文尚卿

摘要:中國農(nóng)村土地制度變革與當(dāng)代中國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度的內(nèi)在價(jià)值取向有著密切的關(guān)系,通過深入研究,可以透視這次農(nóng)村土地制度變革深層背景。中國農(nóng)村土地制度變革與當(dāng)代中國的政治取向—統(tǒng)一地權(quán)、經(jīng)濟(jì)取向——擴(kuò)大內(nèi)需、社會(huì)取向——構(gòu)建和諧社會(huì)、制度取向——城鄉(xiāng)一體化。

關(guān)鍵詞:土地制度;變革;實(shí)現(xiàn)路徑;農(nóng)村

中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)27-0047-02

土地改革將再次成為中國改革的戰(zhàn)略起點(diǎn),同時(shí)也將翻天覆地地改造不平等的城鄉(xiāng)二元制的國內(nèi)分工體制,這應(yīng)該是中國式的超級(jí)大國造化之路!

一、農(nóng)村土地使用權(quán)改革的政治取向——統(tǒng)一地權(quán)

三農(nóng)問題牽涉到中國的發(fā)展大局,不提高占全國人口2 /3的農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)文化生活水平、教育科技水平及參政議政能力,就根本談不上國家的現(xiàn)代化、民主化建設(shè)。解決三農(nóng)問題也是解決其他影響中國長遠(yuǎn)發(fā)展問題的前提。當(dāng)然,中國的深化改革不僅僅包括農(nóng)村的改革發(fā)展,它還有更豐富的內(nèi)容,有著深層次意義上的攻堅(jiān)任務(wù)。包括行政體制改革、資本市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展以及金融體制的深化改革等命題,都是需要重點(diǎn)解決的對(duì)象。

土地改革路徑的爭論已經(jīng)成為中國現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵話題,有人認(rèn)為,中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,應(yīng)該實(shí)行與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的土地私有制;還有人認(rèn)為,應(yīng)該通過土地整體國有化,實(shí)現(xiàn)永佃制;或者改變目前的農(nóng)村土地承包制,實(shí)現(xiàn)永包制,促使農(nóng)民土地承包權(quán)利永遠(yuǎn)不變,以解決土地規(guī)模經(jīng)營的困惑,推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,激勵(lì)農(nóng)民糧食生產(chǎn)。這些思路都有自身的理據(jù)和戰(zhàn)略愿景,但是也都必須與中國獨(dú)特的改革機(jī)制相結(jié)合,改革不會(huì)是坐而論道。

目前,以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制既需要穩(wěn)定,更迫切地需要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利擴(kuò)展的運(yùn)轉(zhuǎn)。這就要求三十年的承包期限應(yīng)該與國有土地使用權(quán)的70年的期限接軌。承包期屆滿,也應(yīng)該比照有關(guān)國有土地使用權(quán)的延期規(guī)定續(xù)期;土地處置權(quán)的政策,也應(yīng)該在不改變土地用途的前提下,承包經(jīng)營權(quán)人可比照國有土地使用權(quán)的情況對(duì)擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件,對(duì)其承包的土地、房屋可依法開發(fā);集體土地的流轉(zhuǎn)原則,也應(yīng)該比照國有土地使用權(quán)的制度,在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?土地承包經(jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán),包括建立必要的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái),依法規(guī)范流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)公平交易;宅基地和農(nóng)民房屋也應(yīng)該比照城市房屋和國有土地使用權(quán)的體制,建立、健全抵押貸款制度等等。這實(shí)際上是將集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)的期效區(qū)間、權(quán)利內(nèi)容統(tǒng)一起來,這就是“統(tǒng)一地權(quán)”,這個(gè)使命既應(yīng)該是中央重大轉(zhuǎn)折性會(huì)議的政治追求和改革結(jié)果,也應(yīng)該是全國人大修改有關(guān)土地法律的基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)取向——擴(kuò)大內(nèi)需

當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)云動(dòng)蕩。美國次貸危機(jī)所引發(fā)的全球金融動(dòng)蕩,是自大蕭條以來最嚴(yán)重的金融危機(jī),它必然對(duì)已全面參與全球經(jīng)濟(jì)一體化的中國帶來比較大的影響。而國內(nèi)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過三十年的高速增長,如今也面臨著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的難題。面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、投資下滑、外需下降以及內(nèi)需仍未提振等當(dāng)前復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢(shì),經(jīng)濟(jì)和社會(huì)如何發(fā)展,宏觀調(diào)控如何調(diào)整,對(duì)我們來說是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

在這樣的雙重背景下,中國需要進(jìn)一步深化改革,其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)又好又快發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化以及人和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。而從中國當(dāng)前的情況來看,突破口之一仍在農(nóng)村。以內(nèi)需為例,擴(kuò)大內(nèi)需是中國今后發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略問題,因?yàn)閮?nèi)需不足,長期以來,我們不得不把經(jīng)濟(jì)增長的基點(diǎn)放在政府投資尤其是出口上,這既透支了中國寶貴的自然資源和人力資源,造成中國經(jīng)濟(jì)增長的不可持續(xù),也使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于外部環(huán)境。

去年以來,外需的銳減就對(duì)中國的出口、中小企業(yè)、就業(yè),乃至股市和通脹都產(chǎn)生了很大影響。而內(nèi)需不足又主要是占人口多數(shù)的農(nóng)民收入較低,消費(fèi)能力不足所致。所以,要解決長期困擾中國發(fā)展的內(nèi)需問題,必須首先提高農(nóng)民的收入,使他們有能力消費(fèi)。毋庸諱言,改革開放以來,盡管中國的成就舉世矚目,但城鄉(xiāng)差距卻是越拉越大。占中國人口70%的農(nóng)民如果不能擁有財(cái)產(chǎn)性收入的話,他們的購買力肯定上不去,整個(gè)中國的內(nèi)部消費(fèi)也很難進(jìn)一步提升。

面對(duì)國際危機(jī)局勢(shì),中國土地、能源等壟斷性資源的改革已勢(shì)在必行,而且適逢其時(shí)?！疤热衄F(xiàn)在開始先期選擇200個(gè)城市郊區(qū)進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地和村鎮(zhèn)房屋商品化流轉(zhuǎn)試點(diǎn),將使超過5 000萬畝的農(nóng)村建設(shè)用地得以流轉(zhuǎn),將使超過50億平方米的村鎮(zhèn)房屋可以上市交易?！盵1]通過農(nóng)民資產(chǎn)變?yōu)橘Y本,中國的內(nèi)需體系將得到轉(zhuǎn)折性提高。“2008年1—8月中國社會(huì)消費(fèi)品零售總額為68 439.2億元,雖然比上年同期增長了21.9%,但按地區(qū)劃分,市縣零售總額54 292.9億元,縣以下零售僅為14 146.3億元。”[1] 它說明后者是中國內(nèi)需經(jīng)濟(jì)薄弱的要害之處。中國一天不解決農(nóng)村市場(chǎng)的消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張,中國的內(nèi)需經(jīng)濟(jì)體系就無法良性運(yùn)轉(zhuǎn)。如果根據(jù)現(xiàn)有法律土地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)的話,那么農(nóng)村18億耕地的承包權(quán),還有1.77億畝園地的承包權(quán),還有39.29億畝牧草地的轉(zhuǎn)包權(quán)可以流轉(zhuǎn)的話,相當(dāng)于向我們的農(nóng)村以土地房屋為基礎(chǔ)注入巨大的貨幣流動(dòng)性和財(cái)富,以形成世界上最大的內(nèi)需市場(chǎng)和內(nèi)需消費(fèi)的潛力。

三、農(nóng)村土地使用權(quán)改革的社會(huì)取向——構(gòu)建和諧社會(huì)

20世紀(jì)新自然法學(xué)的重要代表人物羅納德·德沃金(RonaldDworkin)反復(fù)強(qiáng)調(diào),最基本的權(quán)利就是受到平等關(guān)心與尊重的權(quán)利,它包括兩個(gè)方面,其一是受到平等對(duì)待的權(quán)利;其二是作為平等的人受到對(duì)待的權(quán)利。另一位20世紀(jì)利益法學(xué)的創(chuàng)始人菲力普·赫克(PhicipVonHeck)也提出:利益是法產(chǎn)生的原因,法律是社會(huì)中各種利益沖突的表現(xiàn),是人們對(duì)各種沖突的利益進(jìn)行評(píng)價(jià)后制定出來的,實(shí)際上是利益的安排和平衡。

當(dāng)代中國是世界上最大的平等權(quán)實(shí)驗(yàn)舞臺(tái),也是中華民族建立現(xiàn)代的共和國的制憲基礎(chǔ),但是中國農(nóng)民的平等權(quán)不是恩賜的,應(yīng)該是中國國民收入再分配的經(jīng)濟(jì)成果和政治表現(xiàn),而且農(nóng)民的平等權(quán)的基礎(chǔ)不應(yīng)該是社會(huì)沖突的結(jié)果,應(yīng)該是全社會(huì)協(xié)商的法律表現(xiàn),它不是要從政府中獲得非分的權(quán)利,不是要侵害城市居民的權(quán)利,而是要獲得它本身的權(quán)利,其核心和要害都是土地權(quán)利,這個(gè)結(jié)果不能和平分配,就必然是一個(gè)有沖突的社會(huì)互動(dòng),屆時(shí)其代價(jià)不僅是農(nóng)民要付出的,而且也是中華民族要承受的。從對(duì)農(nóng)民土地不公平的征收、征用到地方的土地財(cái)政,從高房價(jià)到農(nóng)宅的流轉(zhuǎn),應(yīng)該形成整個(gè)社會(huì)對(duì)完善《土地管理法》、《物權(quán)法》的堅(jiān)定信心和修法熱忱,也是我們構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)不斷探索的艱難歷程。

要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)就必須解決我們現(xiàn)在中國三萬個(gè)建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn),三百萬個(gè)村莊,7億多的農(nóng)村人口它們的富裕成長問題。這既是中國現(xiàn)代化的問題,也是中國經(jīng)濟(jì)和諧的命題,也是中國社會(huì)環(huán)境不很愉悅的主題?！案鶕?jù)國家有關(guān)部門的測(cè)算,按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個(gè)百分點(diǎn)測(cè)算,到2020年我們將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右人口,未來十二年之內(nèi)需要將美國一倍半以上的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市,這是中國城市化的主要使命?！盵2] 億萬人口的遷移相當(dāng)于把3億多人口遷移進(jìn)城市,把億萬人口的農(nóng)民轉(zhuǎn)崗到城市當(dāng)中來,要把億萬人建立綜合保障,既包括社會(huì)保障也包括住房保障,這是一個(gè)重要的戰(zhàn)略命題,不采取市場(chǎng)化的辦法是不行的。

我們應(yīng)該用十至二十年的時(shí)間分期分批在有條件的地區(qū)逐步縮小農(nóng)村養(yǎng)老、合作醫(yī)療、教育等各方面的城鄉(xiāng)差距,比較可行的辦法是在現(xiàn)有的中央和地方財(cái)政關(guān)系內(nèi)拿出相當(dāng)大的財(cái)政傾斜,支持中國農(nóng)村全面建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,新興農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村社會(huì)福利這三方面。要逐步建立全國性的解決農(nóng)民社會(huì)保障的管理辦法,解決辦法主要落實(shí)《物權(quán)法》,逐步實(shí)行分級(jí)中國城鄉(xiāng)一體化的不同類型的社保管理體制。力爭十至二十年解決全國土地的社保關(guān)系,力爭建立社會(huì)保障。

四、農(nóng)村土地使用權(quán)改革的制度取向——城鄉(xiāng)一體化

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理,推進(jìn)戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民?！稕Q定》提出要“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破,促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng),推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合?！盵2]

目前,農(nóng)村發(fā)展最突出的問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足,文化、教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后;二是農(nóng)民收入水平明顯偏低,增收難度明顯偏大,農(nóng)民相對(duì)貧困在加速;三是農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重過剩。要解決上述問題,農(nóng)村的二次改革就必須在提高農(nóng)民的組織化程度,完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、投入品和要素市場(chǎng),建立農(nóng)民增收機(jī)制,以及開通城鄉(xiāng)、打破二元結(jié)構(gòu)等方面下工夫。其中,改革的突破口又在于土地、戶口和金融,特別是土地制度改革至為關(guān)鍵?，F(xiàn)有的土地制度是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),城市土地可以對(duì)價(jià)取得貸款,農(nóng)村土地就不行,這使得農(nóng)民的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)不能交易,不能形成資產(chǎn),從而農(nóng)民也就無法擴(kuò)大再生產(chǎn),只能維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式。解決的辦法,是必須在穩(wěn)定土地承包的基礎(chǔ)上,使農(nóng)民獲得可以自己支配、處置的資產(chǎn)和房產(chǎn),農(nóng)民才有參加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競爭的資本和立足之地,也才能把多余的勞動(dòng)力從土地上解放出來。顯然,耕地的集中和流轉(zhuǎn),是中國農(nóng)業(yè)擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的束縛,進(jìn)行集約經(jīng)營的前提條件。