狄　娜

據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前間接融資仍占中小企業(yè)資金供應(yīng)的90%以上。因此，尋保難、擔(dān)保難依然是制約中小企業(yè)發(fā)展的突出瓶頸。為此，完善并進(jìn)一步規(guī)范中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，提升其信用能力，是緩解中小企業(yè)間接融資難促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的重要保障。

擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，在有關(guān)方面的大力支持和推動(dòng)下，以中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主體的擔(dān)保業(yè)繼續(xù)保持良好的發(fā)展勢(shì)頭，擔(dān)保資金增加，服務(wù)領(lǐng)域拓展，運(yùn)行質(zhì)量提高，企業(yè)和社會(huì)效益顯著，為增加中小企業(yè)融資、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前中小企業(yè)的信用擔(dān)保業(yè)存在以下三大特點(diǎn)。

全行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，擔(dān)保機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)趨勢(shì)明顯

十年來(lái)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛。1999年開(kāi)始啟動(dòng)試點(diǎn)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量保持持續(xù)增長(zhǎng)，2007年為3729家，較2006年3366家增加363家，增幅為10.78%。這一增幅，既反映了基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)需求，同時(shí)，更體現(xiàn)出擔(dān)保業(yè)十年拼搏所追求的質(zhì)的飛躍。在3729家擔(dān)保機(jī)構(gòu)中，地市級(jí)以下（含地市級(jí)）3185家，占85.41%，而2006年此比例僅占49.47%。2006年省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)359家，2007年544家，一年凈增185家，增幅51.53%，占全年新增機(jī)構(gòu)的一半以上。此外，2007年首次將億元以上機(jī)構(gòu)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，資料顯示：到2007年底資本金在一億元以上的擔(dān)保機(jī)構(gòu)已達(dá)528家，戶(hù)數(shù)占比為14.16%。

擔(dān)保業(yè)市場(chǎng)化程度不斷提高，服務(wù)中小企業(yè)的定位更加明確

2007年底，3729家擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金總額為1774.08億元。其中，非政府出資1349.06億元，占76.04%，同比增幅54.16%；3729家擔(dān)保機(jī)構(gòu)共有員工37454人，其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制4084人，僅占10.90%，即公司制擔(dān)保機(jī)構(gòu)員工已占總?cè)藬?shù)的89.10%。擔(dān)保從業(yè)人員中，大學(xué)及以上學(xué)歷24158人，占比64.50%。與試點(diǎn)初期相比，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化程度明顯提高。

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，十年來(lái)，擔(dān)保累計(jì)擔(dān)保筆數(shù)145萬(wàn)筆，其中擔(dān)保額在800萬(wàn)元以下的136萬(wàn)筆，占比93.80%；擔(dān)保額在100萬(wàn)元以下的97.5萬(wàn)筆，占比67.24%。十年來(lái)，累計(jì)擔(dān)保總額1.35萬(wàn)億元，其中，擔(dān)保額在800萬(wàn)元以下的總額8775.39億元，占比65.01%。受此規(guī)?？刂疲?007年21.6萬(wàn)戶(hù)受保企業(yè)戶(hù)均擔(dān)保額僅為233萬(wàn)元，以中小企業(yè)為受保主體服務(wù)社會(huì)的目標(biāo)得到良好體現(xiàn)。

擔(dān)保機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的同時(shí)，自身實(shí)力與風(fēng)控能力也日益增強(qiáng)

擔(dān)保機(jī)構(gòu)努力適應(yīng)市場(chǎng)需求，在提升自身信用能力的前提下，不斷提高與金融機(jī)構(gòu)的合作水平，直接服務(wù)企業(yè)、間接服務(wù)社會(huì)的效益十分明顯。2007年3729家擔(dān)保機(jī)構(gòu)為近21.6萬(wàn)戶(hù)中小企業(yè)提供了5049億元擔(dān)保服務(wù)，由此受保企業(yè)新增銷(xiāo)售收入1.55萬(wàn)億元；新增利稅883億元；新增就業(yè)480萬(wàn)人。

在服務(wù)社會(huì)的同時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身實(shí)力也得到增強(qiáng)。2007年底擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金總額1774.08億元，增幅高達(dá)43.90%；同期，2007年擔(dān)保機(jī)構(gòu)戶(hù)均資本金總額4758萬(wàn)元，增幅29.93%；當(dāng)年擔(dān)保貸款總額新增2043億元，增幅67.96%；累計(jì)擔(dān)?？傤~1.35萬(wàn)億元，增幅67.7%。上述數(shù)據(jù)表明，當(dāng)今擔(dān)保業(yè)在資本金總額、戶(hù)均金額、新增貸款總額及累計(jì)擔(dān)?？傤~方面，均是近年來(lái)增幅較高的，體現(xiàn)出其發(fā)展?jié)撡|(zhì)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身實(shí)力的增強(qiáng)，特別是中央財(cái)政與地方財(cái)政的扶持推動(dòng)，為提升擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力奠定了重要基礎(chǔ)。截至2007年底，3729家擔(dān)保機(jī)構(gòu)注冊(cè)資金總額為1730.26億元，實(shí)收資本總額為1692.11億元，實(shí)收資本占比高達(dá)97.80%；在實(shí)收資本總額中，貨幣出資1512億元，占比高達(dá)89%。2007年的準(zhǔn)備金新增80.67億元，比2006年將近翻了一番。上述三組數(shù)據(jù)表明，擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金實(shí)力的真實(shí)性、流動(dòng)性和良好的即時(shí)代償能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，2007年擔(dān)保機(jī)構(gòu)平均代償率為1.07%，損失率為0.075%。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，上述數(shù)據(jù)的得來(lái)離不開(kāi)政府的扶持與引導(dǎo)。自2003年《中小企業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施以來(lái)，中央財(cái)政即依法加大了扶持力度，連續(xù)三年專(zhuān)項(xiàng)撥付。2006年中央財(cái)政扶持中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金總額為5000萬(wàn)元，2007年一年即增至1.88億元，2008年撥付2億元，后又追加10億元，以支持中小企業(yè)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。今后財(cái)政的支持力度還會(huì)逐年增強(qiáng)。

目前擔(dān)保體系存在的問(wèn)題及成因

目前，全國(guó)冠以“擔(dān)?！弊謽拥母黝?lèi)機(jī)構(gòu)大致分為兩類(lèi)：一類(lèi)是納入政府有關(guān)部門(mén)備案管理或監(jiān)管視野的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)資本實(shí)力較強(qiáng)，操作較規(guī)范，與銀行有著良好的合作關(guān)系，是中小企業(yè)擔(dān)保行業(yè)的主力軍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前這類(lèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)全國(guó)有3729家，通常所說(shuō)的擔(dān)保行業(yè)主要是指這類(lèi)群體。實(shí)踐表明，這類(lèi)機(jī)構(gòu)受到廣大中小企業(yè)的歡迎，政府、銀行的支持和市場(chǎng)認(rèn)同，在緩解中小企業(yè)尤其是小企業(yè)融資難方面作用日益突出。另一類(lèi)是未能納入政府管理部門(mén)備案管理或監(jiān)管視野中的也冠以“擔(dān)?！弊謽拥臋C(jī)構(gòu)。調(diào)查表明，這類(lèi)機(jī)構(gòu)在全國(guó)目前均有一定數(shù)量，個(gè)別地區(qū)甚至遠(yuǎn)大于納入管理和監(jiān)管的規(guī)模。由于監(jiān)督缺位，這類(lèi)機(jī)構(gòu)暴露出的問(wèn)題亟待解決。

不受約束隨意設(shè)立。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)要求，越來(lái)越多的社會(huì)資金進(jìn)入融資與擔(dān)保領(lǐng)域。相對(duì)于國(guó)家已對(duì)銀行、保險(xiǎn)、證券、信托、典當(dāng)?shù)葘?shí)行全方位市場(chǎng)準(zhǔn)入的情況，尚未完全建立全系統(tǒng)、各層次市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的擔(dān)保業(yè)便成了某些資本的重要投資渠道，致使個(gè)別地區(qū)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)快過(guò)濫，一些不具備擔(dān)保能力的機(jī)構(gòu)紛紛成立，擾亂了擔(dān)保業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和市場(chǎng)主體的良性競(jìng)爭(zhēng)。

這類(lèi)機(jī)構(gòu)從事違規(guī)甚至違法業(yè)務(wù)，擾亂了正常擔(dān)保行為和市場(chǎng)秩序。這些機(jī)構(gòu)的行為嚴(yán)重?fù)p害了擔(dān)保行業(yè)的整體形象和社會(huì)信譽(yù)，對(duì)地方各界推進(jìn)擔(dān)保體系建設(shè)也產(chǎn)生極為不利的影響。對(duì)此，我們下一步要采取措施嚴(yán)加監(jiān)管。

從全國(guó)面上情況看，未來(lái)要保持擔(dān)保業(yè)的良性、健康發(fā)展，應(yīng)對(duì)以下問(wèn)題給予充分重視。

行業(yè)立法長(zhǎng)期滯后，準(zhǔn)入與退出制度尚不健全。作為《中小企業(yè)促進(jìn)法》的配套法規(guī)，《中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法》尚未出臺(tái)，致使擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立依據(jù)、市場(chǎng)定位、機(jī)構(gòu)功能、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)內(nèi)部控制及外部監(jiān)管等均乏法律依據(jù)。目前，依照國(guó)務(wù)院第548號(hào)令，對(duì)跨省區(qū)經(jīng)營(yíng)或規(guī)模過(guò)億元的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立與變更由省、區(qū)、市人民政府指定部門(mén)實(shí)施行政許可。由于缺乏退出機(jī)制，大量長(zhǎng)期未開(kāi)展擔(dān)保業(yè)務(wù)的“空殼”機(jī)構(gòu)難以退出市場(chǎng)，既加大了政府的監(jiān)管成本，也不利于行業(yè)整體規(guī)范。

有效的風(fēng)險(xiǎn)分散和補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，發(fā)展后勁不足。中小企業(yè)信用擔(dān)保行業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、低收益行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)與收益的不對(duì)稱(chēng)使其難以自補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)。目前作為外部補(bǔ)償機(jī)制，各級(jí)政府在扶持力度方面還尚未完全到位，加之系統(tǒng)內(nèi)再擔(dān)保機(jī)制長(zhǎng)期缺失，嚴(yán)重影響了擔(dān)保機(jī)構(gòu)影響擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用放大能力與提升，擔(dān)保的功能大打折扣。

規(guī)范擔(dān)保業(yè)的有關(guān)政策措施

歷經(jīng)十年培育和發(fā)展，以中小企業(yè)信用擔(dān)保為主體的擔(dān)保業(yè)正面臨著前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在市場(chǎng)需求保持旺盛、政策扶持力度不斷加大、各級(jí)政府的普遍關(guān)注和擔(dān)保業(yè)自身日趨成熟的今天，抓住當(dāng)前良好的發(fā)展契機(jī)，進(jìn)一步促進(jìn)擔(dān)保行業(yè)規(guī)范可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)前急需采取以下有效措施。

制定法規(guī)政策，完善制度體系

基本的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度缺失，是當(dāng)前我國(guó)擔(dān)保行業(yè)發(fā)展不規(guī)范的重要原因。擔(dān)保行業(yè)作為特殊行業(yè)，應(yīng)參照金融、典當(dāng)?shù)刃袠I(yè)管理，建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管制度，以適應(yīng)行業(yè)規(guī)范發(fā)展需要。盡快出臺(tái)《中小企業(yè)促進(jìn)法》的配套文件——《中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法》，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立門(mén)檻、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、日常監(jiān)管和退出條件等作出明確規(guī)定，建立健全擔(dān)保機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常監(jiān)管和退出機(jī)制。中小企業(yè)管理部門(mén)要與有關(guān)部門(mén)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確分工，協(xié)作配合，完善中小企業(yè)信用擔(dān)保管理的四項(xiàng)機(jī)制與四項(xiàng)制度。四項(xiàng)機(jī)制包括：機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與人員認(rèn)證機(jī)制、資本金到位與補(bǔ)充機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制與損失補(bǔ)償機(jī)制、人員激勵(lì)與約束機(jī)制。四項(xiàng)制度包括：審批備案制度、信用評(píng)級(jí)制度、績(jī)效考評(píng)制度、統(tǒng)計(jì)監(jiān)管制度，以形成多方位的監(jiān)管體系。

制定行業(yè)規(guī)劃，規(guī)范行業(yè)發(fā)展

擔(dān)保業(yè)是中小企業(yè)融資重要組成部分，作為融資服務(wù)中介，過(guò)度和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)將危及行業(yè)發(fā)展和區(qū)域金融穩(wěn)定。應(yīng)研究制定擔(dān)保行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明晰市場(chǎng)定位和行業(yè)發(fā)展方向，引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展。一是根據(jù)中小企業(yè)的融資需求和擔(dān)保業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀趨勢(shì)，制定行業(yè)發(fā)展思路、階段性目標(biāo)和應(yīng)對(duì)舉措，引導(dǎo)并推動(dòng)建立功能完備、布局合理、動(dòng)作規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)適度、發(fā)展有序的擔(dān)保體系；二是通過(guò)財(cái)政扶持和稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)探索建立符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)規(guī)律的商業(yè)模式，完善有效的運(yùn)行機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制體系；三是建立健全各級(jí)擔(dān)保行業(yè)協(xié)會(huì)，制定行業(yè)自律公約和業(yè)務(wù)操作規(guī)范，加強(qiáng)自律，推動(dòng)合作，引導(dǎo)行業(yè)通過(guò)自我調(diào)節(jié)、自我約束、自我管理，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。

開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理，凈化擔(dān)保市場(chǎng)

鑒于目前部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在明顯不規(guī)范行為，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，按照區(qū)別對(duì)待、分類(lèi)管理的原則，開(kāi)展對(duì)擔(dān)保市場(chǎng)的清理整頓，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。一是發(fā)展壯大一批企業(yè)。對(duì)運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)管控良好、信用較高、為中小企業(yè)擔(dān)保服務(wù)好的擔(dān)保機(jī)構(gòu)要加大風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠等政策扶持力度，支持其進(jìn)一步做優(yōu)做強(qiáng)。二是整頓提高一批企業(yè)。對(duì)擔(dān)保實(shí)力不強(qiáng)、服務(wù)信用不高、業(yè)務(wù)開(kāi)展不充分的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)其增資擴(kuò)股或合并重組、規(guī)范業(yè)務(wù)、突出主業(yè)，促其提高壯大或被整合退出。三是限制淘汰一批企業(yè)。對(duì)長(zhǎng)期未開(kāi)展擔(dān)保業(yè)務(wù)、從事違規(guī)、違法業(yè)務(wù)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，要加大執(zhí)法力度，依法予以清理和取締，維護(hù)行業(yè)整體形象。

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)防范

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防范與控制是擔(dān)保業(yè)生存發(fā)展之本。要切實(shí)防范擔(dān)保業(yè)的制度風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)提示，防止風(fēng)險(xiǎn)累積與擴(kuò)散。一是加強(qiáng)調(diào)研，切實(shí)掌握擔(dān)保業(yè)難點(diǎn)與傾向，在制度和政策層面上適時(shí)加以引導(dǎo)；二是加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管力度，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與預(yù)警制度，促其落實(shí)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理制度；三是加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保業(yè)高管人員和從業(yè)人員的培訓(xùn)和考核認(rèn)證管理，增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)從業(yè)人員自律和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)防道德風(fēng)險(xiǎn)。

加大政策扶持，強(qiáng)化體系建設(shè)

繼續(xù)加大對(duì)從事中小企業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)政策支持力度。切實(shí)發(fā)揮政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，逐步建立多層次損失補(bǔ)償與激勵(lì)機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)運(yùn)行良好、管理規(guī)范、社會(huì)效益顯著的擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶持，增強(qiáng)其擔(dān)保業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力。采取多種形式增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，激勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)做優(yōu)做強(qiáng)。面向擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息咨詢(xún)、交流合作等多種服務(wù)，促其加快發(fā)展。繼續(xù)對(duì)符合條件的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)收入免征三年?duì)I業(yè)稅，進(jìn)一步落實(shí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金所得稅稅前提取政策。

鼓勵(lì)和支持擔(dān)保機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。逐步建立適應(yīng)中小企業(yè)融資需求和符合自身特點(diǎn)的營(yíng)利模式，拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)發(fā)擔(dān)保品種，創(chuàng)新服務(wù)形式，提升擔(dān)保效益。

選擇有條件的地方開(kāi)展再擔(dān)保試點(diǎn)。在總結(jié)地方再擔(dān)保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)家還將繼續(xù)選擇有條件的省市開(kāi)展區(qū)域再擔(dān)保業(yè)務(wù)試點(diǎn)，引導(dǎo)區(qū)域再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立與規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)擔(dān)保整體能力。

積極營(yíng)造有利于擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展的政務(wù)環(huán)境。有關(guān)政府部門(mén)要為擔(dān)保機(jī)構(gòu)辦理?yè)?dān)保業(yè)務(wù)所涉及的抵押物登記和出質(zhì)登記辦理相關(guān)登記提供便利，并簡(jiǎn)化程序，提高效率。各部門(mén)可向社會(huì)公開(kāi)的企業(yè)信用信息應(yīng)向擔(dān)保機(jī)構(gòu)公開(kāi)，建立企業(yè)信用信息與擔(dān)保業(yè)務(wù)信息的互聯(lián)互通機(jī)構(gòu)，支持擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展與擔(dān)保業(yè)務(wù)有關(guān)的信息查詢(xún)，依法保護(hù)其合法權(quán)益。

加強(qiáng)部際配合，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管。按照國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步明確融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)的通知》，我們將配合銀監(jiān)、財(cái)政、人民銀行、稅務(wù)、工商等部門(mén)加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)管，建立各部門(mén)職責(zé)明確、信息共享、運(yùn)行高效的監(jiān)管機(jī)制，形成監(jiān)管合力，加大監(jiān)管力度。

總之，在推動(dòng)行業(yè)發(fā)展上，我們下一步工作著重點(diǎn)是體系建設(shè)、系統(tǒng)控制、規(guī)范發(fā)展、擇優(yōu)扶持和行業(yè)整合。具體工作將著力改善擔(dān)保業(yè)產(chǎn)品單一化、競(jìng)爭(zhēng)同質(zhì)化、資金補(bǔ)充與損失補(bǔ)貼非法定化和收益與風(fēng)險(xiǎn)失衡化等“四化”問(wèn)題，提升擔(dān)保業(yè)整體素質(zhì)，為中小企業(yè)發(fā)展作出更多貢獻(xiàn)。

（作者單位：國(guó)家工業(yè)和信息化部中小企業(yè)司）