孟　蘭

[摘 要]2004年3月國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，綱要明確把建立健全科學(xué)民主的行政決策機(jī)制作為法治政府的目標(biāo)和任務(wù)。要真正實(shí)現(xiàn)和完成這一目標(biāo)和任務(wù)，需要研究目前我國行政決策機(jī)制存在的問題，將決策納入法治化的軌道，最終實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化、法治化。

[關(guān)鍵詞]行政決策 科學(xué) 民主 法治

作者簡介：孟蘭（1983-），女，湖南常德人，中共常德市委黨校教師。

一、我國行政決策機(jī)制存在的問題

（一）規(guī)范行政決策行為的立法不足

行政決策就是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，依法對其職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)做出決定的行政行為。由于我國目前行政法還很不完善，對行政決策行為的合法性訴求也只能是從憲法和已頒布的有關(guān)行政法中去尋求法律依據(jù)。但是從我國目前已制定的有關(guān)行政法律法規(guī)來看，大多數(shù)立法都較為抽象，對行政行為的法律規(guī)范沒有細(xì)化，許多具體的行政行為仍然無法可依。比如《中華人民共和國行政訟訴法》，《中華人民共和國行政處罰法》，《中華人民共和國行政復(fù)議法》，《中華人民共和國公務(wù)員法》等，這些法律法規(guī)在形式和內(nèi)容上都比較籠統(tǒng)，而沒有對一些具體的行政行為特別是行政決策行為作出具體規(guī)定。

（二）行政決策主體素質(zhì)有待提高

當(dāng)代美國著名法學(xué)家龐德說，法律的生命在于其實(shí)行，行政決策的最終目的是為了實(shí)施行政管理，對相對方的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，這就決定了行政決策執(zhí)行者必須具有良好的素質(zhì)，以保證行政決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而目前在我國的行政決策領(lǐng)域，決策主體的素質(zhì)普遍不高。決策者往往主觀武斷、脫離實(shí)際進(jìn)行決策。在實(shí)踐當(dāng)中，作出決策“拍腦袋”、遇到問題“拍胸脯”、出了問題“拍屁股”的三拍決策仍然普遍。行政決策者的綜合素質(zhì)偏低，影響了我國行政決策法治化進(jìn)程的順利實(shí)現(xiàn)。

（三）行政決策缺乏有效監(jiān)督

雖然我們努力提倡政府的行政決策應(yīng)公開透明，但這與現(xiàn)實(shí)尚有距離，行政決策透明度不高，廣大人民的意見缺乏表達(dá)機(jī)制，對行政決策監(jiān)督無法起作用，所以成了人民批評歸批評，決策機(jī)關(guān)仍我行我素、不接受監(jiān)督的實(shí)際情況。

二、行政決策法治化的必要性

（一）行政決策法治化是適用社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的權(quán)限主要在于提供市場無法充分提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，同時(shí)通過宏觀調(diào)控在一定程度上減輕市場波動(dòng)引起的社會失衡。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，這就要求行政決策必須遵循法治軌道，以市場為導(dǎo)向。行政決策作為一種權(quán)力具有確定力、約束力、和執(zhí)行力，加上它所特有的廣泛性、直接性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，使得行政決策與人民利益休戚相關(guān)。

（二）行政決策法治化是維護(hù)廣大人民合法權(quán)益的需要

在建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，如何解決規(guī)范行政決策行為和保護(hù)人民合法利益不受侵犯這對矛盾是一個(gè)突出的問題，解決這一問題，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，以人為本就是要堅(jiān)持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。行政決策的最終目的就是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于行政決策不當(dāng)，使人民利益受到侵害、遭到損失，從而引發(fā)群體性事件時(shí)有發(fā)生，而且每年都以高速度攀升，說明這樣的行政決策人民不擁護(hù)、不贊成、不高興、不答應(yīng)，應(yīng)當(dāng)把決策的目的真正落實(shí)到滿足人民需要、實(shí)現(xiàn)人民利益、提高人民生活水平上。

（三）行政決策法治化是降低行政成本的要求

全國人大常委會委員長吳邦國曾說：“我們國家最大的浪費(fèi)莫過于戰(zhàn)略決策的失誤?！睕Q策的失誤是最大的失誤，是源頭上的失誤，一般而言，它比執(zhí)行失誤具有更大的危害性。為了減少行政決策這種失誤，就應(yīng)進(jìn)行行政決策法治化。因?yàn)榱己玫男姓ㄖ斡欣跍p少?zèng)Q策的隨意性，增加決策的科學(xué)性，從而能夠提高行政決策的準(zhǔn)確率，提高資源利用率，大大降低行政決策成本。

三、行政決策法治化的主要環(huán)節(jié)

（一）行政決策的主體

根據(jù)我國《憲法》第89條，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條、62條規(guī)定，決策主體包括行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)授權(quán)的組織和依法受行政機(jī)關(guān)委托的組織。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定權(quán)限內(nèi)決策，管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)行政工作。

（二）行政決策程序

一個(gè)合法的行政決策行為，不僅要有合法的主體，還必須遵循一定的程序，程序是正義女神的遮眼布，是看得見的正義，是法治與肆意的人治之間的區(qū)別。一個(gè)合法的行政決策程序應(yīng)當(dāng)滿足科學(xué)決策、民主決策、依法決策的基本要求。

1．科學(xué)決策

黨的十七大報(bào)告明確指出： 推進(jìn)決策科學(xué)化，我認(rèn)為，當(dāng)然包括行政決策科學(xué)化?？茖W(xué)決策包括三個(gè)方面：①調(diào)查研究，掌握決策所需信息。決策承辦單位對擬決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面、準(zhǔn)確掌握決策所需信息，結(jié)合實(shí)際擬定決策方案。②制定可供選擇的決策方案草案。對需要進(jìn)行多方案比較研究或者爭議較大的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)擬定兩個(gè)以上可供選擇的決策方案。③專家論證。決策承辦單位應(yīng)當(dāng)組織3名以上專家或者研究咨詢機(jī)構(gòu)對重大行政決策方案草案進(jìn)行必要性、可行性、科學(xué)性論證。專家進(jìn)行論證后，應(yīng)當(dāng)出具書面論證意見，并簽名確認(rèn)，對論證意見的科學(xué)性負(fù)責(zé)。

2．民主決策

民主決策是指，行政決策程序應(yīng)當(dāng)要有人民群眾的參與，應(yīng)當(dāng)要體現(xiàn)人民群眾的公意。民主決策包括三個(gè)方面。①公開。行政決策公開的事項(xiàng)具體包括：一是公開決策事項(xiàng)的原因，特別是公開做出該項(xiàng)行政決策事項(xiàng)所面臨的問題、矛盾和困難等情況，引起社會廣泛關(guān)注。二是公開行政決策的過程，特別是借助媒體使行政決策公眾咨詢意見和專家論證意見得以公開。三是公開行政決策的結(jié)果，特別是公開行政決策結(jié)果所基于的理由、依據(jù)及其對不同意見的解釋說明。②聽取意見，決策承辦單位可以根據(jù)重大行政決策對公眾影響的范圍、程度等采用座談會、協(xié)商會、開放式聽取意見等方式，廣泛聽取公眾和社會各界的意見和建議，尤其是要傾聽該決策利益可能受損的公眾的意見。③聽證。一般情況下，涉及公眾重大利益的、公眾對決策方案有重大分歧的、可能影響社會穩(wěn)定的、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。

3．依法決策

不依法決策，民主決策與科學(xué)決策極易成為空洞的口號。依法決策包括兩個(gè)方面：①審查行政決策程序是否合法。行政決策必須遵守基本的正當(dāng)程序原則，包括行政決策的公開制度，聽證制度，咨詢制度，論證制度等。②審查行政決策內(nèi)容是否合法。決策方案必須符合法律的規(guī)定，防止超越法律，把特權(quán)和個(gè)人意志強(qiáng)加給人民的方案入選。

在行政決策的民主、科學(xué)、法治三者關(guān)系中，它們是現(xiàn)代行政決策的三個(gè)互相聯(lián)系、密切配合的方面：民主化是現(xiàn)代行政決策的基礎(chǔ)，科學(xué)化是主導(dǎo)，法治化是保證。

（三）行政決策責(zé)任

行政決策決定作出后，行政決策程序遠(yuǎn)沒有結(jié)束，行政決策選擇和決定是一種理性的活動(dòng)，它是否正確需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。行政決策責(zé)任通過以下三個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)。①行政決策跟蹤反饋。在行政管理過程中，行政決策不是一次完成的，行政決策與執(zhí)行也不是截然分開的，而是決策反饋再?zèng)Q策再反饋不斷循環(huán)的過程。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過跟蹤調(diào)查、考核等措施對重大行政決策的執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查。②重大行政決策評估。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對重大行政決策執(zhí)行情況組織評估，并將評估結(jié)果向社會公開。③行政決策監(jiān)督檢查。決策執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)及公民、法人或者其他組織認(rèn)為重大行政決策及執(zhí)行有違法或者不適當(dāng)?shù)?，可以向決策機(jī)關(guān)提出。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，并根據(jù)實(shí)際情況作出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修訂決策方案的決定。

四、規(guī)范行政決策行為的對策

（一）加快行政程序法的立法進(jìn)程

眾所周知，我國沒有一部完整的行政程序立法，而在外國，許多國家就行政程序頒布了專門的法典。西班牙早在1889年就制定了《行政手續(xù)法》，奧地利于1925年制定《普通行政程序法》。連美國這樣崇尚判例法的國家都于1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》，我國澳門和臺灣地區(qū)也分別于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可見，行政程序法典化是各國行政程序法發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢，也說明行政程序法在規(guī)范行政行為尤其是行政決策行為中的重要作用。因此，我國應(yīng)當(dāng)盡快制定一部完整的行政程序法，結(jié)束行政決策無法可依的現(xiàn)狀。

（二）提高行政人員法律素養(yǎng)

針對我國目前整個(gè)社會還處在“人治”向 “法治”的過渡時(shí)期，我國的法制建設(shè)從某種意義上說是一個(gè)系統(tǒng)工程。這就要求我們從各個(gè)方面進(jìn)行綜合提升，才能最終增強(qiáng)全民的法律意識，這也是構(gòu)建和諧社會的宗旨所在。提高行政人員法律素養(yǎng)從以下三個(gè)方面入手，1、要大力加強(qiáng)行政人員的法律知識學(xué)習(xí)，我國法律種類繁多，行政人員應(yīng)重點(diǎn)學(xué)習(xí)哪方面的的法律呢？首先是公權(quán)力的法律知識，其次，是程序性的法律知識。2、政府內(nèi)部要組建一只具有法律專業(yè)知識的決策咨詢專家隊(duì)伍。決策咨詢機(jī)構(gòu)被譽(yù)為“智囊團(tuán)”、“腦庫”，西方國家普遍重視咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)，為美國政府決策服務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)有700多家，日本政府各部門建立的咨詢機(jī)構(gòu)達(dá)200多家，而目前我國政府建立的決策咨詢機(jī)構(gòu)微乎其微。我認(rèn)為，各級政府應(yīng)當(dāng)建立專家團(tuán)，并且對決策事項(xiàng)是否符合法律規(guī)定提請專家咨詢。3、政府要大力加強(qiáng)普法教育，我國的全民普法工作已經(jīng)走過了23個(gè)年頭，23年的普法宣傳工作，使我國的普法宣傳形式日漸多樣，由最初的“發(fā)傳單、貼標(biāo)語”到“將法制宣傳與文藝演出相結(jié)合”、“律師進(jìn)社區(qū)”等多種多樣的形式。當(dāng)然，僅僅這些遠(yuǎn)不夠，這就需要我們不斷開辟普法宣傳的新途徑，以增強(qiáng)全體公民的法律意識，尤其是提高行政工作人員的法治意識。

（三）落實(shí)行政決策責(zé)任，提高監(jiān)督實(shí)效

我國的行政決策人員依法行政、依法決策的素質(zhì)與市場經(jīng)濟(jì)還有一段距離，落實(shí)行政決策責(zé)任，提高監(jiān)督實(shí)效，須從以下兩方面入手：一是充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督功能。這就必須真正使行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)處于相對獨(dú)立的地位，對任何部門、任何層次的決策者都不容許其處于監(jiān)督的真空地帶。二是強(qiáng)化外部監(jiān)督。第一，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，應(yīng)明確人大和政府之間的職權(quán)界限；進(jìn)一步完善人大工作的程序和制度；充分發(fā)揮人大專門委員會的作用；建立修正案制度。第二，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，對領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策中的玩忽職守構(gòu)成犯罪應(yīng)給予嚴(yán)懲，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)司法援助的作用，為普通百姓加強(qiáng)對行政決策的監(jiān)督提供服務(wù)。第三，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，目前，主要是強(qiáng)調(diào)公民積極參與，發(fā)揮公民在行政決策中的監(jiān)督作用。

行政決策法治化是一個(gè)長期的過程，作為法律人，需要我們不斷地探索，為之努力。我們看到，隨著我國法治進(jìn)程的跟進(jìn)，國家領(lǐng)導(dǎo)人和政府越來越重視行政決策這個(gè)問題。今年全國兩會期間，依法行政被列為全國兩會的十大焦點(diǎn)之一，代表們對如何行政、如何決策提出了自己寶貴的意見。我們相信，在不久的將來，我國會建立起一套完善的行政決策體系，讓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果惠及全體人民。

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