林智侃

摘 要:對(duì)我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項(xiàng)目管理的發(fā)展歷程及目前國(guó)外電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理情況進(jìn)行了分析,指出了我國(guó)電網(wǎng)業(yè)主項(xiàng)目管理目前存在的問(wèn)題及成因,提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞:電網(wǎng)建設(shè) 項(xiàng)目管理 業(yè)主

中圖分類號(hào):TU71 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-8937(2009)24-0072-02

1 我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項(xiàng)目管理發(fā)展歷程及成效

建國(guó)以來(lái),我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理走過(guò)了從建立、發(fā)展到完善的歷程,其發(fā)展是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展相適應(yīng)的。

我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理體制建立于建國(guó)初期。1949年新中國(guó)成立后,在三年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期,我國(guó)從前蘇聯(lián)引進(jìn)了建設(shè)項(xiàng)目管理體制,國(guó)務(wù)院還先后頒布了《基本建設(shè)工程審批暫行辦法》等文件。這些文件的頒布,對(duì)基本建設(shè)程序做出了規(guī)定,確定了電力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行集中管理為主的分級(jí)管理原則。投資決策權(quán)集中于中央,在計(jì)劃管理的條塊關(guān)系上,則強(qiáng)調(diào)以條條管理為主;電網(wǎng)投資建設(shè)資金由國(guó)家財(cái)政無(wú)償撥款,并由專業(yè)銀行統(tǒng)一辦理?yè)芸詈捅O(jiān)督; 建設(shè)單位和施工企業(yè)之間不存在經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系,而是依據(jù)行政命令。

1958～1978 年,我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理一直延續(xù)著建國(guó)初期的高度集中的項(xiàng)目管理體制,只是在不同的階段對(duì)項(xiàng)目的投資管理體制作了相應(yīng)的修改。1958～1960年三年“大躍進(jìn)”時(shí)期,為了發(fā)揮網(wǎng)、省局的積極性,電力建設(shè)項(xiàng)目管理體制和其他建設(shè)項(xiàng)目一樣進(jìn)行了投資體制的分權(quán),下放了投資審批權(quán)、計(jì)劃,改為塊塊管理為主,試行投資包干制,采取“報(bào)賬制”。1961～1965 年,國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整階段,國(guó)務(wù)院重申全國(guó)統(tǒng)一計(jì)劃的原則,收回了下放給網(wǎng)、省局的投資權(quán)限,電力建設(shè)投資由中央財(cái)政專項(xiàng)撥款,嚴(yán)加控制,并規(guī)定了嚴(yán)格的審批權(quán)限。1966～1978年電力建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限再次下放,致使電源建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)比例失調(diào)、規(guī)模失控,投資效益每況愈下[1,2]。

從1979 年至今,電力建設(shè)項(xiàng)目管理體制發(fā)生了重大變化,全面實(shí)行“撥改貸”的投資管理體制,對(duì)投資額巨大的、長(zhǎng)期的電力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行分層次管理,引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,主要表現(xiàn)在[3]。

①積極推行招投標(biāo)制。把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理中,通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確定設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、物資供應(yīng)商等,建設(shè)單位和這些單位之間利用經(jīng)濟(jì)合同來(lái)相互約束。

②采用項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制。規(guī)范了項(xiàng)目法人和主管部門(mén)間的關(guān)系。

③實(shí)行監(jiān)理制。從1988 年起,我國(guó)在電力工程建設(shè)中實(shí)行監(jiān)理制,在一大批電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目中成功地實(shí)施了監(jiān)理,在投資、施工進(jìn)度和工程質(zhì)量控制等方面取得了令人注目的成績(jī)。

④發(fā)展咨詢業(yè)。電網(wǎng)建設(shè)相關(guān)的咨詢業(yè)逐漸發(fā)展起來(lái),如電網(wǎng)建設(shè)造價(jià)咨詢、設(shè)計(jì)咨詢、監(jiān)理等在電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理中發(fā)揮了積極的作用。

⑤建立了電網(wǎng)建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督檢查制度。利用各級(jí)質(zhì)量監(jiān)督站對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理,確保了工程質(zhì)量。近年來(lái),我國(guó)的電網(wǎng)建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。通過(guò)引進(jìn)設(shè)備及先進(jìn)的項(xiàng)目管理技術(shù),相繼建成了一批大型電網(wǎng)項(xiàng)目,如貴廣直流輸變電工程、750kV西寧-官亭輸變電工程,1000 kV伏晉東南-南陽(yáng)-荊門(mén)特高壓交流輸電工程等。這些項(xiàng)目的成功建設(shè),和正在實(shí)施中的青海-西藏±500kV直流輸電工程、750kV西寧-格爾木輸變電工程、向家壩-上?！?00kV特高壓直流工程等大型輸變電工程的建設(shè),使業(yè)主直接感受到了提高業(yè)主方項(xiàng)目管理水平,采用先進(jìn)的、科學(xué)的項(xiàng)目管理方法和工具來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目管理的必要性[4]。

2國(guó)外電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項(xiàng)目管理情況分析

國(guó)際慣例的電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理對(duì)業(yè)主及投資者實(shí)行一整套投資控制與風(fēng)險(xiǎn)約束的機(jī)制; 對(duì)工程咨詢及施工企業(yè)是競(jìng)爭(zhēng)的“游戲規(guī)則”。國(guó)外通常采用“小業(yè)主、大咨詢”和總承包的電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理模式,并提倡將它們有機(jī)地結(jié)合。

①國(guó)外電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理業(yè)主制內(nèi)涵及實(shí)施條件國(guó)際慣例的電網(wǎng)建設(shè)工程業(yè)主制的基本運(yùn)作框架是世界銀行的《采購(gòu)準(zhǔn)則》及國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)菲迪克(FIDIC)的工程技術(shù)與項(xiàng)目管理規(guī)范。其對(duì)投融資者及業(yè)主來(lái)說(shuō),是一套完整、科學(xué)而成熟的投資控制與風(fēng)險(xiǎn)約

束機(jī)制,越來(lái)越多的政府與經(jīng)濟(jì)組織傾向?qū)χ邮芘c強(qiáng)調(diào)。國(guó)際慣例的電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主制基本奧秘在于,電網(wǎng)建設(shè)市場(chǎng)是一個(gè)買(mǎi)方市場(chǎng),業(yè)主利用其有利的市場(chǎng)地位使承包商淪為“中間投資者”,進(jìn)而將風(fēng)險(xiǎn)最大限度地轉(zhuǎn)移給承包商以及一系列擔(dān)保機(jī)構(gòu)。國(guó)外的業(yè)主制實(shí)施有兩個(gè)根本前提:一是存在一支精通設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、管理、商務(wù)、法律與外語(yǔ)且具有良好聲譽(yù)的產(chǎn)業(yè)化監(jiān)理咨詢專家隊(duì)伍;二是對(duì)監(jiān)理工作的內(nèi)容、方式、深度及從業(yè)人員的職業(yè)道德有極其具體而嚴(yán)格的規(guī)范。目前,我國(guó)“建設(shè)監(jiān)理”與國(guó)際電網(wǎng)建設(shè)工程執(zhí)行中的“施工監(jiān)理”相比,不僅在稱謂上,更主要在涵蓋與運(yùn)作上大相徑庭。

②國(guó)外電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理業(yè)主制控制的源頭。國(guó)外電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主制控制的源頭是工程咨詢業(yè),其全程運(yùn)作的重中之重是選擇充分理解業(yè)主需要、反映與保障實(shí)現(xiàn)這種需要的咨詢顧問(wèn)。西方電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主很精通利用咨詢顧問(wèn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)選擇咨詢顧問(wèn)。由于競(jìng)爭(zhēng)激烈,西方電力工程咨詢公司吸收了一些投資分析與電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)管理專家,以便其咨詢服務(wù)“前伸”到項(xiàng)目開(kāi)發(fā)前期的投資機(jī)會(huì)研究之中,“后延”至項(xiàng)目竣工后的管理,這樣可以得到更多的電力建設(shè)咨詢服務(wù)合同。目前,在許多國(guó)際商業(yè)銀行融資的項(xiàng)目中,業(yè)主堅(jiān)持要求咨詢顧問(wèn)在被正式授予咨詢合同之前必須遞交預(yù)防超工期與超預(yù)算的保證金。這種機(jī)制充分體現(xiàn)業(yè)主對(duì)源頭控制的意識(shí):受到約束的不光是承包商,更應(yīng)是咨詢顧問(wèn)。這才是咨詢業(yè)被推向市場(chǎng)的真正含意。

3 我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項(xiàng)目管理缺陷及成因

3.1 我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項(xiàng)目管理缺陷

近年來(lái),國(guó)家電網(wǎng)公司在電網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn),不斷總結(jié)和改進(jìn)我們的項(xiàng)目管理方法,極大地促進(jìn)了我國(guó)電網(wǎng)項(xiàng)目管理水平的提高,和以往相比在有些方面已經(jīng)有了很大的改進(jìn),如標(biāo)準(zhǔn)化的施工現(xiàn)場(chǎng)管理、安全管理等。但與國(guó)際先進(jìn)水平相比,還有許多不足和差距。主要表現(xiàn)在:

①項(xiàng)目管理政企不分,管理不規(guī)范。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的約束,在電力建設(shè)管理體制上還存在著嚴(yán)重的政企不分現(xiàn)象。存在網(wǎng)、省電力公司及其他有關(guān)部門(mén)以行政關(guān)系代替資產(chǎn)關(guān)系,出于某些利益考慮,仍取代項(xiàng)目法人進(jìn)行設(shè)備和材料采購(gòu)、工程管理等,行使項(xiàng)目法人的部分職權(quán)。有的項(xiàng)目嚴(yán)重混淆了電網(wǎng)管理部門(mén)、投資方與項(xiàng)目業(yè)主之間的關(guān)系,破壞了電網(wǎng)建設(shè)責(zé)、權(quán)利的統(tǒng)一性和完整性。同時(shí)政府部門(mén)也存在嚴(yán)重干涉企業(yè)行為的現(xiàn)象。

②管理模式單一。電網(wǎng)建設(shè)管理方式簡(jiǎn)單,往往是網(wǎng)、省電力公司直接分別與設(shè)計(jì)院、施工單位、調(diào)試單位等發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系,沒(méi)有充分體現(xiàn)項(xiàng)目和業(yè)主的特點(diǎn)及能力。同時(shí)由于各相關(guān)單位存在著濃厚的“血緣”關(guān)系,致使合同簡(jiǎn)單,管理職責(zé)不清,往往是“未盡事宜協(xié)商解決”或通過(guò)行政協(xié)調(diào)解決,結(jié)果是高收費(fèi)、低質(zhì)量、低服務(wù)。

③招投標(biāo)運(yùn)作不規(guī)范。設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備、監(jiān)理等的招投標(biāo)還不規(guī)范,業(yè)主還不能完全自由地?fù)駜?yōu)進(jìn)行招投標(biāo)。

3.2我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主管理缺陷成因

造成我國(guó)的電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項(xiàng)目管理與國(guó)際先進(jìn)水平存在差距的原因很多,既有社會(huì)性和體制性方面的原因,也有許多歷史遺留問(wèn)題。

①項(xiàng)目管理有關(guān)單位“近親化”。項(xiàng)目有關(guān)的單位之間,無(wú)論是業(yè)主單位,還是設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位,甚至是工程的主管單位,都有著濃厚的“血緣”關(guān)系。他們和建設(shè)單位之間存在著牢固的資產(chǎn)紐帶關(guān)系和勞動(dòng)人事關(guān)系,很難對(duì)項(xiàng)目的工期、質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和檢查。

②電網(wǎng)建設(shè)相關(guān)的咨詢業(yè)不規(guī)范。我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)相關(guān)的咨詢業(yè)正處于起步階段,雖然很多咨詢公司都是按《公司法》成立的股份制公司,但它們多是各級(jí)電網(wǎng)公司出資注冊(cè)的子公司,人員也是在電網(wǎng)公司分流出來(lái)的,人事關(guān)系還保留在電網(wǎng)公司,其相當(dāng)于是各級(jí)電網(wǎng)公司獨(dú)資或控股的多經(jīng)企業(yè)。在電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目管理中,業(yè)主和咨詢單位間雖然有經(jīng)濟(jì)合同的關(guān)系,但行政命令仍在其間起著很大作用,咨詢單位也無(wú)法開(kāi)展正常的咨詢業(yè)務(wù)。

③項(xiàng)目管理水平不高。項(xiàng)目管理者的管理水平很大程度上還停留在電力工程項(xiàng)目的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)上,立足于計(jì)劃高度集中和財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的體制,把項(xiàng)目管理只看作是國(guó)家對(duì)項(xiàng)目的管理,只算政治賬,不算經(jīng)濟(jì)賬,存在不依循項(xiàng)目管理規(guī)律辦事的現(xiàn)象。另外,由于電力行業(yè)的特殊性,多年來(lái)我國(guó)一直對(duì)電網(wǎng)建設(shè)的工程安全、質(zhì)量、工期要求很嚴(yán)格,有時(shí)過(guò)于苛刻,超出了合理范圍,為此付出的代價(jià)也很可觀。

4 我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項(xiàng)目管理對(duì)策

①積極推進(jìn)管理體制改革。全面推進(jìn)電力企業(yè)主輔分離、主多分離工作的步伐,推行電力建設(shè)管理體制改革及電力施工安裝企業(yè)戰(zhàn)略性改制,杜絕項(xiàng)目管理相關(guān)單位“近親”化,構(gòu)建良好的外部制度環(huán)境。

②積極探索電力建設(shè)項(xiàng)目管理新模式。國(guó)際上通用的工程建設(shè)項(xiàng)目管理模式,例如施工總承包模式、PM模式、BOT 模式、CM 模式、EPC 交鑰匙模式等均屬于國(guó)際工程承包界先進(jìn)建設(shè)管理模式的結(jié)晶。在今后的電力建設(shè)工程中,需要大膽引入國(guó)際先進(jìn)管理模式,為我們電力建設(shè)與國(guó)際慣例接軌提供熱身舞臺(tái),以此促進(jìn)電力建設(shè)整體管理水平上新臺(tái)階。

③加強(qiáng)市場(chǎng)化的咨詢機(jī)構(gòu)培育,包括咨詢公司、監(jiān)理公司建設(shè)。推行“小業(yè)主、大咨詢”管理,充分發(fā)揮監(jiān)理工程師的作用,切實(shí)把“四控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”落到實(shí)處。目前建設(shè)監(jiān)理一般對(duì)工程質(zhì)量比較重視和關(guān)注,而對(duì)投資和進(jìn)度控制的淡漠,則是監(jiān)理中較為普遍的現(xiàn)象。目前,監(jiān)理立法以及監(jiān)理機(jī)構(gòu)建設(shè)已經(jīng)成為比較突出的問(wèn)題。

④提高項(xiàng)目管理人的素質(zhì)。加強(qiáng)對(duì)業(yè)主、監(jiān)理工程師、總承包方(包括分承包方)對(duì)國(guó)際先進(jìn)工程建設(shè)管理知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn),研究制定電網(wǎng)建設(shè)人才規(guī)劃,對(duì)各類人才進(jìn)行分類培訓(xùn),重點(diǎn)培養(yǎng)和提高人的學(xué)習(xí)能力、實(shí)踐能力和創(chuàng)新能力,培養(yǎng)并鍛煉一批精通FIDIC 條款與國(guó)際慣例的電力建設(shè)高級(jí)管理人才。

⑤推行科學(xué)管理手段。隨著管理工作的深入,需要對(duì)大量的工程信息進(jìn)行分析處理,利用項(xiàng)目管理軟件輔助工程項(xiàng)目管理是工程項(xiàng)目管理的必由之路。好的項(xiàng)目管理軟件不僅僅帶來(lái)一些先進(jìn)的項(xiàng)目管理手段與方法,還蘊(yùn)藏著豐富的項(xiàng)目管理思維。目前國(guó)家電網(wǎng)公司已明確規(guī)定(Primavera Projet Planner)軟件和MiscrosoftProject 系列軟件為項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)軟件。