劉湘鈞

摘要：加強(qiáng)檔案法制建設(shè)是保證檔案工作有規(guī)有序、穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求。要樹立明確的法制觀念，不斷完善檔案法規(guī)體系，協(xié)調(diào)法律法規(guī)關(guān)系；加強(qiáng)檔案法制宣傳，加大普法力度；提升檔案隊伍素質(zhì)，確保檔案執(zhí)法質(zhì)量，落實檔案執(zhí)法措施，嚴(yán)格公正執(zhí)法；改善檔案監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督職能。惟有這樣，才能促進(jìn)依法治檔工作不斷向縱深發(fā)展，真正實現(xiàn)檔案工作所擔(dān)負(fù)的維護(hù)檔案的完整、安全和歷史真實的重任。

關(guān)鍵詞：檔案法制；法制宣傳；檔案執(zhí)法；檔案監(jiān)督

中圖分類號：G271.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002—2589（2009）08—0066—03

《中華人民共和國檔案法》從1987年頒布到1996年的修正，檔案事業(yè)從總體上發(fā)生了新的變化。只有加強(qiáng)檔案法制建設(shè)才能使檔案工作逐步走上法制化、制度化的軌道，才能使豐富的檔案信息資源得到充分開發(fā)利用，更好地為社會各方面提供有價值的服務(wù)。但隨著改革的進(jìn)一步深化和發(fā)展又出現(xiàn)了許多新情況、新問題，諸如檔案執(zhí)法人員法治意識滯后、執(zhí)法主體資格不夠確定、執(zhí)法隊伍素質(zhì)仍需提高等問題依然突出，直接影響了依法治檔工作的成效。因此，加強(qiáng)檔案法制建設(shè)，促進(jìn)依法治檔工作不斷向縱深發(fā)展，這是檔案工作者必須面對的一個重要課題。這里筆者擬就加強(qiáng)檔案法制建設(shè)的思路對策談一點粗淺的認(rèn)識。

一、完善檔案法規(guī)，協(xié)調(diào)法律關(guān)系

明確檔案行政管理部門的法律地位，理順檔案行政管理體系是檔案事業(yè)發(fā)展和法制建設(shè)的必然要求。各級人民政府首先要以地方立法的形式，明確檔案行政部門的執(zhí)法主體地位，落實執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政編制，使檔案部門適用法律的行為具有合法性、權(quán)威性。[1]將檔案法制建設(shè)置于市場經(jīng)濟(jì)和知識經(jīng)濟(jì)的大背景下深入研究，正視這種環(huán)境對檔案管理和檔案法制建設(shè)的挑戰(zhàn)，實事求是地研究檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實問題和檔案法制建設(shè)面臨的現(xiàn)實矛盾，以檔案法為主體，以現(xiàn)行的檔案法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充，進(jìn)行配套法規(guī)的制定與修改，逐步充實、完善檔案法律體系，使其更具現(xiàn)實性和可操作性。

針對檔案法律、法規(guī)自身存在的不足，我們要謹(jǐn)慎對待、認(rèn)真研究，不斷修改完善。對于法規(guī)中原則性太強(qiáng)的要使之更具操作性，對于法規(guī)中不明確的規(guī)定要加以細(xì)化。檔案法規(guī)的完善過程要經(jīng)過自下而上和自上而下的反復(fù)磨合與協(xié)調(diào)才能完成，不僅法規(guī)部門要積極進(jìn)行，而且要讓廣大檔案工作者或社會人士參與，盡可能多地吸收他們的合理化建議。在協(xié)調(diào)關(guān)系上，各法規(guī)制定者一方面要依法行使好自己的權(quán)利，不能制定出超越自己權(quán)限的規(guī)定；在制定法規(guī)過程中要加強(qiáng)與其他檔案部門的合作與協(xié)調(diào)。還要注意與檔案以外部門的關(guān)系，當(dāng)其他法律、法規(guī)在制定、修改時，檔案部門也應(yīng)積極參與，提出意見，借助其他專業(yè)法律、法規(guī)的權(quán)威和貫徹執(zhí)行來推動檔案工作的發(fā)展，增強(qiáng)檔案法規(guī)的延伸型和滲透性。

要填補(bǔ)法規(guī)空缺，針對內(nèi)容落后、不合時宜的法規(guī)、制度，該廢止的一定要及時廢止，該發(fā)展的一定要適時發(fā)展，制定有時代感的法規(guī)。[2]最近十幾年來我國檔案法規(guī)體系有了長足的進(jìn)步，出臺了以檔案法為代表的一系列法規(guī)文件，這對于檔案工作的法制建設(shè)是十分必要和及時的。各級檔案領(lǐng)導(dǎo)和管理部門，還結(jié)合實際制定了一批適合本部門、本單位特點的實施性措施，使檔案法制建設(shè)逐步走向成熟?，F(xiàn)有的檔案地方法規(guī)中，有不少地方先行立法的例子，其中與國家法律法規(guī)相抵觸的要立即廢止。要積極吸取同行業(yè)、相關(guān)行業(yè)、不同地區(qū)、不同國家的有益經(jīng)驗，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。如數(shù)字檔案館的建設(shè)中我們就可以借鑒和參考數(shù)字圖書館的發(fā)展經(jīng)驗；電子檔案的法律法規(guī)制定，我們就可以比照和吸收歐美等發(fā)達(dá)國家已制定出的各種有關(guān)法規(guī)。檔案工作的法制化建設(shè)也不是一勞永逸的事情，在修改、制定法規(guī)時要協(xié)調(diào)好新立法規(guī)、規(guī)章與已頒布法規(guī)、規(guī)章之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)好新立法規(guī)、規(guī)章之間的關(guān)系。檔案立法只有建立在科學(xué)性的基礎(chǔ)上，才能保證其可行性、穩(wěn)定性和高效性，以便建立由不同法律效力層次構(gòu)成的以檔案法為核心的科學(xué)、合理、配套的檔案法規(guī)體系，從而促進(jìn)檔案法制建設(shè)健康發(fā)展。

二、加強(qiáng)法制宣傳，加大普法力度

法規(guī)體系的完善，是依法治檔的基礎(chǔ)，而依法治檔的實施，有待于對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳。要搞好檔案法

制建設(shè)就要加強(qiáng)檔案法制宣傳的力度、廣度和深度，要提高全社會檔案法制意識，使全體公民逐步了解檔案與檔案工作，知曉檔案法律賦予公民利用檔案的權(quán)利與保護(hù)檔案的義務(wù)，就必須加大宣傳力度，利用各種途徑與手段，宣傳國家檔案立法，普及檔案法律知識，強(qiáng)化法制觀念。只有加強(qiáng)對檔案法律、法規(guī)學(xué)習(xí)，才能不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)、檔案工作人員以及社會各方面的檔案法律意識和檔案法制觀念，才能依法辦事。檔案法制宣傳教育涉及到內(nèi)外兩個方面。對內(nèi)搞好宣傳教育，能夠充分發(fā)揮檔案工作者的主觀能動性，激發(fā)人的工作熱情，極大地提高工作效率。對外是讓社會了解檔案事業(yè)和工作，取得社會認(rèn)可、支持和理解的最佳渠道。這一工作做好了，不但會提高全社會的檔案法制意識，而且會給檔案工作帶來意想不到的收獲。[3]社會在發(fā)展，法規(guī)在不斷推陳出新，因此宣傳和學(xué)習(xí)是一個不斷前進(jìn)和發(fā)展變化的課題，只有常抓不懈，方能收到穩(wěn)定而全面持久的效果。

檔案法制宣傳要做到全方位、多角度地開展，既要充分運(yùn)用報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等大眾媒體宣傳，也要對一些偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)要通過印刷宣傳單、小冊子等形式進(jìn)行宣傳，也可以通過講座、競賽、懸掛標(biāo)語、專欄板報、咨詢服務(wù)等大眾容易接受的形式，開展全方位的普法宣傳，不斷營造聲勢，擴(kuò)大影響。還可以把檔案法制和檔案知識融入文學(xué)作品，以知識性、趣味性、娛樂性、技藝性、生活懸念性等公眾喜聞樂見的形式，將法制、檔案、檔案工作、檔案生活展現(xiàn)給社會。在對檔案違法事件與人員進(jìn)行通報批評的同時，要更多地宣傳那些在檔案法制建設(shè)中做出突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀事例，推廣他們的做法和經(jīng)驗。增強(qiáng)檔案法制建設(shè)內(nèi)容的宣傳形式，提高人們的興趣。在原有宣傳的基礎(chǔ)上，應(yīng)開設(shè)一些案例分析、辯論會、專家論壇等形式多樣的專欄節(jié)目，還可以通過“檔案法制宣傳日”的方法來宣傳檔案法制建設(shè)的有關(guān)知識。[4]

在全社會開展檔案法制宣傳教育活動，廣泛普及檔案法律常識，以增強(qiáng)全社會的檔案法制觀念，提高全社會檔案法律意識和素質(zhì)，使人人都知法、遵法、守法，從而達(dá)到依法治檔的目的。引導(dǎo)廣大檔案工作者和社會的廣泛關(guān)注、積極參與，對普及檔案法律，擴(kuò)大社會宣傳，增強(qiáng)社會檔案意識和法制觀念起到很好作用。各級檔案部門要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)一步創(chuàng)新工作形式，廣辟宣傳途徑，搭建有效平臺，把法制宣傳教育引向深入。要提高檔案普法的針對性，著力加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部、法人代表、專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)人員和檔案人員等重點對象和機(jī)關(guān)、大型企事業(yè)單位等重點單位的宣傳。

三、提升隊伍素質(zhì)，確保執(zhí)法質(zhì)量

只有造就一批政治覺悟高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)、法律能力的執(zhí)法隊伍，檔案執(zhí)法工作才能得到深入落實。[5]加強(qiáng)檔案法制建設(shè)，必須大力提高檔案法制工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。檔案法制工作是一項科學(xué)性、政策性、專業(yè)性強(qiáng)的工作，要求檔案法制工作人員必須具有較高的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，要有檔案專業(yè)知識和法律知識，還要有處理問題的能力。在檔案事業(yè)發(fā)展到依法治檔的今天，檔案執(zhí)法人員要盡快實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變，即從重業(yè)務(wù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹貓?zhí)法監(jiān)督，從行政管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ü芾恚赃m應(yīng)當(dāng)前依法治檔的需要。執(zhí)法人員不僅要學(xué)習(xí)檔案法規(guī)、規(guī)章和制度，還要學(xué)習(xí)掌握行政處罰法、訴訟法、國家賠償法、行政復(fù)議條例等相關(guān)知識，有意識培養(yǎng)和增加依法治檔的責(zé)任感。執(zhí)法人員要認(rèn)真研究在執(zhí)法過程中遇到的新情況、新問題和新變化，樹立超前意識，及時總結(jié)研究，并采取切實措施加以解決。

提高檔案工作的執(zhí)法質(zhì)量和水平，關(guān)鍵在于提高行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。法律規(guī)定不作為是違法，作為不正確同樣也是違法，因此科學(xué)、規(guī)范地檔案行政執(zhí)法工作需要有一支既具備較高的檔案業(yè)務(wù)水平，又要精通檔案管理的法律法規(guī)及相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域法律法規(guī)知識的嚴(yán)于執(zhí)法、敢于執(zhí)法的隊伍。為提高執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)，可以采取積極引進(jìn)專業(yè)人才的方法，充分發(fā)揮他們的專長，或就目前檔案人員的狀況進(jìn)行有機(jī)整合。要注意抓好檔案行政執(zhí)法人員在實踐工作中綜合素質(zhì)的鍛煉和提高，積極要求和鼓勵檔案行政執(zhí)法人員深入實際，參與行政執(zhí)法的整個過程，堅持檔案法制學(xué)習(xí)和檔案法制實踐相結(jié)合，不斷總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，提高執(zhí)法水平。

加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)，必須對執(zhí)法人員定期培訓(xùn)，堅持崗位培訓(xùn)制度，加大培訓(xùn)力度，拓展培訓(xùn)范圍，進(jìn)行檔案法規(guī)教育，法制理論知識教育，思想道德教育，檔案法制工作能力的培養(yǎng)教育，著力提高檔案工作者整體素質(zhì)，不斷推進(jìn)基層檔案隊伍整體素質(zhì)的提升，并要求持證上崗。執(zhí)法行為要規(guī)范，健全、履行執(zhí)法程序制度、制衡約束制度、激勵考核制度。引導(dǎo)、培養(yǎng)、提高全員整體素質(zhì)，使其熟練掌握，正確運(yùn)用履行職責(zé)所必需的各種法律與法規(guī)知識，提高依法行政、依法管理檔案事業(yè)的水平，使檔案法制建設(shè)沿著正確的軌道健康發(fā)

展。

四、落實執(zhí)法措施，嚴(yán)格公正執(zhí)法

落實執(zhí)法措施要堅持“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的原則，采用定期檢查與臨時檢查，整體檢查與個案調(diào)查相結(jié)合的方法。既查義務(wù)性法規(guī)的執(zhí)法情況，又查禁止性法規(guī)的執(zhí)行情況。要以依法行政、公正執(zhí)法為重點，增強(qiáng)檔案行政行為的公開性和透明度。要建立嚴(yán)格的執(zhí)法制度和執(zhí)法程序，使執(zhí)法活動規(guī)范化、制度化，謹(jǐn)訪主觀隨意性。完善執(zhí)法，還要建立法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查制度，切實加強(qiáng)檔案法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作，以保證正確地貫徹實施。檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅認(rèn)真地執(zhí)法，履行法律賦予我們的權(quán)力和職責(zé)。檔案執(zhí)法人員要“敢”字當(dāng)頭，理直氣壯地依法治檔。在執(zhí)法時，要事事處處以檔案法規(guī)為依據(jù)，嚴(yán)格按程序辦事。要加大檔案執(zhí)法檢查力度，認(rèn)真查處違法行為，真正使檔案執(zhí)法工作落到實處，不搞花架子。要大張旗鼓地普查與定期檢查相結(jié)合，要重點檢查與有針對性的查相結(jié)合，要教育與處罰相結(jié)合。堅持“法律面前人人平等”的原則和公正的法治精神，并做到執(zhí)法中嚴(yán)禁亂執(zhí)法和出現(xiàn)粗暴蠻橫濫處罰現(xiàn)象，推動檔案法制建設(shè)深入發(fā)展。

檔案行政執(zhí)法是檔案法制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保證檔案開放利用法律法規(guī)發(fā)揮作用的必要手段，也是檔案開放利用法制建設(shè)的重中之重。[6]各級檔案行政管理部門和行政管理人員作為執(zhí)法的實施部門和實施者，其法制意識的強(qiáng)弱直接關(guān)系檔案行政執(zhí)法的效果。檔案行政執(zhí)法主體處理檔案開放利用中的違法行為時，要做到查清違法事實、準(zhǔn)確適用法律，嚴(yán)格依法處罰。檔案館工作人員也應(yīng)當(dāng)堅守“忠于職守、遵守紀(jì)律、具備專業(yè)知識”的信念，接待檔案利用者時，應(yīng)主動告知或出示利用檔案的有關(guān)規(guī)定，并對整個提供利用服務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)督；為利用者出具檔案證明時，確認(rèn)檔案的原始性和真實性，符合操作規(guī)程，否則因玩忽職守對檔案造成的損失，將被依法追究法律責(zé)任。要從思想上強(qiáng)化依法行政、依法治檔的理念，提高全體檔案執(zhí)法人員和檔案工作人員的認(rèn)識水憑，切實做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、行為規(guī)范。

要想使檔案執(zhí)法工作真正落到實處，檔案執(zhí)法就需要做到“三嚴(yán)”，即嚴(yán)格檢查、嚴(yán)肅查處、嚴(yán)明紀(jì)律。[7]要嚴(yán)格以檔案法律法規(guī)為依據(jù)，對社會各領(lǐng)域檔案工作進(jìn)行全面執(zhí)法檢查，加速依法治檔進(jìn)程；要深入細(xì)致檢查檔案管理、檔案保護(hù)、檔案利用情況，調(diào)查違反檔案法規(guī)、檔案管理的行為，對檢查中發(fā)現(xiàn)的重點問題要重點檢查，一查到底，查明原因，查清責(zé)任，依法處理。要做到嚴(yán)肅查處，就要嚴(yán)格遵循程序，既要嚴(yán)密、合法，又要科學(xué)、規(guī)范。要尊重公民合法權(quán)利，掌握有關(guān)程序，使檔案行政處罰做到公開、公正。還要注重事實依據(jù)，真正做到違法事實清楚，處罰程度合理。查處檔案違法案件不可避免地遇到來自各方面的干擾，這就要求加強(qiáng)對檔案執(zhí)法人員的教育，提高執(zhí)法水平。一方面要公正執(zhí)法，該處罰的就處罰，嚴(yán)格依法辦事，有理有據(jù)，公正合理，不能執(zhí)法不懂法而在執(zhí)法過程中違法；另一方面要廉潔奉公，抵制各方面的干擾，不講情面，不徇私情，不能違規(guī)違紀(jì)、知法犯法，從而建立起一支紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬的檔案執(zhí)法隊伍，確保檔案執(zhí)法順利開展。

五、改善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督職能

改善和加強(qiáng)檔案執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化檔案執(zhí)法的監(jiān)督職能是實現(xiàn)檔案行政管理法制化的重要組織保證。檔案法制監(jiān)督是根據(jù)我國檔案工作的實際，依據(jù)國家的有關(guān)法律、法規(guī)對檔案行政管理機(jī)關(guān)，檔案事業(yè)單位及檔案工作人員的活動情況是否合乎國家有關(guān)律、法規(guī)，是否廉潔、高效等進(jìn)行有效的法制監(jiān)督。按照有關(guān)法律規(guī)定及檔案法制工作的要求，檔案行政法制監(jiān)督體系包括國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)對檔案行政管理機(jī)關(guān)的法制監(jiān)督；國家各級行政機(jī)關(guān)主要是各檔案行政管理機(jī)關(guān)自上而下地進(jìn)行監(jiān)督；由國家各監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)察和審計監(jiān)督；由國家級檢察機(jī)關(guān)對各級檔案行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的檢查監(jiān)督；由各級審判機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的審判監(jiān)督；以社會織和公民為主體進(jìn)行社會監(jiān)督；以黨的各級組織為主體進(jìn)行行政法制監(jiān)督。[8] 建立健全檔案執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系也十分必要。

強(qiáng)化檔案行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是關(guān)鍵。實行上級檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門的考核制度，以實現(xiàn)上級對下級行政執(zhí)法行為的有效監(jiān)督；實行下級檔案行政管理部門向上級檔案行政管理部門的報告制度，通過下級定期向其上級報告檔案行政執(zhí)法工作情況，自覺接受上級的監(jiān)督和檢查。檔案行政管理部門要全面推行檔案行政執(zhí)法責(zé)任制，依法界定檔案執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，完善考核體系，規(guī)范行政行為，不斷增強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊伍的依法行政、依法辦事能力，提高依法管理檔案事業(yè)的水平，努力推進(jìn)檔案事業(yè)法制化進(jìn)程。

在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)檔案管理部門和人員內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制的同時，還不應(yīng)忽視外部監(jiān)督機(jī)制的作用。檔案行政管理部門要自覺接受人大、政府及政府法制部門的監(jiān)督，可通過向其報告工作、接受質(zhì)詢、邀請人大代表視察檔案法律法規(guī)貫徹實施情況等方式對檔案行政管理部門依法行政工作情況進(jìn)行監(jiān)督。在接受權(quán)力和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督的同時還要自覺接受社會和人民群眾的監(jiān)督，建立受理市民舉報投訴制度等，并暢通群眾的行政復(fù)議、行政訴訟等法律檔案，真正把檔案事業(yè)置于群眾的監(jiān)督之下，杜絕以權(quán)謀私的不正之風(fēng)。檔案工作人員和廣大社會利用者依法享有對檔案事業(yè)的廣泛監(jiān)督權(quán)力，有權(quán)向檔案管理部門及其領(lǐng)導(dǎo)提出詢問、要求、批評和建議，并有權(quán)申訴、控告和檢舉有關(guān)單位和人員的違法瀆職、侵權(quán)等行為。

只有加強(qiáng)檔案工作的法制建設(shè)，樹立明確的法制觀念，才能保證檔案管理工作的嚴(yán)肅權(quán)威性，保證檔案工作有規(guī)有序，穩(wěn)定健康發(fā)展。加強(qiáng)檔案法制建設(shè)無論從依法促進(jìn)檔案事業(yè)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)地發(fā)展來講，還是從推動社會民主與法制化的進(jìn)程而言，都具有其重要的現(xiàn)實作用和深遠(yuǎn)的歷史意義。

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（責(zé)任編輯/石銀）