李 銘

摘要目前,交警在拍照、攝像取證后,依據所取得的視聽資料對交通違法行為進行非現場處罰已經占總處罰量的四成左右。交警在日常執(zhí)法過程中的取證環(huán)節(jié)仍然存在一些傾向性、普遍性、瓶頸性的問題。如何規(guī)范交警的非現場執(zhí)法,尤其是非現場執(zhí)法程序中的取證行為,成了擺在我們每一位基層交警面前的一項現實而緊迫的課題。

關鍵詞非現場執(zhí)法法律保留

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-076-02

最近有人對交警拍照取證,進行處罰提出了質疑。他們認為交警應當公開執(zhí)法,隱蔽拍攝會因取證方式不公開導致證據取得的不合法,從而影響到證據的效力。上述觀點具有一定的代表性,值得商榷。下文以法律保留原則為視角,對交警拍攝取證行為進行法理分析。

首先,從交警部門拍照取證照片的來源分析其所拍攝照片的合法性。《道路交通安全法》規(guī)定了公安機關交通管理部門“可以根據交通技術監(jiān)控記錄資料認定的道路交通安全違法行為進行非現場執(zhí)法”為交警的非現場執(zhí)法的合法性提供了法律依據。非現場執(zhí)法是指交警利用攝錄器材、設備等方式收集視聽資料,對道路交通違法行為實施記錄并依法處罰的一種新型執(zhí)法方式。①在執(zhí)法實踐中,視聽資料的采集方式主要包括交通技術監(jiān)控設備采集與交通民警現場采集兩種,前者主要用于監(jiān)測機動車遇停止信號通過路口的違法行為及機動車走單行線、占道行駛以及不按規(guī)定進出環(huán)路進出口等行為,如闖紅燈自動拍照等。后者則主要用于交通民警在流動值勤過程中時時發(fā)現的轉瞬即逝、不宜直接糾正處罰的交通違法行為。如超速行駛、違章停車等交通違法行為。

交警部門在以拍照取證的照片作為證據對交通違法相對人進行行政處罰時所依據的是《道路交通安全法》第一百一十四條規(guī)定:公安機關交通管理部門根據交通技術監(jiān)控記錄資料,可以對違法的機動車所有人或者管理人依法予以處罰。對能夠確定駕駛人的,可以依照本法的規(guī)定依法予以處罰。日常執(zhí)法實踐中,交管部門利用非現場執(zhí)法所采集獲得的視聽資料作為處理道路交通違法行為的證據時往往沒有對其來源做嚴格的區(qū)分、審查,而是在一個窗口、由同一名交警進行處理。對于第一種情況依據交通技術監(jiān)控記錄資料拍攝的照片進行處罰時,被處罰人可以是違法行為相對人或者是機動車所有人或者管理人。交警為區(qū)別于第二種由交警人工現場采集的照片來源會在處罰決定書的空白處加蓋交通技術監(jiān)控設備采集專用章以示說明。處罰決定書中的違法行為地點往往標注的是XX路XX路口。對于第二種情況依據交警現場采集的照片進行處罰時,處罰決定書中的違法地點往往標注的是XX路XX標志性建筑物附近路段。處罰決定書上沒有附加其他情況說明的文字或記號。這種情況下,被處罰人只能是違法行為相對人即駕駛人。在不能夠確定駕駛人的情況下,交通民警在進行非現場執(zhí)法時是不能對違法的機動車所有人、管理人或駕駛人以外的其他人員予以處罰。否則會因被處罰對象錯誤導致具體行政行為違法而被撤銷。而事實上,非現場執(zhí)法在借助、運用電子設備進行取證時,只能監(jiān)控到車輛的牌照、顏色、類型,無法判別實際駕駛人是否是車主,在絕大多數情況之下也不能確認具體違法的駕駛人,因此在非現場執(zhí)法過程中,經常出現替代違法駕駛人接受處罰的情況,從而影響了執(zhí)法行為的嚴肅性,背離了交通執(zhí)法的目的。交管部門應當重視上述問題,處理窗口的民警應當認真審查照片、審慎進行處罰。

其次,從交警部門拍照取證的具體取證行為分析其所拍攝照片的合法性。從交警部門拍照取證的具體行為來看群眾對部分交警采取隱蔽偷拍、跟蹤拍攝的取證方式意見較大,并對獲取證據的方式及具體取證行為的合法性提出了質疑。根據《人民警察法》第十六條規(guī)定:公安機關因偵查犯罪的需要,根據國家有關規(guī)定,經過嚴格的批準手續(xù),可以采取技術偵察措施。所謂技術偵察措施包括監(jiān)聽、便衣化裝、隱蔽偷拍、跟蹤等。根據以上法律,偵查機關只有在對犯罪嫌疑人進行刑事案件偵查時,經過嚴格的內部審查批準程序,才可以采用技術偵察的手段獲取證據。顯然,交警在行政執(zhí)法活動中采取隱蔽偷拍的方法進行取證是不合法的,是沒有法律依據的。所以公安機關交通警察在行政執(zhí)法過程中未履行審批手續(xù),采取隱蔽偷拍的方法獲得的證據因其不具有合法性應當認定為無效。證據材料缺乏法律效力。有觀點認為,根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第57條第2項的規(guī)定,以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料不能作為定案依據。也就是說,法律所禁止的隱蔽取證是指既采取隱蔽方式取得又侵害他人合法權益的證據。雖然采取隱蔽方式取得,但沒有侵害他人合法權益的證據是允許行政機關采集的。②本人認為,上述觀點值得商榷。首先、被偷拍、偷錄、竊聽的行為人的隱私權受到了行政機關及其工作人員的不法侵害。隱私權是自然人享有的對其個人的與公共利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權。③權利主體對他人在何種程度上可以介入自己的私生活,對自己是否向他人公開隱私以及公開的范圍和程度等具有決定權。行政機關及其工作人員不得以查處行政案件為由肆意侵犯公民隱私權。其次、《人民警察法》屬于法律,《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》屬于司法解釋,根據法理經立法程序成立的法律應當優(yōu)先于司法解釋適用。最后、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第57條第2項的規(guī)定在邏輯上就明確規(guī)定了偷拍、偷錄、竊聽是法律禁止的手段,目的是要取得行政法上的證據,侵害他人合法權益是不法取證行為帶來的副產品。該證據是應當被作為非法證據排除的。第57條第9項規(guī)定:不具備合法性和真實性的其他證據材料不能作為定案依據。所以,客觀上不存在以偷拍、偷錄、竊聽等手段取得但沒有侵害他人合法權益的證據。在行政法范圍內以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取的證據都沒有合法性,均應當依法予以排除。

反過來講,交警在是工作時間、在值勤轄區(qū)內,著裝、公開對法定的交通違法行為進行拍照取證才是合法的,取得的證據才是有效的。如果說《人民警察法》是對哪些取證行為作出了禁止性的規(guī)定,排除了上述違法取證行為所取得照片作為證據使用的合法性;那么《道路交通安全法》對交警部門行使職權的內容和必須履行的程序,及交警執(zhí)行職務的規(guī)范都提出了明確而具體的要求?！兜缆方煌ò踩ā返谄呤艞l規(guī)定:公安機關交通管理部門及其交通警察實施道路交通安全管理,應當依據法定的職權和程序,簡化辦事手續(xù),做到公正、嚴格、文明、高效。公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》規(guī)定了交通民警現場采集的照片、錄像的類別即第十二條規(guī)定的違法停車行為和第十七條規(guī)定超速駕駛行為(由測速儀器監(jiān)測,以照片形式體現)。根據行政法原理中“干預行政的法律保留”是指:行政主體侵害行政相對人基本權利,或對行政相對人課以義務的,必須得到法律的授權,并在法律規(guī)定的范圍內進行。按照基本人權保障原則,公民個人的自由和財產等基本權利是神圣不可侵犯的,國家權力的目的就在于保障和實現公民個人的基本權利。但如果公共利益和公共秩序,使犧牲個人利益成為必要,則國家權力在一定的限度內可以對之加以侵害,但這種侵害必須征得民意機關的同意,得到法律的授權。因而,行政權如果為了維護公共利益和公共秩序,而使侵害行政相對人的基本權利成為必要的,則必須事先征得民意機關的同意,得到法律的授權,否則無論如何也不得加以侵害。這就是干預行政的法律保留原則。④1996年第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《行政處罰法》第一次把法律保留原則引入我國的行政處罰領域,明確規(guī)定處罰法定原則,并詳細規(guī)定了不同效力法律規(guī)范的處罰設定權。基于法律的規(guī)定及行政法原理,交通警察在日常執(zhí)法活動過程中除對上述兩種交通違法行為之外的其他交通違法行為都不得采取拍照、錄像的方式調查取證后為非現場執(zhí)法的依據,而應當借助于交通技術監(jiān)控記錄資料,否則取證行為因超越法定職權導致違法。對于任何交通違法行為交通警察都不得隨意采取技術偵查措施否則因濫用職權構成違法。

《道路交通安全法》第八十條還規(guī)定:交通警察執(zhí)行職務時,應當按照規(guī)定著裝,佩帶人民警察標志,持有人民警察證件,保持警容嚴整,舉止端莊,指揮規(guī)范。交警部門拍攝照片要作為證據使用就必須具有合法性,其前提就是交警依法定權限按照法定程序拍攝取證。交警在執(zhí)行職務時,應當按照規(guī)定著裝,駕駛警用車輛,佩帶人民警察標志,公開拍攝取證,應當堅決杜絕行政執(zhí)法中的隱蔽拍攝、跟蹤拍攝等違法行為。

再次,以行政目的視角分析交警部門拍照取證行為的合法性和合理性。行政法的目的是保障公民的行政權益。 “人本主義”是現代法學的根本精神;與市場經濟相關的所有行政法律制度都要以保障公民的行政權益為出發(fā)點來設置。⑤同時執(zhí)法者應當從行政目的出發(fā),貫徹以人為本的執(zhí)法理念,嚴格依照法律規(guī)定公開執(zhí)法,公正執(zhí)法,嚴格執(zhí)法,人性化執(zhí)法。公開執(zhí)法指交通警察執(zhí)行職務時,應當按照規(guī)定著裝,佩帶人民警察標志,禁止搞隱蔽拍攝。公正執(zhí)法指要公平對待行政管理相對人,不偏私、不歧視。同樣的違法行為要同樣對待,不同情況區(qū)別對待。嚴格執(zhí)法指嚴格依照法定權限、法定內容、法定程序執(zhí)法。人性化執(zhí)法指在法定自由裁量權的范圍內,從違法行為相對人的角度考慮具體處罰問題。綜合違法行為的社會危害性、行為性質、主觀惡意程度、違法行為人年齡情況及行為能力等各種主客觀因素作出合法、合理同時又符合行政目的具體行政行為。

最后,從所拍攝照片本身客觀真實性的角度分析交警部門拍攝所取得照片、錄像等視聽資料作為證據使用的效力問題。隨著科學技術的發(fā)展,視聽資料已經作為關鍵性的證據被廣泛運用。我國現行的三大訴訟法均將視聽資料列為獨立的證據種類。⑥在公安實踐中,利用交通技術監(jiān)控記錄資料,已成功解決一大批各類案件。因此《道路交通安全法》第一百一十四條重申交通技術監(jiān)控記錄資料可以直接作為處理交通事故,偵破各類刑事、治安案件的證據,對維護社會穩(wěn)定,保障受害人權益,打擊違法犯罪行為具有重要意義。⑦2006年8月24四日施行的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第二十三條第三項規(guī)定:公安機關辦理行政案件的證據種類中包含視聽資料、電子證據。眾所周知,用數碼照相機拍攝的照片因其具有高度的準確性、逼真性、動態(tài)直觀性能準確還原已經發(fā)生的事實并將特定的場景直觀地呈現在人們面前的優(yōu)點。另一方面,數碼照相機拍攝的照片因其具有較高的科技含量,對拍攝者的拍攝技巧及天氣環(huán)境有較高要求;同時在對拍攝到的照片進行收集、整理、存儲、運用過程中也要依賴相應的電子科學技術。由于病毒感染及人為原因導致電腦記錄、儲存的信息極易發(fā)生被偽造、篡改、剪輯、刪除的情況。公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第十九條對交通技術監(jiān)控設備記錄資料的收集、審核、錄入程序作出了明確、統(tǒng)一的規(guī)定。執(zhí)法實踐中,交警部門和交通民警應當對于數碼照相機拍攝的照片、錄像在收集整理和審查運用過程中要及時做好數據備份、儲存工作。同時應當杜絕事后人為對照片進行編輯、刪改和取舍以保障證據的客觀性、真實性,更好地為發(fā)現案件的真實情況服務。

交警部門在執(zhí)法過程中要依法行政,不斷增加執(zhí)法透明度。交通警察在執(zhí)法過程中應當正確行使行政權力,同時增加執(zhí)法透明度以保障行政相對人的合法權利。交警部門應當注重人性化執(zhí)法,樹立以人為本,創(chuàng)建和諧交通環(huán)境的執(zhí)法理念,要保持理性、平和的心態(tài),做到文明、規(guī)范化執(zhí)法。

注釋:

①艾焱.交通管理工作中非現場執(zhí)法方式芻議.中國政法大學2006碩士學位論文.第1頁.

②彭利.我國道路交通管理非現場執(zhí)法之法律探析.湘潭大學2006碩士學位論文.第5頁.

③王利明.人格權法新論.吉林人民出版社.1994年版.第8頁.

④金承東.論行政法律保留原則.浙江社會科學.2002(1).第95頁.

⑤ 薛剛凌.論行政法的目的、手段與體系.政法論壇.1997(3).第94頁.

⑥聶福茂.證據法學.中國人民公安大學出版社.2005年版.第111頁.

⑦龔鵬飛.論與非現場執(zhí)法相關法律規(guī)定的缺陷及其完善.公安研究.2008(4).第43頁.