摘要:文章在分析我國農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法存在問題的基礎(chǔ)上,提出了農(nóng)村義務(wù)教育財政投入的執(zhí)法措施:加強執(zhí)法隊伍法治教育,為農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法提供組織保障;依法行政,認真落實各項農(nóng)村義務(wù)教育投入法定指標;建立健全教育財政轉(zhuǎn)移支付制度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財政投入公平;加大監(jiān)督力度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法到位。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村義務(wù)教育;財政投入;執(zhí)法;措施

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法存在的問題

我國義務(wù)教育財政投入不足,尤其對農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入嚴重不足。近二十年來,實施農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費除財政撥款外,近一半的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費由教育集資和征收教育費附加等支撐。隨著2000年后農(nóng)村“稅費改革”的實施,農(nóng)村取消教育費附加和教育集資,這兩項教育經(jīng)費來源取消后,使本已嚴重不足的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費更加短缺,給農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展和農(nóng)村學校的正常運轉(zhuǎn)帶來重重困難:農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總量不足,農(nóng)村中小學生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費和公用經(jīng)費嚴重偏低,對我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生許多不良影響。這種經(jīng)費不足與實際教育需求的不斷擴大的狀況直接導(dǎo)致了中小學生生均教育經(jīng)費偏低、教師工資得不到有效落實、農(nóng)村中小學的辦學條件得不到根本改善等等。同時我國還存在著教育財政投入的錯位問題,如我國在高等教育和農(nóng)村義務(wù)教育方面的財政投入比例欠妥,把有限的財政投入經(jīng)費過多地投向了高等教育,農(nóng)村義務(wù)教育財政投入比例偏低;各級教育預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費分配存在不合理現(xiàn)象,農(nóng)村義務(wù)教育財政投入偏少;所有這些農(nóng)村義務(wù)教育財政投入不足、投入錯位的現(xiàn)實問題引發(fā)了對如何保證農(nóng)村義務(wù)教育財政的投入思考。

與此同時,《義務(wù)教育法》、《教育法》等教育法律在具體操作農(nóng)村義務(wù)教育財政投入過程中,還是顯得針對性較差,在實踐中并沒有完全發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力,導(dǎo)致我國在農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法一直不到位。此外,加之農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法監(jiān)督不嚴,所以時至今日,社會上還有大量的違背《義務(wù)教育法》及教育法規(guī)中關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法的現(xiàn)象存在。如1993年2月,頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡稱《綱要》),《綱要》提出教育財政撥款的增長高于財政經(jīng)常性收入的增長,1999年公布的《面向21世紀教育振興行動計劃》以及2006年新修改的《義務(wù)教育法》,再次強調(diào)了上述規(guī)定。但從實際執(zhí)行情況看,一些地方并沒有嚴格執(zhí)行上述規(guī)定。而《綱要》提出的國家財政性教育投入占國民生產(chǎn)總值的比重在20世紀末達到4%的目標也沒有實現(xiàn),而實際上2000年僅為2.87%(1997年為2.50%、1998年為2.55%、1999年為2.79%、2001年為3.19%、2002年為3.14%),我國財政性教育投入占GDP的比重一直徘徊在3%左右,與既定的4%目標相差甚遠。農(nóng)村義務(wù)教育財政投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重低于世界上發(fā)達國家6%的平均水平和發(fā)展中國家4%的平均水平。

對于中國這樣一個受教育人口龐大、農(nóng)村義務(wù)教育投入體制以財政投入為主的國家來說,農(nóng)村義務(wù)教育財政投入出現(xiàn)上述情況將直接阻礙農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展以至影響整個經(jīng)濟的發(fā)展,影響到國民素質(zhì)的提高?？梢哉f是所有執(zhí)法中最薄弱的方面,這一方面是因立法不完善所致,但更重要的還是有法不依、執(zhí)法不嚴。目前的現(xiàn)實情況則仍然令人憂慮,教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位沒有真正落實,而實際上只是處于“略戰(zhàn)”地位的境地,有些地方只顧上經(jīng)濟項目,建樓堂館所,搞開發(fā)區(qū)等,卻舍不得投資義務(wù)教育,甚至出現(xiàn)擠占、挪用農(nóng)村義務(wù)教育財政投入經(jīng)費的狀況,農(nóng)村教師待遇偏低長期未獲解決,近年來農(nóng)村教師流失量不斷增加,農(nóng)村師資隊伍不穩(wěn);農(nóng)村學校的教學科研儀器設(shè)備嚴重不足和老化及實踐環(huán)節(jié)經(jīng)費短缺,農(nóng)村教學質(zhì)量難以保證,辦學難以為繼。因此,現(xiàn)在的問題在于真正貫徹落實農(nóng)村義務(wù)教育財政投入,對農(nóng)村義務(wù)教育財政投入法律責任具體化、規(guī)范化,增強可操作性,使得落實到位。為此,必須強化農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法措施。

二、我國農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法措施

(一)加強執(zhí)法隊伍法治教育,為農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法提供組織保障

第一,加強法治教育,提高財政投入執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。執(zhí)法人員的法律素質(zhì),是執(zhí)法人員認真履行職責,自覺依法執(zhí)法的思想保證,關(guān)系到農(nóng)村義務(wù)教育財政投入法律、法規(guī)能否正確執(zhí)行,特別是對具有自由裁量的農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法行為而言,更是如此。因此,需要加強對執(zhí)法人員的法治教育,提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。從目前來看,政府不能依法保證農(nóng)村義務(wù)教育投入,首先反映出一些政府的主要領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄,他們習慣于靠主觀意志和行政命令行事,因此,加強領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念更為重要。政府領(lǐng)導(dǎo)思想中有了“法”,即使財政上再有困難,也能較好地解決農(nóng)村義務(wù)教育財政投入經(jīng)費問題。

第二,加強對農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓,提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法工作具有較強的權(quán)威性,也是一項專業(yè)性較強的工作,要求執(zhí)法人員掌握必要的專業(yè)知識。作為農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法人員,除了精通教育法律規(guī)范和財政預(yù)算法律法規(guī),與此同時還要具有一定的教育科學知識,否則,很難把握農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法領(lǐng)域的特殊性。因此,組織農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法人員進行專門的培訓,是提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)的重要途徑。

第三,建立和完善自上而下的農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法機構(gòu)。在各級政府及財政部門設(shè)置專門執(zhí)法的機構(gòu),配置專職的農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法人員,改變農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法不設(shè)專職或基本不設(shè)專職的執(zhí)法人員的現(xiàn)狀。同時做到能在農(nóng)村義務(wù)教育財政投入領(lǐng)域能夠享有到現(xiàn)代科技發(fā)展所帶來的現(xiàn)代化的執(zhí)法工具,以提高執(zhí)法水平。

(二)依法行政,認真落實各項農(nóng)村義務(wù)教育投入法定指標

第一,法律規(guī)定了各級政府舉辦教育的責任,我國教育財政投入要至少達到國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值比例應(yīng)達到4%,以后每年應(yīng)逐步提高;教育經(jīng)費要占年度財政支出15%;中央政府依法保證上述兩個比例的落實并逐年有所提高,地方政府(縣級以上政府)應(yīng)依法做到“三個增長”和其他法定投入義務(wù),那么,關(guān)鍵在于如何落實教育財政投入法定義務(wù)。應(yīng)該明確和落實教育投入法規(guī)的各項法定職責。為了確保義務(wù)教育財政投入法規(guī)的實施,必須進行法定職責分解,將法律規(guī)定的職責落實到縣、省級以上政府,使縣、省級以上政府,依法明職、各盡其責、保證義務(wù)教育財政投入。同時,縣、省級以上政府對農(nóng)村義務(wù)教育財政投入,客觀上存在一個“下限”指標,政府農(nóng)村義務(wù)教育財政投入所具有的各方面功能的正?！暗轿弧?要以相應(yīng)的教育投入規(guī)模為前提。政府的農(nóng)村義務(wù)教育財政投入,至少應(yīng)當保證滿足整個社會對教育的社會價值的共同需要,保證教育機會均等化目標的實現(xiàn)以及教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

第二,國家財政性教育投入要達到GDP的4%及其“三個增長”,是我國教育財政投入的必然選擇。從這個意義上講,4%和“三個增長”的目標已不是可不可以實現(xiàn)或者能否實現(xiàn)的問題,而是應(yīng)當完成、必須完成的一項重要的法定責任。因此,我國縣、省級以上政府應(yīng)當依據(jù)各地社會經(jīng)濟發(fā)展,尤其是經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況,對4%的投入總指標進行分解,按經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、次發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)進行分類指導(dǎo),使各地從實際出發(fā)確定自己的財政教育投入指標;財政投入計劃指標宜逐級下達,國家的分類指標原則上宜按經(jīng)濟發(fā)達程度下達至省、自治區(qū)、直轄市一級,基層指標應(yīng)由地、市確定和協(xié)調(diào)。在對基礎(chǔ)教育實行“分級辦學,分級管理”政策的改革中,要對教育的財政責任進行進一步的分解,按照各級各類教育的性質(zhì)與特點,明確中央和縣、省級地方政府的財政投入責任,規(guī)定出中央和各級地方政府的負擔份額。應(yīng)通過完善農(nóng)村義務(wù)教育財政投入的決策程序和管理體制來提高農(nóng)村義務(wù)教育投入分配的科學化和規(guī)范化。

(三)建立健全教育財政轉(zhuǎn)移支付制度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財政投入公平

在農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法方面,要建立健全教育財政轉(zhuǎn)移支付制度和對貧困人口的教育救助制度,加強對弱勢群體的補償制度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財政投入公平。我國政府間的教育財政轉(zhuǎn)移支付主要包括中央政府和地方政府對下級政府的教育財政專項補貼。近年來我國中央政府設(shè)立的教育專項資金主要有國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、中小學危房改造工程、職業(yè)教育?？?、師范教育專款、義務(wù)教育?？睢⑻厥饨逃龑？?、少數(shù)民族教育?？畹?今后中央應(yīng)重點支持:一是那些具有重要的民族團結(jié)和國家戰(zhàn)略意義的地區(qū),如邊境和少數(shù)民族地區(qū);二是那些處境不利的人群,如貧困人群;三是那些在教育上需要實施追趕發(fā)展戰(zhàn)略的省、區(qū),主要是西部省區(qū)和中部省區(qū),為這些省區(qū)提供教育轉(zhuǎn)移支付資金。要始終把貧困地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展作為中央政府的首要責任和財政投入的重點,積極配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略,規(guī)范財政對貧困地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度,落實專項資金,實施好“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“中小學危房改造工程”等重大工程,加強發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的對口支援等。

(四)加大監(jiān)督力度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法到位

第一,加強對政府(縣級以上政府)農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法行為的監(jiān)督,確保農(nóng)村義務(wù)教育財政投入到位、農(nóng)村義務(wù)教育財政投入資金投向及效益。應(yīng)充分發(fā)揮各級人大、各民主黨派及其成員、各社會團體和人民群眾的監(jiān)督以及新聞輿論對農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法行為的監(jiān)督作用。特別是各級人民代表大會和各級監(jiān)督機構(gòu),要切實擔負起對農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法的督政和督教工作,確保農(nóng)村義務(wù)教育財政投入經(jīng)費的投入水平和資金的及時到位,防止拖欠和挪用。各級人民政府監(jiān)察部門要協(xié)調(diào)與監(jiān)督教育資金的投向,定期與不定期地對農(nóng)村義務(wù)教育財政投入經(jīng)費使用情況進行抽查,對存在的問題及時進行整改,杜絕農(nóng)村義務(wù)教育財政投入資金、資源的浪費現(xiàn)象;并將籌措農(nóng)村義務(wù)教育財政投入經(jīng)費的分配和使用情況,定期或不定期地向同級人大報告,向社會各界公布,主動接受全方位的監(jiān)督。

第二,加強對農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法監(jiān)管的同時,要啟用強有力的獎懲機制,堅持經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段并舉。對于把農(nóng)村義務(wù)教育財政投入執(zhí)法落到實處的地方政府,上級政府要予以表彰獎勵,以徹底改變教育法是“軟法”的狀況。對于法律規(guī)定的“三個增長”等剛性指標不能真正得以落實的,實行“一票否決”,嚴格追究領(lǐng)導(dǎo)的責任,確保農(nóng)村義務(wù)教育財政投入的資金的及時到位,防止拖欠和挪用。要依法清理農(nóng)村義務(wù)教育資金的來源渠道,理順、打通正當?shù)慕?jīng)費來源。要協(xié)調(diào)與監(jiān)督農(nóng)村義務(wù)教育財政投入經(jīng)費的投向,定期與不定期地對農(nóng)村義務(wù)教育財政投入經(jīng)費使用情況進行抽查,對存在的問題提出解決的對策與辦法,杜絕農(nóng)村義務(wù)教育資金、資源的浪費現(xiàn)象。要在明晰農(nóng)村義務(wù)教育法律責任的基礎(chǔ)上,按照國家有關(guān)法律法規(guī),細化農(nóng)村義務(wù)教育行政處罰辦法,增強其可操作性,加大處罰力度。對政府部門不依法核撥農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的依法處理;對挪用、克扣、侵占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的追究法律責任。對執(zhí)法不嚴或不執(zhí)法的干部要切實加強監(jiān)督,并嚴格檢查督促,不管其地位多高,功勞多大,都要追究其法律責任。

參考文獻:

1、中國統(tǒng)計年鑒[M].中國統(tǒng)計出版社,2003.

2、程方平.中國教育問題報告[M].中國社會科學出版社,2002.

*本文為湖南省哲學社會科學成果評審委員會立項課題“農(nóng)村義務(wù)教育財政投入的法制保障研究”(課題編號:0804014B)的階段性成果。

(作者簡介:劉建發(fā),湖南財經(jīng)高等?？茖W校副教授)