張 敏

摘要:深化支出管理改革是當前財政體制改革的一個重要環(huán)節(jié),而在整個財政支出中,專項資金支出的管理尤為重要。加強專項資金管理,就是加強專項資金的籌集、存儲、記賬、分配、使用等全過程的考核與評價,適時采用必要的管理措施,使有限的資金發(fā)揮較大的經(jīng)濟和社會效益。

關(guān)鍵詞:專項資金管理;會計;審計

中圖分類號:F235.99文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0164-02

一、專項資金的含義和特點

專項資金是指國家為了扶持、發(fā)展某項事業(yè)而專門設立的,具有專門來源和專門用途的資金。專項資金的來源包括國家安排撥付資金、地方財政配套資金和項目實施單位自籌資金,以及具有專門用途的行政事業(yè)性收費、政府基金、群眾“一事一議”資金等。專項資金有以下三個特點:一是各種專項資金的形成、建立、提取和使用都必須符合國家統(tǒng)一規(guī)定;二是要堅持?？顚Ｓ?量入為出的原則;三是要單獨核算,不能擠占挪用。

根據(jù)當前會計制度和財務制度規(guī)定,專項資金應當按照批準的項目和用途使用,并需要單獨專項報賬結(jié)算,即應當與正常的撥款區(qū)分開來,分別核算,同時接受有關(guān)部門的檢查監(jiān)督。

這些制度規(guī)定的出臺,雖然使專項資金從預算、執(zhí)行、核算各個環(huán)節(jié)做到了有制可依,對規(guī)范管理起到了積極作用。但隨著財政體制改革的不斷深入,一些新的情況和問題,難以用現(xiàn)行制度予以解決和規(guī)范,亟待進一步研究和探索。

二、專項資金管理中存在的主要問題及原因

1.擠占挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。如一些單位日常運行經(jīng)費預算不足,則在扶貧資金等專項資金中列支立項前期費用和單位其他工作所用辦公費、小車費、差旅費、招待費等。其表現(xiàn)方式主要有直接在專項資金中報銷有關(guān)費用的顯性擠占挪用;有與機關(guān)經(jīng)費收、支混合列賬,專項資金余額有數(shù)無錢的隱性擠占挪用;有巧立名目套出資金用于機關(guān)日常運行支出的故意擠占挪用;有時還有個別經(jīng)辦人員個人的挪用、侵占、貪污等等。

2.個別單位亂收“立項爭資前期費用”。有的管理機構(gòu)因為本單位的日常運行經(jīng)費拮據(jù),加上立項爭資中確實也增加了資料費、差旅費等經(jīng)費支出。在無正當經(jīng)費來源的情況下,即按10%或15%向項目實施單位收取“立項爭資前期費用”;還有個別地方政府為了鼓勵立項爭資,也出臺了一定比例的爭資獎勵辦法,以致個別單位亂收“立項爭資前期費用”。

3.專項資金存款利息收入,不按規(guī)定列作專項資金。

4.擅自改變項目計劃和資金投向。有的地方專項資金管理機構(gòu)或項目實施單位因原報批項目論證不科學,或項目批準后實際情況發(fā)生了變化,或領導干部“拍腦袋定決策”、“建設自己的家鄉(xiāng)”等干預,擅自改變項目計劃和資金投向的現(xiàn)象時有發(fā)生。

5.一些工程項目管理尤其是小金額項目管理不規(guī)范。專項資金實施的項目,應當與其他工程項目一樣,實行嚴格的工程管理規(guī)范。如科學論證制、民主決策制、項目業(yè)主制、招投標制、公開采購制、質(zhì)量監(jiān)理制、預算決算制、驗收審計制、資料規(guī)范制、質(zhì)量保證制等制度。但是,實施中一些項目缺少這樣那樣的程序和手續(xù)。如審計中發(fā)現(xiàn)小金額項目的造價預算(估算)書未保留,工程結(jié)賬發(fā)票不規(guī)范,未按要求預留工程質(zhì)量保證金等問題。

6.會計核算不規(guī)范。相當一部分單位的專項資金核算看不出“專項”。有的與機關(guān)經(jīng)費混合核算;有的雖然劃分了專項資金科目,但未具體到“項目”或者“什么項目”。如某縣民政局近年來管理實施專項資金的項目大大小小40多個,接受檢查、審計時,就集中項目管理人員、財務人員花數(shù)天時間對其分“項”。有的單位甚至為了應付檢查,將本單位所管的多個專項資金科目隨意“調(diào)賬”。

7.地方財政配套資金不足,群眾投勞計劃不科學。如扶貧資金的立項計劃,差不多都有地方財政配套和群眾投勞的計劃。但往往是扶貧地方財政也困難,難以配套資金;群眾投勞計劃幾乎查不到預算。這樣的項目,雖經(jīng)立項審批,實際上很難達到預期目的;而且審計時或者社會公眾難以對其實施效益、效果檢查。

存在以上問題的原因:一是“專項資金專款專用”的政策意識不強;二是財政拮據(jù),專項資金管理單位日常運行經(jīng)費困難;三是項目論證、會計基礎、項目管理等基礎性工作與配套措施缺失。

三、加強專項資金管理的一些對策

(一)完善專項資金管理,健全內(nèi)部控制機制

1.管理方式上實行“三?！?即對項目與資金的管理,實行項目專賬、資金專儲、管理專人的辦法。這樣做,不僅在財務管理、項目管理等管理上心中有數(shù),更重要的是可以從制度上、心理上防止隨意擠占挪用資金的行為。

2.內(nèi)控制度方面“三制”,即項目公示制、資金報賬制、竣工驗收制。具體做法是:對當年擬實施的項目及其資金額度,在當?shù)貓蠹垺㈦娨暤让襟w上公開;用款單位用公開墻公開;項目實施地立碑將項目實施規(guī)模、受益范圍、資金開支、群眾投勞等情況公開。資金開支由項目實施單位在當?shù)刎斦块T或者上級主管部門報賬,在報賬過程中及時接受一次檢查。項目竣工后,即按現(xiàn)行政策規(guī)定,由專項資金主管部門組織相關(guān)機構(gòu)、有關(guān)人員對項目質(zhì)量、管理程序、財務收支等相關(guān)方面檢查驗收,督促整改發(fā)現(xiàn)的問題。

3.內(nèi)部監(jiān)管實行“兩監(jiān)督”,即實行年度拉網(wǎng)檢查、信訪及時查處。由監(jiān)查、審計、財政等部門共同組織檢查組對專項資金的實施情況和使用情況進行一次以上的檢查;對群眾關(guān)于專項資金使用、管理方面的來信來訪,有關(guān)單位應做到及時調(diào)查處理。

4.管理過程要做到“兩強化”即動態(tài)監(jiān)測、資料建檔。專項資金管理工作結(jié)合項目實際情況,編制中期規(guī)劃。各階段進一步調(diào)查研究,每年末編定次年的項目實施計劃。按程序報批后,即按計劃實施;同時做好相關(guān)文字材料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、圖片等資料的立卷歸檔工作。

5.前提條件要有“一保障”,即財政撥付必要的工作經(jīng)費。在專項資金的立項報批爭資和項目監(jiān)督管理過程中,必然發(fā)生資料費、差旅費等開支。為了防止擠占挪用專項資金,預算制定下達要保障必要的工作經(jīng)費。

(二)開展專項資金的效益審計,建立財務評價機制

專項資金從設立到使用,經(jīng)歷了資金籌集、管理、分配、使用多個環(huán)節(jié),那么審計亦應當注重檢查這些環(huán)節(jié)的真實性與合規(guī)性,并且注重檢查與評價其效益。這樣的要求,適合相關(guān)管理機構(gòu)對專項資金的監(jiān)管。

1.資金來源審計。地方單位的專項資金來源,一是上級撥入專項款;二是地方按現(xiàn)行政策規(guī)定籌集行政事業(yè)性收費、政府基金和群眾“一事一議”資金。對上級撥款部分,主要依據(jù)項目計劃從財政或其他主管部門查其資金的撥款、到位情況。主要查上級下達的指標文件或撥款追加單、與上級往來、指標賬、年度結(jié)算表等資料即可;對地方籌集的行政事業(yè)性收費、政府基金、群眾“一事一議”資金,應當按照相關(guān)政策規(guī)定檢查,防止多收、少收、亂收費和違背群眾意愿搞不切實際的政績工程。

2.資金分配與管理審計。一是采用會計資料查閱法、存款賬戶檢查法、項目跟蹤抽查法等方法,圍繞批復的項目計劃檢查資金的分配情況及其撥付資金的時間?？从嘘P(guān)管理部門是否做到足額分配、及時撥付。有無隨意改項、滯留截留、擠占挪用的問題;二是采用查閱法、計算法、調(diào)查法等方法,檢查項目開支的真實、合規(guī)性和項目管理的程序。有無顯性、隱性或者巧立名目擠占挪用甚至侵占、貪污專項資金的問題;三是采用查閱法、訪談法等方法,檢查項目資金的會計核算是否做到具體分“項”,內(nèi)控制度設立的完備性和執(zhí)行的有效性。

3.對其效益審計,應以社會公共產(chǎn)品建設、經(jīng)濟效益項目兩個方面分別作檢查與評價。對社會公共產(chǎn)品建設項目,主要是看項目實施是否遵循規(guī)定程序,是否完成預定任務,受益范圍是否能達到預期目標;對經(jīng)濟效益項目,除檢查是否執(zhí)行規(guī)定程序、完成預定任務外,還應當建立財務評價機制,遵循投入產(chǎn)出原理,運用財務管理指標檢查項目是否達到預期目標。