徐先建

[摘要]市民、機(jī)構(gòu)等在城市規(guī)劃中處于參與主體地位，在城市規(guī)劃中扮演重要作用，構(gòu)建城市規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制具有重大意義。

[關(guān)鍵詞]城市規(guī)劃 公眾參與機(jī)制 參與主體

中圖分類號(hào)：TU98文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671－7597（2009）0520193－01

一、城市規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制的界定

城市規(guī)劃是有關(guān)城市發(fā)展建設(shè)的規(guī)劃。具體來說，城市規(guī)劃就是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署、具體安排和所實(shí)施的管理。公眾參與是指政府之外的個(gè)人或社會(huì)組織通過一系列正式的和非正式的途徑直接參與到政府公共決策中。它包括公眾在公共政策形成和實(shí)施過程中直接施加影響的各種行為的總和。

城市規(guī)劃中的公眾參與源自公共管理學(xué)中的公眾參與概念，是指公眾直接參與到城市建設(shè)的調(diào)查、構(gòu)想、評(píng)議、決策和實(shí)施等中來。它是城市建設(shè)管理層面里的公眾參與，摒棄了原來只有專家專斷，或是官員獨(dú)斷的規(guī)劃管理過程，力求將最大范圍的市民引入到城市規(guī)劃管理過程中來，聽取各階層對(duì)于規(guī)劃管理的意見建議，從而在規(guī)劃與建設(shè)城市的過程中更全面地反映各階層的利益訴求并保障其合法權(quán)益。

二、我國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制的現(xiàn)狀

近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，市民生活水平的提高，城市規(guī)劃越來越成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，而公眾參與城市規(guī)劃的意識(shí)也不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，參與水平、參與機(jī)制等方面的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

（一）參與深度難以觸及規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)。公眾參與城市規(guī)劃的深度主要體現(xiàn)在市民的意見對(duì)規(guī)劃決策和實(shí)施影響力、干預(yù)力的大小。然而，目前公眾對(duì)城市規(guī)劃的參與“形式”重于“實(shí)質(zhì)”，參與的主要效果是加深了對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目和規(guī)劃事務(wù)的了解，在規(guī)劃的過程中起到了“參贊”作用。其次，公眾參與城市規(guī)劃帶有很強(qiáng)的“被動(dòng)性”，參與行為往往起源于城市政府組織的規(guī)劃公示等事務(wù)。此外，市民的意見往往得不到足夠重視，甚至意見是否得到采納也得不到反饋，而意見被采納的市民也沒有受到應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)。

（二）參與范圍沒有覆蓋規(guī)劃的全過程。公眾對(duì)城市規(guī)劃的參與尚未在城市規(guī)劃的全過程中發(fā)揮作用。在城市規(guī)劃編制階段，公眾的參與往往局限在針對(duì)具體規(guī)劃項(xiàng)目的調(diào)查、走訪，涉及的公眾面較窄。在城市規(guī)劃審批決策階段，能夠行使參與權(quán)的一般還僅僅局限于學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和地方政界的精英人士。此外，在規(guī)劃立法、實(shí)施監(jiān)督等方面，公眾參與還基本處于空白狀態(tài)。這些現(xiàn)象說明公眾參與還沒有覆蓋到城市規(guī)劃的全過程，在城市規(guī)劃事務(wù)中參與的比例還很小。

（三）參與機(jī)制仍然處于探索階段。在國(guó)外，公眾參與能否順利開展，除對(duì)這一行為法律地位的界定外，還取決于法定性的程序、有效的仲裁機(jī)構(gòu)和干練的組織部門。而在我國(guó)，由于公眾參與才剛剛起步，對(duì)公眾參與城市規(guī)劃的制度與機(jī)制還處于理論探討和實(shí)踐摸索階段，沒有完善的制度體系支持公眾參與城市規(guī)劃的過程。當(dāng)前時(shí)有發(fā)生的市民到規(guī)劃部門或城市政府“上訪”現(xiàn)象，在很大程度上也是源于這種制度與機(jī)制的缺位。

（四）相關(guān)法律依然不夠健全。在我國(guó)，城市規(guī)劃的立法多注重行政行為的授權(quán)，關(guān)于公眾參與的問題還很少涉及。城市規(guī)劃法制體系仍然帶有政府強(qiáng)制實(shí)施、公眾被動(dòng)配合的色彩。雖然法律條文中有“任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)違反城市規(guī)劃的行為進(jìn)行檢舉和控告”的規(guī)定，但對(duì)履行義務(wù)的前提以及相對(duì)應(yīng)的權(quán)力都缺少明確界定。此外，公民參與機(jī)制中，市民參與意識(shí)不高也是一個(gè)較為突出的問題，“不在其位不謀

其政”的傳統(tǒng)觀念仍然具有廣泛影響，很多市民對(duì)與自身利益非直接相關(guān)的公共事務(wù)持漠視態(tài)度。

三、如何構(gòu)建城市規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制

城市規(guī)劃是配置城市資源、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的公共政策。作為城市規(guī)劃中的一個(gè)必要組成，市民的聲音必然不能輕易地忽視。城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制是涉及到市民參與主體、參與方式、法律保障等一系列問題。具體而言，在構(gòu)建城市規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制中，需要做到以下方面。

（一）構(gòu)建多元化的參與主體，明確參與主體權(quán)利與義務(wù)。縱觀國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，單個(gè)市民參與城市規(guī)劃，并對(duì)規(guī)劃決策層面產(chǎn)生足夠影響的成功案例幾乎沒有，而由個(gè)體所組成的社會(huì)群體或利益集團(tuán)在公眾參與城市規(guī)劃中起著不可忽視的作用。鼓勵(lì)具有相同或相近利益的個(gè)體組成團(tuán)體參與到城市規(guī)劃中來，對(duì)提高城市規(guī)劃公眾參與的水平和效果具有積極意義。因此，在我國(guó)城市規(guī)劃中，應(yīng)首先構(gòu)建多元化的公眾參與主體和參與機(jī)構(gòu)。在這過程中，既要注意培養(yǎng)新型的參與機(jī)構(gòu)，也要注重對(duì)現(xiàn)有參與機(jī)構(gòu)只能的規(guī)劃與提升。

與此同時(shí)，要明確參與主體的權(quán)利與義務(wù)。所謂“沒有無權(quán)利的義務(wù)，沒有無義務(wù)的權(quán)利”，公眾參與城市規(guī)劃中的權(quán)利和義務(wù)具有統(tǒng)一性。在城市規(guī)劃中，要確保參與主體享有表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，明確明確界定其知情權(quán)、參與決策權(quán)和尋求救濟(jì)權(quán)等基本權(quán)利。同時(shí)，要明確參與主體切實(shí)履行執(zhí)行城市規(guī)劃和監(jiān)督舉報(bào)違法建設(shè)等義務(wù)。由此，在享有全體，維護(hù)城市公共利益和個(gè)人合法權(quán)益的同時(shí)，也履行了個(gè)體的義務(wù)。

（二）完善城市規(guī)劃公眾參與的組織方式?；谀壳拔覈?guó)公眾參與城市規(guī)劃的水平還比較低，完全依靠市民自發(fā)參與城市規(guī)劃并非現(xiàn)實(shí)的選擇?，F(xiàn)今適于我國(guó)的城市規(guī)劃公眾參與的組織方式，應(yīng)不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的自下而上，而是以自上而下與自下而上相結(jié)合。研究與編制階段，公眾參與城市規(guī)劃的重點(diǎn)是如何反映各個(gè)階層、各個(gè)區(qū)域、各個(gè)行業(yè)合理合法的利益訴求和真實(shí)意愿，并督促有關(guān)當(dāng)局在規(guī)劃的研究編制中加以落實(shí)。為達(dá)到這一目的，需要完善前期調(diào)查、公開征詢規(guī)劃創(chuàng)意、規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估三種機(jī)制。

論證與決策階段，通常包括對(duì)關(guān)于指導(dǎo)和調(diào)控城市建設(shè)的規(guī)劃方案的決策（如城市總體規(guī)劃、各類專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃等）與對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目的決策兩個(gè)類型。通常，前者對(duì)城市及市民的影響更為深遠(yuǎn)，公眾參與的重點(diǎn)是如何與決策部門共同作出關(guān)于城市發(fā)展前景的抉擇，后者與普通市民切身利益的關(guān)聯(lián)度更高，市民更為關(guān)心如何維護(hù)群體或個(gè)人的采光權(quán)、出行權(quán)等具體權(quán)益。因此，城市規(guī)劃作為一種公共政策，應(yīng)包括政策實(shí)施跟蹤分析、評(píng)估等環(huán)節(jié)，要建立相應(yīng)的后續(xù)工作對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行追蹤，從而保證規(guī)劃中合理的部分得到落實(shí)，不恰當(dāng)?shù)牟糠值靡詣?dòng)態(tài)完善和改進(jìn)。

（三）健全城市規(guī)劃公眾參與的制度保障體系。參與城市規(guī)劃是市民的合法權(quán)利，因此，建立完善一系列制度保障公眾的權(quán)利是城市政府及其規(guī)劃部門應(yīng)有的責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)。在我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃的水平還比較低的情況下，健全以規(guī)劃法規(guī)為基礎(chǔ)，以行政措施為保障的制度體系尤為必要，對(duì)引導(dǎo)和促進(jìn)公眾參與機(jī)制的發(fā)育成長(zhǎng)具有重要意義。

要確立公眾參與城市規(guī)劃的法律地位，實(shí)行立法公開，拓寬參與渠道。此外，公民素質(zhì)也是建立和發(fā)展城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制的重要基礎(chǔ)。政府及相應(yīng)機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)公民關(guān)于城市規(guī)劃參與機(jī)制制度的宣傳與教育，加大相應(yīng)的知識(shí)培訓(xùn)，以提高參與熱情。

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