定對外資巨頭的惡意并購和涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的并購進(jìn)行控訴。當(dāng)然，《反壟斷法》不會限制所有外資并購，也不會限制外資在中國的發(fā)展，只是針對導(dǎo)致相關(guān)市場過度集中的并購行為進(jìn)行規(guī)制。第四，能夠保證企業(yè)做大做強(qiáng)和壟斷市場行為規(guī)制的雙重任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。在中國，《反壟斷法》的實(shí)施并不是反對企業(yè)做大做強(qiáng)，取得支配地位，只是禁止優(yōu)勢企業(yè)濫用市場支配地位，排除、限制競爭，阻礙技術(shù)進(jìn)步，損害消費(fèi)者和其他經(jīng)營者的合法權(quán)益。目前，中國面臨《反壟斷法》限制壟斷行為和發(fā)展本國大企業(yè)的雙重任務(wù)，提高產(chǎn)業(yè)集中度，發(fā)揮大型企業(yè)在資源利用、研發(fā)投入和市場導(dǎo)向的作用，是增加中國企業(yè)國際競爭力的必由之路。而實(shí)現(xiàn)對壟斷行為的合理規(guī)制以及鼓勵中國企業(yè)做大做強(qiáng)，是《反壟斷法》實(shí)施中需要實(shí)現(xiàn)的雙重任務(wù)。隨著中國經(jīng)濟(jì)逐步開放和成熟，壟斷行業(yè)的發(fā)展將逐步規(guī)范，市場成為調(diào)整行業(yè)集中度的重要手段，

五、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，以治理行政壟斷

我國行政壟斷突出表現(xiàn)是行業(yè)行政壟斷與地區(qū)行政壟斷，又稱之為“條條分割”和“塊塊分割”。實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須有一個統(tǒng)一開放的大市場作為前提。建立和維護(hù)一個自由、公正、開放、有序的市場環(huán)境已經(jīng)作為中國政府對WTO的莊嚴(yán)承諾，無疑，以人為分割市場、拒絕公平競爭為特征的行政壟斷與WTO的原則要求是格格不入的。因此。治理行政壟斷、整頓市場秩序是我國政府在人世后面臨的一項(xiàng)關(guān)鍵性任務(wù)。

行政壟斷對我國經(jīng)濟(jì)帶來的消極影響是顯而易見的。它比經(jīng)濟(jì)壟斷所帶來的影響更廣泛、更持久、更嚴(yán)重。從本質(zhì)上講，它是用行政權(quán)力抹煞自由競爭的精神，顛覆了市場經(jīng)濟(jì)存在的基礎(chǔ)，與市場經(jīng)濟(jì)中公平競爭的理念相悖，其危害性遠(yuǎn)甚于經(jīng)濟(jì)壟斷。市場經(jīng)濟(jì)的基本特征就是市場的統(tǒng)一、開放，而行政壟斷總是以某一地區(qū)或某一部門的利益為出發(fā)點(diǎn)，將該地區(qū)或該部門隔絕開來，形成地區(qū)封鎖和部門經(jīng)濟(jì)封鎖，從而直接阻礙和破壞全國性統(tǒng)一和開放市場的形成。被保護(hù)的部門和地區(qū)，為了爭取一個“正當(dāng)?shù)暮戏ǜ偁帯保辉侔丫Ψ旁谌绾瓮ㄟ^技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理來提高競爭能力，而是將大量費(fèi)用用于行賄，以取得相關(guān)部門的庇護(hù)，從而導(dǎo)致官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等社會腐敗問題。由于我國行政壟斷的形成主要是源于體制上的原因，制止行政壟斷的任務(wù)并非是我國《反壟斷法》所能獨(dú)立完成，因此，確立行政壟斷綜合治理的觀念是完全必要的。要全面消除行政壟斷，首先，必須真正確立起市場經(jīng)濟(jì)觀念及市場經(jīng)濟(jì)體制，確立自由企業(yè)制度，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，使國家對市場的調(diào)控和干預(yù)限制在法律授權(quán)的范圍內(nèi)。其次，完善市場經(jīng)濟(jì)法律制度，建立一套包括《公司法》、《稅法》、《勞動法》等在內(nèi)的完整法律體系，保障市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者確實(shí)實(shí)現(xiàn)身份平等和機(jī)會平等。與此同時，對相關(guān)部門的法律法規(guī)要及時進(jìn)行修訂，包括修改和完善《電力法》、《航空法》、《鐵路法》等，避免部門利益被法制化。加快《電信法》、《石油天然氣法》等的立法進(jìn)程，以推進(jìn)壟斷行業(yè)的改革。只有這樣，才能使行政壟斷不再成為危害社會主義市場經(jīng)濟(jì)的主要危險，

只有轉(zhuǎn)變政府職能，才能形成壟斷行業(yè)的有效競爭格局，才能建立壟斷行業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度，才能加快推動相關(guān)行業(yè)的法制建設(shè)，才能逐步建立和完善公平透明、監(jiān)管有力的壟斷行業(yè)監(jiān)管體系。

(作者系武漢科技學(xué)院人文杜科學(xué)院講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)