張 敏

摘要:深化支出管理改革是當(dāng)前財(cái)政體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié),而在整個(gè)財(cái)政支出中,專項(xiàng)資金支出的管理尤為重要。加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理,就是加強(qiáng)專項(xiàng)資金的籌集、存儲(chǔ)、記賬、分配、使用等全過程的考核與評(píng)價(jià),適時(shí)采用必要的管理措施,使有限的資金發(fā)揮較大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

關(guān)鍵詞:專項(xiàng)資金管理;會(huì)計(jì);審計(jì)

中圖分類號(hào):F235.99文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)29-0164-02

一、專項(xiàng)資金的含義和特點(diǎn)

專項(xiàng)資金是指國(guó)家為了扶持、發(fā)展某項(xiàng)事業(yè)而專門設(shè)立的,具有專門來源和專門用途的資金。專項(xiàng)資金的來源包括國(guó)家安排撥付資金、地方財(cái)政配套資金和項(xiàng)目實(shí)施單位自籌資金,以及具有專門用途的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、群眾“一事一議”資金等。專項(xiàng)資金有以下三個(gè)特點(diǎn):一是各種專項(xiàng)資金的形成、建立、提取和使用都必須符合國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定;二是要堅(jiān)持?？顚Ｓ?量入為出的原則;三是要單獨(dú)核算,不能擠占挪用。

根據(jù)當(dāng)前會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)制度規(guī)定,專項(xiàng)資金應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目和用途使用,并需要單獨(dú)專項(xiàng)報(bào)賬結(jié)算,即應(yīng)當(dāng)與正常的撥款區(qū)分開來,分別核算,同時(shí)接受有關(guān)部門的檢查監(jiān)督。

這些制度規(guī)定的出臺(tái),雖然使專項(xiàng)資金從預(yù)算、執(zhí)行、核算各個(gè)環(huán)節(jié)做到了有制可依,對(duì)規(guī)范管理起到了積極作用。但隨著財(cái)政體制改革的不斷深入,一些新的情況和問題,難以用現(xiàn)行制度予以解決和規(guī)范,亟待進(jìn)一步研究和探索。

二、專項(xiàng)資金管理中存在的主要問題及原因

1.擠占挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如一些單位日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足,則在扶貧資金等專項(xiàng)資金中列支立項(xiàng)前期費(fèi)用和單位其他工作所用辦公費(fèi)、小車費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)等。其表現(xiàn)方式主要有直接在專項(xiàng)資金中報(bào)銷有關(guān)費(fèi)用的顯性擠占挪用;有與機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)收、支混合列賬,專項(xiàng)資金余額有數(shù)無錢的隱性擠占挪用;有巧立名目套出資金用于機(jī)關(guān)日常運(yùn)行支出的故意擠占挪用;有時(shí)還有個(gè)別經(jīng)辦人員個(gè)人的挪用、侵占、貪污等等。

2.個(gè)別單位亂收“立項(xiàng)爭(zhēng)資前期費(fèi)用”。有的管理機(jī)構(gòu)因?yàn)楸締挝坏娜粘＿\(yùn)行經(jīng)費(fèi)拮據(jù),加上立項(xiàng)爭(zhēng)資中確實(shí)也增加了資料費(fèi)、差旅費(fèi)等經(jīng)費(fèi)支出。在無正當(dāng)經(jīng)費(fèi)來源的情況下,即按10%或15%向項(xiàng)目實(shí)施單位收取“立項(xiàng)爭(zhēng)資前期費(fèi)用”;還有個(gè)別地方政府為了鼓勵(lì)立項(xiàng)爭(zhēng)資,也出臺(tái)了一定比例的爭(zhēng)資獎(jiǎng)勵(lì)辦法,以致個(gè)別單位亂收“立項(xiàng)爭(zhēng)資前期費(fèi)用”。

3.專項(xiàng)資金存款利息收入,不按規(guī)定列作專項(xiàng)資金。

4.擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃和資金投向。有的地方專項(xiàng)資金管理機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施單位因原報(bào)批項(xiàng)目論證不科學(xué),或項(xiàng)目批準(zhǔn)后實(shí)際情況發(fā)生了變化,或領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋定決策”、“建設(shè)自己的家鄉(xiāng)”等干預(yù),擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃和資金投向的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

5.一些工程項(xiàng)目管理尤其是小金額項(xiàng)目管理不規(guī)范。專項(xiàng)資金實(shí)施的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)與其他工程項(xiàng)目一樣,實(shí)行嚴(yán)格的工程管理規(guī)范。如科學(xué)論證制、民主決策制、項(xiàng)目業(yè)主制、招投標(biāo)制、公開采購(gòu)制、質(zhì)量監(jiān)理制、預(yù)算決算制、驗(yàn)收審計(jì)制、資料規(guī)范制、質(zhì)量保證制等制度。但是,實(shí)施中一些項(xiàng)目缺少這樣那樣的程序和手續(xù)。如審計(jì)中發(fā)現(xiàn)小金額項(xiàng)目的造價(jià)預(yù)算(估算)書未保留,工程結(jié)賬發(fā)票不規(guī)范,未按要求預(yù)留工程質(zhì)量保證金等問題。

6.會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。相當(dāng)一部分單位的專項(xiàng)資金核算看不出“專項(xiàng)”。有的與機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)混合核算;有的雖然劃分了專項(xiàng)資金科目,但未具體到“項(xiàng)目”或者“什么項(xiàng)目”。如某縣民政局近年來管理實(shí)施專項(xiàng)資金的項(xiàng)目大大小小40多個(gè),接受檢查、審計(jì)時(shí),就集中項(xiàng)目管理人員、財(cái)務(wù)人員花數(shù)天時(shí)間對(duì)其分“項(xiàng)”。有的單位甚至為了應(yīng)付檢查,將本單位所管的多個(gè)專項(xiàng)資金科目隨意“調(diào)賬”。

7.地方財(cái)政配套資金不足,群眾投勞計(jì)劃不科學(xué)。如扶貧資金的立項(xiàng)計(jì)劃,差不多都有地方財(cái)政配套和群眾投勞的計(jì)劃。但往往是扶貧地方財(cái)政也困難,難以配套資金;群眾投勞計(jì)劃幾乎查不到預(yù)算。這樣的項(xiàng)目,雖經(jīng)立項(xiàng)審批,實(shí)際上很難達(dá)到預(yù)期目的;而且審計(jì)時(shí)或者社會(huì)公眾難以對(duì)其實(shí)施效益、效果檢查。

存在以上問題的原因:一是“專項(xiàng)資金?？顚Ｓ谩钡恼咭庾R(shí)不強(qiáng);二是財(cái)政拮據(jù),專項(xiàng)資金管理單位日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)困難;三是項(xiàng)目論證、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、項(xiàng)目管理等基礎(chǔ)性工作與配套措施缺失。

三、加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的一些對(duì)策

(一)完善專項(xiàng)資金管理,健全內(nèi)部控制機(jī)制

1.管理方式上實(shí)行“三?！?即對(duì)項(xiàng)目與資金的管理,實(shí)行項(xiàng)目專賬、資金專儲(chǔ)、管理專人的辦法。這樣做,不僅在財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理等管理上心中有數(shù),更重要的是可以從制度上、心理上防止隨意擠占挪用資金的行為。

2.內(nèi)控制度方面“三制”,即項(xiàng)目公示制、資金報(bào)賬制、竣工驗(yàn)收制。具體做法是:對(duì)當(dāng)年擬實(shí)施的項(xiàng)目及其資金額度,在當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電視等媒體上公開;用款單位用公開墻公開;項(xiàng)目實(shí)施地立碑將項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模、受益范圍、資金開支、群眾投勞等情況公開。資金開支由項(xiàng)目實(shí)施單位在當(dāng)?shù)刎?cái)政部門或者上級(jí)主管部門報(bào)賬,在報(bào)賬過程中及時(shí)接受一次檢查。項(xiàng)目竣工后,即按現(xiàn)行政策規(guī)定,由專項(xiàng)資金主管部門組織相關(guān)機(jī)構(gòu)、有關(guān)人員對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、管理程序、財(cái)務(wù)收支等相關(guān)方面檢查驗(yàn)收,督促整改發(fā)現(xiàn)的問題。

3.內(nèi)部監(jiān)管實(shí)行“兩監(jiān)督”,即實(shí)行年度拉網(wǎng)檢查、信訪及時(shí)查處。由監(jiān)查、審計(jì)、財(cái)政等部門共同組織檢查組對(duì)專項(xiàng)資金的實(shí)施情況和使用情況進(jìn)行一次以上的檢查;對(duì)群眾關(guān)于專項(xiàng)資金使用、管理方面的來信來訪,有關(guān)單位應(yīng)做到及時(shí)調(diào)查處理。

4.管理過程要做到“兩強(qiáng)化”即動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、資料建檔。專項(xiàng)資金管理工作結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況,編制中期規(guī)劃。各階段進(jìn)一步調(diào)查研究,每年末編定次年的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。按程序報(bào)批后,即按計(jì)劃實(shí)施;同時(shí)做好相關(guān)文字材料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、圖片等資料的立卷歸檔工作。

5.前提條件要有“一保障”,即財(cái)政撥付必要的工作經(jīng)費(fèi)。在專項(xiàng)資金的立項(xiàng)報(bào)批爭(zhēng)資和項(xiàng)目監(jiān)督管理過程中,必然發(fā)生資料費(fèi)、差旅費(fèi)等開支。為了防止擠占挪用專項(xiàng)資金,預(yù)算制定下達(dá)要保障必要的工作經(jīng)費(fèi)。

(二)開展專項(xiàng)資金的效益審計(jì),建立財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制

專項(xiàng)資金從設(shè)立到使用,經(jīng)歷了資金籌集、管理、分配、使用多個(gè)環(huán)節(jié),那么審計(jì)亦應(yīng)當(dāng)注重檢查這些環(huán)節(jié)的真實(shí)性與合規(guī)性,并且注重檢查與評(píng)價(jià)其效益。這樣的要求,適合相關(guān)管理機(jī)構(gòu)對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管。

1.資金來源審計(jì)。地方單位的專項(xiàng)資金來源,一是上級(jí)撥入專項(xiàng)款;二是地方按現(xiàn)行政策規(guī)定籌集行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金和群眾“一事一議”資金。對(duì)上級(jí)撥款部分,主要依據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃從財(cái)政或其他主管部門查其資金的撥款、到位情況。主要查上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)文件或撥款追加單、與上級(jí)往來、指標(biāo)賬、年度結(jié)算表等資料即可;對(duì)地方籌集的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、群眾“一事一議”資金,應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)政策規(guī)定檢查,防止多收、少收、亂收費(fèi)和違背群眾意愿搞不切實(shí)際的政績(jī)工程。

2.資金分配與管理審計(jì)。一是采用會(huì)計(jì)資料查閱法、存款賬戶檢查法、項(xiàng)目跟蹤抽查法等方法,圍繞批復(fù)的項(xiàng)目計(jì)劃?rùn)z查資金的分配情況及其撥付資金的時(shí)間?？从嘘P(guān)管理部門是否做到足額分配、及時(shí)撥付。有無隨意改項(xiàng)、滯留截留、擠占挪用的問題;二是采用查閱法、計(jì)算法、調(diào)查法等方法,檢查項(xiàng)目開支的真實(shí)、合規(guī)性和項(xiàng)目管理的程序。有無顯性、隱性或者巧立名目擠占挪用甚至侵占、貪污專項(xiàng)資金的問題;三是采用查閱法、訪談法等方法,檢查項(xiàng)目資金的會(huì)計(jì)核算是否做到具體分“項(xiàng)”,內(nèi)控制度設(shè)立的完備性和執(zhí)行的有效性。

3.對(duì)其效益審計(jì),應(yīng)以社會(huì)公共產(chǎn)品建設(shè)、經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)方面分別作檢查與評(píng)價(jià)。對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目,主要是看項(xiàng)目實(shí)施是否遵循規(guī)定程序,是否完成預(yù)定任務(wù),受益范圍是否能達(dá)到預(yù)期目標(biāo);對(duì)經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目,除檢查是否執(zhí)行規(guī)定程序、完成預(yù)定任務(wù)外,還應(yīng)當(dāng)建立財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制,遵循投入產(chǎn)出原理,運(yùn)用財(cái)務(wù)管理指標(biāo)檢查項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。