徐 光

[摘 要]近年來,理論界從規(guī)范和實(shí)證兩個(gè)方面對(duì)服務(wù)型政府進(jìn)行了有價(jià)值的研究?，F(xiàn)對(duì)研究成果作一綜述和反思,以期對(duì)理論探索和實(shí)踐推進(jìn)有所助益。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府 研究 述略

作者簡(jiǎn)介:殷麗娟(1980-),女,江蘇鎮(zhèn)江人,中共鎮(zhèn)江市委黨校教師,主要研究方向?yàn)樾姓W(xué)和文化學(xué);徐光(1960-),男,江蘇儀征人,中共鎮(zhèn)江市委黨校教授、碩士,主要研究方向?yàn)樾姓W(xué)和政治學(xué)。

一、服務(wù)型政府的內(nèi)涵界定

學(xué)者黃愛寶認(rèn)為[1],“服務(wù)型政府”的內(nèi)涵主要包括服務(wù)涵義、服務(wù)主體、服務(wù)客體和服務(wù)目的等。在這個(gè)概念中,服務(wù)主體顯然是政府,服務(wù)客體或?qū)ο笠话阋补J(rèn)為是公民或社會(huì);而服務(wù)的目的應(yīng)該是為了維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公民或社會(huì)的公共意志與公共利益,這里的“公共意志與公共利益”應(yīng)是“源于對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)調(diào),而不是個(gè)體自我利益的簡(jiǎn)單相加”,應(yīng)能遵循公民或社會(huì)中的個(gè)人與群體、部分與整體、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、暫時(shí)與持續(xù)、具體與根本、當(dāng)代人與后代人的意志與利益的全面協(xié)調(diào)和辯證統(tǒng)一的原則;在它們之間發(fā)生特定的矛盾和沖突時(shí),又應(yīng)能堅(jiān)持后者相對(duì)優(yōu)于前者的原則。理解“服務(wù)型政府”內(nèi)涵的主要分歧是在于從不同層面或不同角度對(duì)“服務(wù)”涵義的定位。按照現(xiàn)代漢語詞典的解釋,“服務(wù)”一詞的基本涵義是指“為集體(或別人)利益或?yàn)槟撤N事業(yè)而工作”。但是,在目前我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于“服務(wù)型政府”概念的定義中,主要存在著三種不同層面或不同角度對(duì)“服務(wù)”涵義的定位:一是基于價(jià)值理念的層面或角度,將“服務(wù)”定位于公民本位和社會(huì)本位的服務(wù)價(jià)值理念的樹立;二是基于具體職能的層面或角度,將“服務(wù)”理解為是從經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能向公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變;三是基于工作方式的層面或角度,將“服務(wù)”定位于擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目、集中服務(wù)提供、改善服務(wù)態(tài)度等政府服務(wù)工作方式的采用。但是,僅僅基于政府具體職能或工作方式層面或角度來定位“服務(wù)”內(nèi)涵,就難以全面與深刻地反映上述“服務(wù)型政府”概念提出的直接現(xiàn)實(shí)背景與動(dòng)因。因?yàn)?2003年我國(guó)就確定新時(shí)期政府基本職能為“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面類型,前三個(gè)方面類型中的政府與具體行政相對(duì)人之間并未構(gòu)成一種直接的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系,而這四個(gè)方面職能都應(yīng)是同等重要和需要加強(qiáng)。從這個(gè)意義上說,如果僅僅從政府具體職能定位“服務(wù)”內(nèi)涵,那么就應(yīng)當(dāng)意味著,在新時(shí)期我們不僅要強(qiáng)調(diào)建設(shè)公共服務(wù)型政府這一方面的職能要求,同時(shí)還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)建設(shè)宏觀調(diào)控型政府、市場(chǎng)監(jiān)管型政府和社會(huì)管理型政府這三方面的職能要求。但是,如果要進(jìn)一步認(rèn)為前三個(gè)方面的職能類型,實(shí)質(zhì)上也都屬于“服務(wù)職能”,那么就又可能是出于以下兩個(gè)角度的理由:一是認(rèn)為這些職能的內(nèi)容與目標(biāo)在新時(shí)期仍都是從根本上代表和實(shí)現(xiàn)了公民或社會(huì)公共意志和公共利益,是貫徹和滲透了“服務(wù)”價(jià)值理念,即寓這些非公共服務(wù)職能的履行于服務(wù)的價(jià)值理念之中。由于在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立與完善的前提下,政府作為微觀經(jīng)濟(jì)主體參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能已經(jīng)是背離了公民或社會(huì)的公共意志和公共利益,從而也就是背離了“服務(wù)”價(jià)值理念的職能。也就是說,服務(wù)型政府的具體職能定位究竟是管制還是服務(wù),是“劃槳”還是“掌舵”,應(yīng)取決于是否根據(jù)“服務(wù)”價(jià)值理念。顯然,這種理解已經(jīng)超越了從政府具體職能定位的層面或角度,而實(shí)質(zhì)上回到從政府價(jià)值理念的層面或角度上來定位“服務(wù)”內(nèi)涵。二是認(rèn)為政府履行這些職能的工作形式或方式能夠適應(yīng)和滿足作為具體行政相對(duì)人的公民的愿望和需要,讓公民或社會(huì)喜于和樂于接受,即寓這些非公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)于服務(wù)的工作方式之中。所謂“嚴(yán)格管理、熱情服務(wù)”就是指在政府履行管理職能的內(nèi)容和目標(biāo)上要嚴(yán)格,即應(yīng)該切實(shí)約束或制止行政相對(duì)人背離和損害公民或社會(huì)的公共意志和公共利益的行為;而在政府履行管理職能的形式或方式上要熱情,即盡力地適應(yīng)與滿足作為行政相對(duì)人的公民的意愿與需要。顯然,這種理解就是屬于上述的第三個(gè)層面或角度,即將“服務(wù)”內(nèi)涵僅僅定位于政府服務(wù)工作方式上。事實(shí)上,對(duì)照“服務(wù)型政府”概念提出的背景和動(dòng)因,這種體現(xiàn)政府工作方式創(chuàng)新的內(nèi)涵定位只是反映出“服務(wù)型政府”建設(shè)的部分實(shí)踐路徑要求,從而也只能反映出“服務(wù)型政府”概念的部分一般屬性內(nèi)容。若我們的認(rèn)識(shí)僅僅停留于此,“服務(wù)型政府”建設(shè)就可能落入形式主義的窠臼。故此,“服務(wù)型政府”的內(nèi)涵定位可簡(jiǎn)單地表述為具有為了公民或社會(huì)的利益而工作的價(jià)值理念,并將這種價(jià)值理念貫徹和滲透于政府制度安排和政府職能定位及其工作方式等公共權(quán)力運(yùn)作的全部環(huán)節(jié)和過程之中,并最終能夠維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民或社會(huì)的公共意志和公共利益的政府。

學(xué)者張菀洺認(rèn)為[2],所謂服務(wù)型政府,是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架性,通過法定程序和民主公開的方式組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府即是以為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)為其價(jià)值取向與核心目標(biāo)。所謂公共服務(wù),可以將其劃分為廣義和狹義兩個(gè)范疇,狹義的公共服務(wù)是指一般意義上的公共產(chǎn)品,如郵政服務(wù)、公交服務(wù)等,同時(shí)也包括諸如提供退休生活保障、抵御外來威脅等社會(huì)職能。廣義的公共服務(wù)則不僅包括通常所說的公共產(chǎn)品,還包括保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的法律制度,為糾正市場(chǎng)失靈和功能缺陷所制定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、微觀經(jīng)濟(jì)規(guī)制等抽象的公共產(chǎn)品,還包括政府所提供的具體的公共服務(wù)項(xiàng)目。政府提供公共服務(wù)的理念主要源于以下兩個(gè)方面的原因:首先,實(shí)現(xiàn)普遍化享有的權(quán)利是公共服務(wù)的價(jià)值基礎(chǔ),獲得社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)保障是一個(gè)人的基本權(quán)利,政府應(yīng)予以提供和保證。其次,公民與國(guó)家關(guān)系是公共服務(wù)的基本依據(jù)。從憲法理論上看,一個(gè)具有公民身份的人相對(duì)于國(guó)家來說,就同時(shí)擁有了一種契約關(guān)系,政府對(duì)公民的社會(huì)狀況就產(chǎn)生了責(zé)任。服務(wù)型政府是“以民為本”的政府。政府的行政活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展為基本目標(biāo),全面彰顯政府的人性關(guān)懷和人文關(guān)懷。因此,建立的服務(wù)型政府必須以社會(huì)大眾的需求為中心,為其提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)。服務(wù)型政府是職能有限的政府。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府必須將其職能嚴(yán)格限定在對(duì)“市場(chǎng)失靈”的彌補(bǔ)和矯正上,凡是社會(huì)、企業(yè)與市場(chǎng)能自我調(diào)節(jié)和自我管理的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域,政府就應(yīng)自動(dòng)退出,實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)各歸其位。政府不再直接干預(yù)和直接從事微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),而應(yīng)把精力主要集中在規(guī)則的制定和落實(shí)上,營(yíng)造一個(gè)有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境,保障穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?？傊?服務(wù)型政府應(yīng)該是一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ),遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的職能有限的政府。服務(wù)型政府是廉價(jià)政府。廉價(jià)政府就是提供的服務(wù)“物美價(jià)廉”,就是用盡可能少的行政成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。一方面,它的價(jià)格低,百姓負(fù)擔(dān)較輕;另一方面,它能夠提供老百姓所需要的基本服務(wù),并且數(shù)量符合百姓的需要,質(zhì)量能夠讓百姓滿意。服務(wù)型政府是民主參與的政府。和諧社會(huì)下的服務(wù)型政府,必須是民主參與的政府,因?yàn)檎?wù)的對(duì)象是公民,只有在公民參政的過程中,政府才能了解公民需要什么,要求政府提供何種服務(wù),以及如何有效提供服務(wù)。另一方面,服務(wù)型政府必須為社會(huì)大眾參與決策提供渠道,接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。只有這樣才能有效抑制行政腐敗。離開社會(huì)大眾的參與,行政人員往往無法獲得進(jìn)行決策所必須的正確及時(shí)的信息,容易造成決策的失誤和錯(cuò)位。服務(wù)型政府是不斷自我完善和創(chuàng)新的政府。政府的能力是有限的,在公民的民主意識(shí)和主體意識(shí)不斷提高,對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)要求越來越高的情況下,政府需要不斷加強(qiáng)自身的管理和建設(shè),樹立創(chuàng)新意識(shí),培養(yǎng)創(chuàng)新思維,創(chuàng)新行政管理方式。只有不斷完善的政府才能保證為人民服務(wù)的質(zhì)量。服務(wù)型政府是顧客導(dǎo)向的政府。政府不再把公眾當(dāng)作統(tǒng)治和管理的對(duì)象,而是將公眾作為“顧客”對(duì)待,把自己作為服務(wù)的提供者,職責(zé)就是向“顧客”提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場(chǎng)服務(wù),如培育市場(chǎng)體系、制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控、克服市場(chǎng)缺陷等;為企業(yè)服務(wù),如統(tǒng)籌規(guī)劃、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督;為社會(huì)良性行為服務(wù),如環(huán)境保護(hù)、治理污染、維護(hù)生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護(hù)社會(huì)的公平和正義;為公民服務(wù),如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益等。

學(xué)者鞏建華認(rèn)為[3], 簡(jiǎn)單地講,服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府,或者說,服務(wù)型政府就是提供公共產(chǎn)品、為人民服務(wù)的政府。從學(xué)理上講,服務(wù)型政府有著更為深刻的內(nèi)涵。服務(wù)型政府是一種新型的政府管理模式:新型的政府職能模式、新型的政府活動(dòng)模式和新型的政府理念模式。然而,作為一種新型的政府管理模式,其服務(wù)性不會(huì)大于管理性,其管理性也不能過分超越服務(wù)性,應(yīng)該是管理與服務(wù)的統(tǒng)一。實(shí)際上,政府管理是政府最基本的職責(zé),公共服務(wù)只是政府職能的一個(gè)方面,服務(wù)只是政府在履行管理職責(zé)時(shí)應(yīng)該具有的態(tài)度,應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品。鄧小平同志說過,管理就是服務(wù),在此,“管理就是服務(wù)”只是一種理念,并不意味著在概念上“管理就是服務(wù)”或者“服務(wù)等于管理”,更不能歪曲為“只要服務(wù)不要管理”。事實(shí)上,從管理學(xué)角度看,管理者最重要的工具是權(quán)力,離開權(quán)力的管理就不是管理。而權(quán)力在本質(zhì)上是一種強(qiáng)制力,強(qiáng)制力從來不是以服務(wù)為目的,而是以實(shí)現(xiàn)管理者的意愿為目的。因此,作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的政府,管理就是服務(wù)是一種理念,服務(wù)型政府中的“服務(wù)”是政府的價(jià)值理性,其工具理性仍然是管理。因此,所謂服務(wù)型政府,就是以表達(dá)和體現(xiàn)公眾意志為根本,以解決公共問題、實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo),以公正透明、廉潔高效、誠(chéng)信守責(zé)為基本施政理念,行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)地有效回應(yīng)社會(huì),滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的政府管理模式。上述定義,提出強(qiáng)調(diào)了四點(diǎn):第一,服務(wù)型政府是管理與服務(wù)的統(tǒng)一;第二,服務(wù)型政府必須表達(dá)和體現(xiàn)公眾意志;第三,服務(wù)型政府的目的是為了公民利益;第四,必須優(yōu)質(zhì)高效地向公民提供公共服務(wù)。服務(wù)型政府有以下一些具體特征。一是職能有限。政治學(xué)中有兩句名言:“政府是必要的惡”,“最好的政府是管事最少的政府”,因此,在憲政視野中,現(xiàn)代政府應(yīng)該是權(quán)力有限、職能有限、責(zé)任有限的政府。按照公共管理的觀點(diǎn),政府不是“劃槳者”,而是“掌舵者”。事實(shí)上,政府的人力、物力和財(cái)力等資源畢竟是有限的,一個(gè)再?gòu)?qiáng)的政府,也不是什么事都干。在有限的時(shí)空條件下,權(quán)力半徑有限,職能邊界也是有限的,抓住關(guān)鍵以及其余,有所為、有所不為,絕不缺位、越位和錯(cuò)位。中央已經(jīng)明確提出,政府的主要職能就是四項(xiàng):經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。這充分說明服務(wù)型政府的職能是有限的。二是依法行政。不管什么樣的政府,它都要履行管理職能,只有行為規(guī)范的政府,才具備為人民服務(wù)的基本條件。任何一個(gè)政府,不管它喊什么口號(hào),只要行為不規(guī)范,那這個(gè)政府的管理必然是低效的,低效的管理,不可能是一個(gè)服務(wù)型的政府。因此,服務(wù)型政府必然是行為規(guī)范的政府。在憲政視野中,行為規(guī)范的政府必然要依法治國(guó)和依法行政,依法治國(guó)的預(yù)設(shè)前提是政府必須守法,這是法治的實(shí)質(zhì)意義之所在。要使政府守法,必須對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行限制,以防止政府權(quán)力濫用,使政府不能超越法律許可的范圍行使權(quán)力,更不能以任何借口剝奪或侵犯公民的合法權(quán)益。同時(shí),要求政府的執(zhí)法活動(dòng)必須有法可依、有法必依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究,要求政府必須嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法;另一方面也要求政府必須認(rèn)識(shí)到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。三是運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。從理論上講,只有行為規(guī)范、依法行政的政府才可能成為運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府。因此,在管理價(jià)值層面上,運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的價(jià)值高于行為規(guī)范和依法行政。如果政府運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào),一定對(duì)應(yīng)著政府行為不規(guī)范、不依法行政。政府行為不規(guī)范,政府連自己內(nèi)部的事務(wù)都解決不好,怎么可能為人民服務(wù)?政府不依法行政,人治驅(qū)逐法治、權(quán)力壓迫法律、官員支配百姓的現(xiàn)象必然存在。也就是說,只有行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府,才能更好地為人民服務(wù)。因此,服務(wù)型政府必須是運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府。四是公正透明。民主政治的基本要求是公正和公開,而任何好的管理體系都是在科學(xué)合理的制度和公正透明的規(guī)則基礎(chǔ)上建立起來的。因此,現(xiàn)代政府都試圖通過建立正義的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政府治理模式,通過公正執(zhí)法和公平地分配社會(huì)資源,為每個(gè)公民提供最大限度的公平。同時(shí),由于公民行使管理國(guó)家的權(quán)力,是以了解公共事務(wù)和行政程序?yàn)榍疤?如果不知道政府的行政信息和相關(guān)程序,公民就無法參與國(guó)家事務(wù),從而,民主政治也就成了空頭支票。公正行政、透明行政是保障人民參與政府決策、監(jiān)督政府行為、促使政府正確行使自由裁量權(quán)、有效抑制公共權(quán)力濫用的基本措施。五是廉潔高效。廉潔與高效沒有必然聯(lián)系,廉潔的政府未必高效,高效的政府也未必廉潔。但是,廉潔高效的政府必然具有較強(qiáng)的成本效率觀,公職人員在制度約束下也會(huì)自覺地少花錢、多辦事,會(huì)嚴(yán)格控制公款旅游、公款出國(guó)和公務(wù)用車等支出。關(guān)注群眾切身利益,能夠及時(shí)回應(yīng)社會(huì)。因此,廉潔高效的政府必然是辦事積極、工作主動(dòng)、紀(jì)律嚴(yán)明、政令暢通的政府,必然是用權(quán)于民、情系人民、為民謀利的政府,必然是人民認(rèn)同、滿意、支持的合法性最高的政府。六是誠(chéng)信守責(zé)。政府是權(quán)力最大、最具權(quán)威性的組織。在一個(gè)不負(fù)責(zé)任、信用缺失的政府中,決策隨意,執(zhí)行不力;職能越位,部門失職;政策多變,政出多門。在對(duì)公民或其它社會(huì)組織行使權(quán)力時(shí),互相推諉,瀆職失職。這樣,市場(chǎng)主體就會(huì)面對(duì)許多不可確定和不可預(yù)測(cè)的環(huán)境變量,從而導(dǎo)致短期預(yù)期和短期行為,造成交易費(fèi)用提高、政府信用度下降。相反,一個(gè)誠(chéng)實(shí)守信、恪盡職守的政府,必然是能夠向人民承諾并踐行諾言的政府,必然是勇于承擔(dān)政治、行政、法律和道德責(zé)任的政府,其自身存在的合法性就高,人民對(duì)它的滿意度和支持率就高。

二、服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)

學(xué)者鞏建華認(rèn)為[3],我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù),黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此都有過精辟的論述。例如,在《論聯(lián)合政府》和《為人民服務(wù)》中,毛澤東就建設(shè)一個(gè)什么樣的國(guó)家、什么樣的政府進(jìn)行了初步思考。他說:“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個(gè)顯著標(biāo)志,就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù),一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā),而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā);向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性;這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)?！焙髞?這段話被寫入《黨章》,并被評(píng)價(jià)為“非常深刻地闡明了我們黨的根本立場(chǎng)和行動(dòng)準(zhǔn)則”。《黨章》明確宣示:“我們黨的根本目的是全心全意為人民服務(wù)”。鄧小平曾經(jīng)說過:“中國(guó)共產(chǎn)黨的含義和任務(wù),如果用概括的語言來說,只有兩句話:全心全意為人民服務(wù),一切以人民的利益作為黨員的最高準(zhǔn)繩?！苯瓭擅裢驹趹c祝建黨80周年大會(huì)上明確提出:“全心全意為人民服務(wù),立黨為公,執(zhí)政為民,是我們黨同一切剝削階級(jí)政黨的根本區(qū)別?！焙\濤同志在十七屆中央政治局常委與中外記者見面時(shí)強(qiáng)調(diào):“我們一定牢牢秉持全心全意為人民服務(wù)的宗旨,堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民,著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題,真心實(shí)意為人民辦實(shí)事、辦好事,努力促進(jìn)社會(huì)公平正義。”正是始終把“全心全意為人民服務(wù)”作為自己全部工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),所以我們黨才深受廣大人民的衷心擁護(hù)和堅(jiān)決的支持。改革開放以來,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革過程中,圍繞政府機(jī)構(gòu)改革而進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變,促使人們思考:我們究竟需要一個(gè)什么樣的政府,政府怎樣才能滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求,怎樣才能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在此過程中,圍繞“公私”之爭(zhēng)、“國(guó)有與民營(yíng)”之爭(zhēng)、“守夜人與大管家”,都曾涉及“應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)什么樣的政府”這一問題。在這種情況下,理論界秉承“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨,積極借鑒西方新公共管理理念,率先提出“服務(wù)型政府”的概念。2000年,美國(guó)學(xué)者羅伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特發(fā)表了《新公共服務(wù):服務(wù)而不是掌舵》一文,從此,以登哈特為代表的新公共服務(wù)理論風(fēng)靡一時(shí),并試圖對(duì)以企業(yè)家政府為精髓的新公共管理的理論缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)。國(guó)內(nèi)學(xué)者將這篇文章翻譯成中文,新公共服務(wù)作為一個(gè)新的術(shù)語在中國(guó)行政管理學(xué)界逐漸流行起來。同年,張康之教授在《行政論壇》第4期發(fā)表了《限制政府規(guī)模的理念》一文,他在該文中首次提出“服務(wù)型政府”的概念。他認(rèn)為:“服務(wù)型的政府也就是為人民服務(wù)的政府,用政治學(xué)的語言表述是為社會(huì)服務(wù),用專業(yè)的行政學(xué)語言表述就是為公眾服務(wù),服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求,政府定位于服務(wù)者的角色上,把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨?！彪S后,這一理念便引起了學(xué)術(shù)界和政府部門的廣泛興趣和重視,對(duì)它的研究也越來越深入。

學(xué)者李傳軍也認(rèn)為[4],我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ):為人民服務(wù)。在馬克思主義指導(dǎo)下,毛澤東、鄧小平、江澤民基于中國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)國(guó)情,先后提出了“為人民服務(wù)”、“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”、“三個(gè)代表”重要思想,從而構(gòu)建一個(gè)不斷發(fā)展完善的科學(xué)的為人民服務(wù)理論。這一得到不斷發(fā)展完善的科學(xué)的為人民服務(wù)理論正是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

學(xué)者曹淑芹從政府公共性和公共行政精神的角度論述了服務(wù)理念、服務(wù)型政府的理論根據(jù),她認(rèn)為[5],要真正體現(xiàn)對(duì)公民負(fù)責(zé),政府必須樹立服務(wù)理念。政府為什么要樹立服務(wù)理念?這首先是由于公民與政府之間的委托關(guān)系代理關(guān)系。主權(quán)在民是近代政府的政治原則,然而這種主權(quán)需要依托一個(gè)公意機(jī)構(gòu)來行使,這就是政府。政府權(quán)力既然來源于人民權(quán)利,它就應(yīng)該為人民服務(wù),受人民監(jiān)督,但政府權(quán)力一旦從人民權(quán)利中分離出來,它就具有了相對(duì)獨(dú)立性和很大程度的自主性,如果不能正確行使,完全可能成為凌駕于人民之上的統(tǒng)治權(quán)力或控制權(quán)力。在西方民主理論的發(fā)展進(jìn)程中存在著精英主義和多元主義,可無論精英主義還是多元主義,其實(shí)質(zhì)都是少數(shù)人的統(tǒng)治,沒有實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治,社會(huì)主義民主是一種多數(shù)人的統(tǒng)治,但社會(huì)主義社會(huì)仍然是存在“官”與“民”的對(duì)立,存在強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體。因此,政府服務(wù)理念是政府與社會(huì)關(guān)系的根本性轉(zhuǎn)變?？梢?政府服務(wù)理念雖有其深刻的思想基礎(chǔ),但它不會(huì)自發(fā)實(shí)現(xiàn)。政府服務(wù)理念的塑造必須依賴社會(huì)治理模式的根本轉(zhuǎn)變,按照我國(guó)學(xué)者的研究,在人類歷史的發(fā)展進(jìn)程中,社會(huì)治理模式經(jīng)歷了從統(tǒng)治型向管理型再到服務(wù)型的轉(zhuǎn)換。整個(gè)工業(yè)化社會(huì)的社會(huì)治理模式主要是管理型的,它以制度化、科學(xué)化、法治化為其主要特征,而在公共管理中,管理者與被管理者之間的控制關(guān)系日漸式微,代之而起的是一種新型的服務(wù)關(guān)系。事實(shí)上,政府服務(wù)于人民是政府還權(quán)于人民的過程,是不斷體現(xiàn)民主、真正實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民的過程。20世紀(jì)90年代以來,重塑政府運(yùn)動(dòng)主張以企業(yè)精神來改革政府公共部門,認(rèn)為政府應(yīng)該樹立服務(wù)意識(shí),為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)是政府的重要職能。因此,服務(wù)意識(shí)被政府采納,一定程度上是由于社會(huì)治理主體多元化帶來的競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的。企業(yè)精神決不能代表公共行政的精神,政府為公民服務(wù)與企業(yè)為顧客服務(wù)有著顯著的不同,政府服務(wù)意識(shí)應(yīng)該深深植根于關(guān)于民主、平等的信仰,在我國(guó),建立服務(wù)型政府,是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)向的要求,同時(shí)也是政府代表最廣大人民群眾的利益,構(gòu)建人民滿意的政府的要求。如果不將人民的利益放在首位,服務(wù)型政府就是一句時(shí)髦的口號(hào),就像我們?cè)缫烟岢鰹槿嗣穹?wù)的口號(hào),卻沒有真正理解它的深刻內(nèi)涵,因而無法真正貫徹實(shí)施。建立服務(wù)型政府應(yīng)該與政治體制改革聯(lián)系在一起,政治體制改革解決的關(guān)鍵問題是權(quán)力過分集中的問題,如果權(quán)力過分集中,必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用、公權(quán)私利,這樣的政府根本不可能考慮人民群眾的利益,根本不可能是服務(wù)型政府。目前全國(guó)各級(jí)政府中已出現(xiàn)不少政務(wù)服務(wù)中心、簡(jiǎn)化行政程序的“一站式”服務(wù)等,但這只是服務(wù)型政府的表層,而不是政府的根本轉(zhuǎn)型。只有政府的利益與人民的利益相一致,政府才越接近它的實(shí)質(zhì)公共性,公共性意味著公共利益、共同參與。政府將社會(huì)公平作為公共管理的價(jià)值準(zhǔn)則,對(duì)人民負(fù)責(zé),為人民服務(wù),這就是公共行政的精神。

三、構(gòu)建服務(wù)型政府的難點(diǎn)所在

學(xué)者吳玉宗認(rèn)為[6],服務(wù)型政府建設(shè)面臨很多阻力,不僅有觀念方面的阻力,也有制度和機(jī)制的阻力,還有工作作風(fēng)和工作方式方法的阻力;不僅有現(xiàn)實(shí)的阻力,還有歷史傳統(tǒng)的阻力;不僅有來自社會(huì)方面的阻力,還有來自政府自身的阻力。一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的不成熟阻礙服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的不成熟增加了服務(wù)型政府建設(shè)的難度。服務(wù)型政府建設(shè)最需要的是政府職能的轉(zhuǎn)變,即政府只承擔(dān)政府應(yīng)該承擔(dān)的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的職能。因?yàn)檎恰坝邢迿?quán)力和有限責(zé)任的政府”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的很多事情應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)主體和非政府組織依靠自身的能力去完成,它們按照市場(chǎng)的要求,在法律的框架之內(nèi),按照自愿交換、平等互利的原則去協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)主體之間的活動(dòng)。政府只是一個(gè)社會(huì)交易規(guī)則的提供者和交易爭(zhēng)議的裁判員。這樣,政府才能把自己從過去控制市場(chǎng)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能轉(zhuǎn)移出來。二、傳統(tǒng)行政體制對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的阻力。新中國(guó)成立以來,我國(guó)政府體制的形成和發(fā)展受到了多方面因素的影響,“這些因素共同作用的結(jié)果,使我國(guó)政府體制具有全能主義特征?！比苤髁x政府是一個(gè)在某種崇高意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)性,實(shí)行大規(guī)模干預(yù)以圖徹底改造和重塑社會(huì)的大政府。全能主義行政體制的基本外在特征如下:1、全能政府下的社會(huì)萎縮,對(duì)政府的依賴與對(duì)政府的無奈。一是功能分權(quán)化程度很低。二是社會(huì)中介組織的官僚化。三是社會(huì)約束力下降。四是社會(huì)對(duì)政府的約束力不足,即政府責(zé)任保障機(jī)制不夠完善,社會(huì)難以對(duì)政府及政府官員的行為實(shí)施有效的監(jiān)督和約束。2、政府職能過度膨脹,權(quán)力范圍無限性與社會(huì)的消極服從。3、政府職能結(jié)構(gòu)不合理,總量失度基礎(chǔ)上的分量失衡。一是全能政府造成的社會(huì)萎縮,使政府轉(zhuǎn)變職能缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ),阻礙著政府職能的轉(zhuǎn)換。二是全能政府造成的社會(huì)公眾對(duì)政府的消極服從和冷漠狀態(tài),使服務(wù)型政府建設(shè)要達(dá)到的政府與公民的互動(dòng)、公民對(duì)政府的影響和有效監(jiān)督的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。三是來自政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)工作人員的阻力。四是傳統(tǒng)行政體制造成的制度供給能力不足阻礙著服務(wù)型政府建設(shè)。三、服務(wù)型政府建設(shè)的文化阻力。服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)行不僅僅意味著具體制度安排的突破與創(chuàng)新,更為關(guān)鍵的是對(duì)適應(yīng)服務(wù)型政府治理習(xí)慣的社會(huì)行政文化和行政理念的塑造。相比較而言,后者的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過前者。法國(guó)著名思想家托克維爾認(rèn)為,民主政治的成功不僅依賴于一套完備的民主制度,還依賴于一種對(duì)民主、自由和參與的民族性格的培育。我國(guó)的傳統(tǒng)行政文化卻存在著與服務(wù)行政完全沖突的思想和觀念。這些觀念成為服務(wù)型政府建設(shè)的極大的阻力。1、為民作主觀念阻礙公務(wù)員服務(wù)意識(shí)的樹立。2、官本位思想的阻礙。3、犬儒主義的政治文化和政治心理。四、理論準(zhǔn)備不足對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的阻力。我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)過程中的理論障礙主要是指由于服務(wù)型政府理論研究的滯后形成的對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程的負(fù)面影響。服務(wù)型政府建設(shè)理論研究的不足主要表現(xiàn)在:第一,雖然地方政府已經(jīng)開始服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐了,理論界對(duì)什么是服務(wù)型政府還沒有進(jìn)行認(rèn)真深入的研究,對(duì)服務(wù)型政府的概念、特征和模式設(shè)計(jì)都沒有比較一致的說法,各地的服務(wù)型政府建設(shè)顯得異常混亂且表面化。第二,服務(wù)型政府建設(shè)的政府究竟是廣義的政府還是狹義的政府,這個(gè)問題根本不清楚。所以修修補(bǔ)補(bǔ)的功夫做到2006年就沒有什么好的辦法和措施了。第三,服務(wù)政府的整體模式設(shè)計(jì)的研究現(xiàn)在還是一個(gè)空白。中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家,服務(wù)型政府建設(shè)的地方推動(dòng)的作用和影響都是有限的。這樣,就需要從總體上對(duì)服務(wù)型政府進(jìn)行模式設(shè)計(jì)?，F(xiàn)在,很多人的研究都著重措施和方法,但是,如果整體模式的框架都沒有人研究,服務(wù)型政府建設(shè)就會(huì)陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的狀況。

四、構(gòu)建服務(wù)型政府的主要對(duì)策

學(xué)者姜曉萍認(rèn)為[7],構(gòu)建服務(wù)型政府與公民參與關(guān)系密切,服務(wù)型政府的本質(zhì)內(nèi)涵決定了公民參與不僅是確保服務(wù)型政府合法性基礎(chǔ)的關(guān)鍵要素,而且契合服務(wù)型政府的治理模式。因此,他從公民參與的視覺對(duì)如何構(gòu)建服務(wù)型政府提出了自己的看法。1、認(rèn)清公民在服務(wù)型政府構(gòu)建中的角色,塑造積極的公民精神,提升參與能力。服務(wù)型政府的性質(zhì)和內(nèi)涵不僅影響了政府角色和職能的轉(zhuǎn)變,同樣也影響公民角色的變化。他們不再是被動(dòng)的管理對(duì)象,也不是單一的公共服務(wù)的享有者或公共產(chǎn)品的消費(fèi)者,他們同樣是公共治理的主體之一,是政府在構(gòu)建服務(wù)型政府中的合作伙伴。要完成服務(wù)型政府構(gòu)建中公民的多重角色,必須以塑造積極的公民精神為前提。積極的公民精神實(shí)質(zhì)上是建立在公民資格基礎(chǔ)上的公民主動(dòng)參與公共事務(wù)管理,分擔(dān)治理責(zé)任的現(xiàn)代意識(shí),其核心是公共精神與公民責(zé)任。公民參與能力的培養(yǎng)也是提高參與質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。公民參與公共管理的能力包括獲取和了解、評(píng)估公共政策的能力,準(zhǔn)確表達(dá)利益訴求的能力,熟練運(yùn)用參與方法與技巧的能力等。要提升公民參與能力,除了通過學(xué)習(xí)和教育培養(yǎng)公民的上述參與能力外,更重要的是向公民授權(quán),在保障公民知情權(quán)和參與權(quán)的基礎(chǔ)上,引導(dǎo)公民由分散的個(gè)體參與,走向組織化的公民參與網(wǎng)絡(luò)。2、明確政府在推進(jìn)公民參與中的責(zé)任,構(gòu)建公民參與的制度保障體系。服務(wù)型政府決定了以政府為主體的單元價(jià)值取向必然被公民、社會(huì)與政府共同治理的多元價(jià)值取向取代,這就要求必須明確政府在推進(jìn)公民參與中的責(zé)任。首先政府應(yīng)當(dāng)是公民參與的積極倡導(dǎo)者與教育者。其次政府也應(yīng)是服務(wù)型政府建設(shè)中公民參與的制度環(huán)境營(yíng)造者。因?yàn)樵谏鐣?huì)所有制度安排中,政府是最重要的一個(gè)。政府在社會(huì)制度的設(shè)計(jì)中具有強(qiáng)制優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、超脫優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì),通常是制度創(chuàng)新中成本交易最低、影響最大的主導(dǎo)形式。因此,政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)營(yíng)造公民參與的民主氛圍,促進(jìn)政府與公民在公共管理過程中的溝通交流,鼓勵(lì)公民參與公共服務(wù),完善制度保障體系的責(zé)任。3、完善服務(wù)型政府建設(shè)中的公民參與機(jī)制,提高公民參與的有效性。在服務(wù)型政府建設(shè)中,要提高公民參與的有效性,必須合理解決公民參與的范圍和程度,公民參與的途徑,公民參與的激勵(lì)等問題。這就需要我們?cè)谔岣邔?duì)公民參與規(guī)律認(rèn)知度的基礎(chǔ)上,結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求,科學(xué)地選擇公民參與的模式,形成公正透明,運(yùn)轉(zhuǎn)流暢,績(jī)效明顯的公民參與機(jī)制。一要根據(jù)我國(guó)政治文化傳統(tǒng)和公民社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀,理性考慮公民參與的梯次發(fā)展與有序參與問題。二要?jiǎng)?chuàng)新公民參與的方式、方法,大力促進(jìn)公民利益表達(dá)與政府回應(yīng)的互動(dòng)機(jī)制,尤其要重視網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下公民參與渠道的立體化、多樣化,充分借助現(xiàn)代電信技術(shù)建立高效、便捷、透明的公民參與網(wǎng)絡(luò)。三要拓展公民參與公共管理的領(lǐng)域,在完善科學(xué)、民主行政決策體系的基礎(chǔ)上,推進(jìn)執(zhí)行和監(jiān)督領(lǐng)域的公民參與。四要建立公民參與公共管理的激勵(lì)機(jī)制,通過向公民授權(quán),建立相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制,設(shè)立支持公民參與的項(xiàng)目基金、獎(jiǎng)項(xiàng)等,倡導(dǎo)公民關(guān)注公共事務(wù),參與公共管理。

學(xué)者孫建軍等認(rèn)為[8],公共行政要體現(xiàn)效率與公平已是人們的基本價(jià)值共識(shí)。對(duì)我國(guó)而言,行政改革的目標(biāo)是建設(shè)效率與公平為一體的服務(wù)型政府,關(guān)鍵是如何在操作上找到有效措施來建設(shè)服務(wù)型政府,實(shí)現(xiàn)效率與公平的價(jià)值。就現(xiàn)實(shí)來說,行政層面的探索已經(jīng)難以深入。我國(guó)行政學(xué)界就建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)效率與公平價(jià)值的路徑探索,主要集中在行政層面上。比如,更新政府管理理念、界定政府角色、創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制、完善公共財(cái)政體制、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、完善相關(guān)行政制度、拓展公共服務(wù)方式等。但是只要對(duì)我國(guó)的政治架構(gòu)作深入的剖析就能發(fā)現(xiàn),建立服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)效率與公平的價(jià)值絕不僅僅涉及行政理念的變化,也不僅僅涉及政府管理體制、管理流程、管理方式的變革,而需要在全新執(zhí)政思想指導(dǎo)下完善憲政體制。這是超越政府利益與政黨利益的政治體制層面的深刻革命,只有如此,服務(wù)型政府才能從口號(hào)化為實(shí)際。因?yàn)樵谖覈?guó),阻礙效率與公平等行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)的表面原因是行政問題,深入下去則是利益問題,再深入下去就是政治及政治體制問題。而要解決政治體制的弊端和缺陷,重點(diǎn)需要做好以下三方面工作。第一,政黨職能正位。要建設(shè)服務(wù)型政府首先必須對(duì)執(zhí)政黨的職能進(jìn)行正確定位。因?yàn)槿绻麤]有政黨職能的轉(zhuǎn)變和政黨體制的改革,政府職能難以實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)變。而政黨職能的正確定位,關(guān)鍵是要消除在地方各級(jí)普遍存在的以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。第二,人大權(quán)力歸位。在政黨職能正確定位的同時(shí),人大的權(quán)力必須歸位,以充分發(fā)揮人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的作用,切實(shí)反映人民的意愿和心聲。為此,一是要增設(shè)全國(guó)人大憲法委員會(huì),制定彈劾政府組成人員的實(shí)施細(xì)則,并將審計(jì)機(jī)關(guān)歸人大直接領(lǐng)導(dǎo),這樣便于人大行使監(jiān)督權(quán),追究和彈劾政黨與政府官員的違憲、違法行為。二是要逐步實(shí)現(xiàn)人大代表劃區(qū)競(jìng)選制。競(jìng)選既能提高人大代表素質(zhì),增強(qiáng)其參政議政能力,同時(shí)也能使人大真正反映人民的意愿和心聲,促進(jìn)社會(huì)的正義與公平。三是要完善人大與政府之間的預(yù)算審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督制度。要用人民控制下的預(yù)算去控制住政府機(jī)構(gòu)和人員的膨脹,并且控制政府亂花人民交給政府的錢,從而實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)與效率。第三,公民參與留位。政府必須給民眾留有參與政治及行政的實(shí)際權(quán)利和空間。社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)離不開民眾積極有效的參與,這也是為什么西方國(guó)家把民主行政作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平價(jià)值的有效形式。而我國(guó)則尚需著眼于政治民主或憲政民主,因?yàn)檎蚊裰魇切姓裰鞯那疤?沒有政治民主的保障,行政民主是沒有實(shí)質(zhì)意義和成效的,更多地具有作秀成分,強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的利益永遠(yuǎn)高于一切。所以,首先必須在憲政層面完善保障民眾參政議政的法律、制度、體制設(shè)計(jì)及具體的管理技術(shù)安排,真正落實(shí)憲法賦予公民的基本權(quán)利,而不僅僅停留在口號(hào)與原則的層面上。其次,執(zhí)政黨要改變懼怕民眾組織化的心理觀念。其實(shí)民眾的組織化并不必然對(duì)執(zhí)政黨構(gòu)成威脅,相反,政治學(xué)研究證明組織化程度與暴力的涉入程度是成反比的,組織化程度越高,政治參與中使用暴力的可能性就越低,從而更有可能通過理性的對(duì)話、協(xié)商解決人們的利益分歧,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定與正義公平。最后,政府還應(yīng)為公民的政治參與提供更多的渠道、更好的形式和更大的空間。從歷史的視野來看,民主是大勢(shì)所趨,民主精神也是執(zhí)政黨綜合能力提升的精髓。所以,發(fā)展政治民主與行政民主,保障公民參與政治和行政的實(shí)際權(quán)利與空間,是中國(guó)共產(chǎn)黨義不容辭的職責(zé),也是歷史賦予的使命。

學(xué)者張秀麗等認(rèn)為[9],中國(guó)建立服務(wù)型政府的關(guān)鍵是培養(yǎng)公共管理者的服務(wù)精神,服務(wù)型政府及其服務(wù)精神的價(jià)值是研究公共管理者服務(wù)精神的重要內(nèi)容。從探討公共管理者的公共性入手,分析服務(wù)型政府及其服務(wù)精神,可以使我們對(duì)中國(guó)服務(wù)型政府的構(gòu)建提供理論依據(jù),對(duì)于我國(guó)的政府改革具有重要意義。公共性作為衡量政府活動(dòng)性質(zhì)和基本價(jià)值的分析工具,具體表現(xiàn)在政府活動(dòng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),公共管理者的職業(yè)道德以及政府決策對(duì)于保障公共利益完整性和完全性的意義等方面。服務(wù)觀念的強(qiáng)化有多種途徑,工業(yè)社會(huì)的習(xí)慣做法是把一切對(duì)觀念的強(qiáng)化直接付諸教育,實(shí)際上,最為根本的強(qiáng)化是通過制度安排的方式使需要確立的價(jià)值確立下來。也就是說,公共管理需要通過制度安排,使服務(wù)觀念成為貫穿于整個(gè)制度體系的基本精神,實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力和法律的制度統(tǒng)合,從而造就出權(quán)力觀念、法律觀念從屬于服務(wù)價(jià)值的客觀基礎(chǔ)。公共管理的制度安排可以解決以服務(wù)精神、服務(wù)原則為主導(dǎo)的問題,但公共管理者必須能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)精神、服務(wù)原則的徹底內(nèi)化,否則在具體的公共管理活動(dòng)中還會(huì)遇到價(jià)值尺度、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)選擇的困難。中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府,在制度與價(jià)值雙向互動(dòng)方面的不足是制度短缺和制度信仰不足。過去關(guān)于政府的制度設(shè)計(jì)與安排是從政府對(duì)社會(huì)實(shí)施管理與控制的角度來進(jìn)行,所以目前,有些政府部門的服務(wù)型政府建設(shè)行為僅僅局限于操作層面和技術(shù)層面,如一些政府部門提出服務(wù)承諾、一站式服務(wù)和政務(wù)超市等口號(hào),這些行為遠(yuǎn)沒有達(dá)到制度化的程度。關(guān)于制度信仰不足的問題,東方世界的制度信仰是不足的。東方文化的塑造與熏染的個(gè)體往往會(huì)產(chǎn)生一種沒有不可超越的規(guī)則的潛意識(shí),結(jié)果在實(shí)踐中就會(huì)有太多的有章不循、有法必依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象出現(xiàn),從而使制度流于形式。實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的價(jià)值要求政府制度重塑。服務(wù)型政府的制度重塑是通過一系列的制度安排與制度創(chuàng)新,對(duì)行政服務(wù)制度的完整性、確定性與規(guī)范性進(jìn)行重新界定,使其合乎法制化的要求,從而使政府服務(wù)制度真正成為行政主體的行為原則與行動(dòng)指南。

學(xué)者武玉英認(rèn)為[10],男女平等是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策,服務(wù)型政府建設(shè)必須以男女平等作為基本的考量。要實(shí)現(xiàn)為不同性別的人提供公平、優(yōu)質(zhì)和高效的服務(wù),服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)在治理機(jī)構(gòu)、服務(wù)職能、服務(wù)機(jī)制和服務(wù)流程上進(jìn)行特殊的設(shè)計(jì)?；谛詣e考慮的服務(wù)型政府建設(shè),就是以性別平等作為基本的考量,來規(guī)劃、組織、實(shí)施和評(píng)價(jià)邁向服務(wù)型政府的各種改革措施,以為政府服務(wù)的公平性提供機(jī)構(gòu)和制度上的保障。首要的是從政府治理結(jié)構(gòu)的完善這個(gè)層面來保證性別平等政策的實(shí)現(xiàn)。第一,增強(qiáng)官員的性別代表性。保證政府機(jī)構(gòu)中擁有足夠數(shù)量的女性利益代言人,以保障女性在政府服務(wù)中得到公平的對(duì)待。第二,強(qiáng)化性別平等的管理和監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化性別平等,需要專門的管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制。整體上看,我國(guó)政府婦女工作機(jī)構(gòu)體系健全。目前的不足之處在于婦女工作體系缺乏精細(xì)化。第三,積極利用性別政策網(wǎng)絡(luò)。一是要充分發(fā)揮各級(jí)各類黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部婦聯(lián)組織的作用。二要建立健全和充分利用相關(guān)高校、研究機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織組成的性別政策和知識(shí)網(wǎng)絡(luò),將其納入決策支持系統(tǒng),以提高決策決定和執(zhí)行的性別公正。三是充分利用性別NGO的利他主義和專業(yè)優(yōu)勢(shì),在有關(guān)婦女培訓(xùn)、開發(fā)方面,利用多種合作形式,規(guī)劃和實(shí)施各種項(xiàng)目。除了治理結(jié)構(gòu)層次的改革之外,基于性別考慮的服務(wù)型政府建設(shè),應(yīng)當(dāng)在政府服務(wù)體系設(shè)計(jì)上進(jìn)行一些特殊的設(shè)計(jì)。首先,在職能內(nèi)容上,針對(duì)婦女和女童的特殊需要提供相應(yīng)的服務(wù)。其次,在政府服務(wù)機(jī)制上,利用先進(jìn)的服務(wù)提供機(jī)制保障婦女的服務(wù)選擇權(quán),用先進(jìn)的治理工具來促進(jìn)男女平等。第三,在服務(wù)流程上,以性別敏感性分析作為立足點(diǎn),強(qiáng)化婦女需求調(diào)查。

五、對(duì)服務(wù)型政府研究的反思

(一)對(duì)服務(wù)型政府內(nèi)涵界定研究的思考

從筆者所選的幾種典型的研究成果來看,目前學(xué)術(shù)界主要有“三層次說”、“廣義狹義說”、“管理與服務(wù)統(tǒng)一說”。這些研究成果各有特色,都從不同的角度透視和揭示了服務(wù)型政府應(yīng)有的基本含義。但我們認(rèn)為,對(duì)服務(wù)型政府內(nèi)涵的界定必須具有整合性和統(tǒng)攝性。服務(wù)是政府存在的根源、本質(zhì),是政府制度安排的主旨和核心,是政府行為的基本范式。誠(chéng)言政府具有社會(huì)管理的職能,但這并不表明管理職能的發(fā)揮不屬于服務(wù)的范疇,社會(huì)需要秩序,這不僅僅是為了維護(hù)統(tǒng)治者利益的需要,更是維護(hù)人民利益的需要,人民需要秩序,這是人們需要政府的重要根據(jù),如果把維護(hù)秩序僅僅看成統(tǒng)治者的需要,這樣的秩序往往會(huì)走到人民的反面,成為暴政的誘因。人民不僅需要生活秩序,人民更需要市場(chǎng)秩序。因?yàn)槿藗兊闹\生、人們的創(chuàng)造性發(fā)揮和對(duì)美好生活的追求,在很大程度上是靠市場(chǎng)這個(gè)平臺(tái)來解決的。市場(chǎng)條件下人們平等、公平、透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是社會(huì)活力釋放的舞臺(tái),是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富涌流的動(dòng)力,這是人類文明史已經(jīng)證明了的。所以,我們認(rèn)為對(duì)服務(wù)型政府的理解,不僅包括理念和價(jià)值層面,也應(yīng)該是包括制度層面,同時(shí)也是具體的公共權(quán)力運(yùn)作的基本方式。這樣,就把服務(wù)型政府的內(nèi)涵從價(jià)值、制度、行為三個(gè)方面整合起來,使服務(wù)型政府的概念具有整合性和統(tǒng)攝性。

(二)對(duì)服務(wù)型政府理論基礎(chǔ)研究的思考

目前學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府理論基礎(chǔ)的研究,主要集中在兩個(gè)方面:一個(gè)是中國(guó)式的理論;另一個(gè)是西方的理論。中國(guó)式的理論由來已久,它是中國(guó)共產(chǎn)黨在戰(zhàn)爭(zhēng)年代奪權(quán)的最根本的法寶。人類歷史上還鮮有一個(gè)政黨公開提出其政黨宗旨就是為人民服務(wù),而且是全心全意為人民服務(wù),這是中國(guó)共產(chǎn)黨在人類政治文明史上的一個(gè)創(chuàng)舉,中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)的政治精英們不僅提出了這一超越時(shí)代時(shí)空的政治命題,并且根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境還創(chuàng)設(shè)了一套完整有效的制度將其落實(shí)到位,不僅成為中國(guó)共產(chǎn)黨廣大黨員的行動(dòng)準(zhǔn)則,更成為一種行為習(xí)慣?，F(xiàn)在的問題是這樣的理論基礎(chǔ)有一個(gè)缺陷,這就是在和平環(huán)境下,在共產(chǎn)黨執(zhí)政的條件下,還沒有一個(gè)行之有效的制度安排,將這樣的理論基礎(chǔ)落實(shí)到位,可見,服務(wù)型政府的理論,不僅包括一個(gè)理念,同時(shí)更需要一套完整有效的制度安排,否則,再好的理論都有可能成為鏡中花、水中月,成為可望而不可及的虛幻的政治理想。當(dāng)下中國(guó),服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)的研究,可能或缺的正是這個(gè)。從西方服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)看,有兩個(gè)方面的來源。一是社會(huì)契約、主權(quán)在民理論,另一個(gè)是新公共服務(wù)理論。社會(huì)契約、主權(quán)在民理論,為西方的政府性質(zhì)奠定了良好的憲政和法治基礎(chǔ)。它劃定了公共權(quán)力的活動(dòng)范圍,同時(shí)對(duì)公民權(quán)給予了切實(shí)有效的保障。這是西方將政府打造服務(wù)型政府的最堅(jiān)實(shí)、最厚重、最有力的理論基石。另一個(gè)是新公共服務(wù)理論,它可以理解為西方發(fā)達(dá)國(guó)家在民主和憲政政治架構(gòu)下,對(duì)民主的進(jìn)一步完善和發(fā)展。它是在西方協(xié)商民主、公民參與的政治理論大潮下政府的一種轉(zhuǎn)型。也是西方多元治理理論在公共管理中的反映,更是為了加強(qiáng)政府的回應(yīng)性,增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)能力的一種對(duì)策性的舉措。中國(guó)的服務(wù)型政府理論基礎(chǔ)的研究,必須加強(qiáng)原理論的研究。為什么當(dāng)下很多地方政府在服務(wù)型政府建設(shè)過程中難以深入,問題的關(guān)鍵就是方式方法的推進(jìn)已到了難以為繼的地步,再進(jìn)一步就將陷入形式主義的怪圈。政府到底為了誰,不僅要看政府說了什么,更重要的是看政府干了什么,在一個(gè)憲政民主還沒有解決好的國(guó)度里,在政治制度剛性架構(gòu)沒有完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的政治環(huán)境下,必須在解決基本理論和制度安排上狠下工夫,中國(guó)服務(wù)型政府理論基礎(chǔ)的研究必須把憲政民主作為突破口,否則,很難取得根本性的進(jìn)展。

(三)對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府難點(diǎn)所在研究的思考

我們認(rèn)為,我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的障礙主要有以下幾個(gè)方面:一是我們黨對(duì)砸碎一個(gè)舊世界,經(jīng)過多年的艱苦浴血的奮斗,積累了十分豐富的經(jīng)驗(yàn),并且也最終取得了政權(quán),但是在舊的國(guó)家機(jī)器的摧毀后,對(duì)舊的國(guó)家、政府理念的摧毀的艱巨性、長(zhǎng)期性認(rèn)識(shí)不足,封建殘余持續(xù)的長(zhǎng)期的存在著,沒有能夠清醒自覺地認(rèn)識(shí)到新政權(quán)的建設(shè)有一個(gè)路徑依賴,舊中國(guó)的封建土壤上如何結(jié)出人民國(guó)家、人民政府的現(xiàn)代理念,這是必須要解決、也是不得不解決的問題。共產(chǎn)黨執(zhí)政以來的幾十年里,我們必須進(jìn)行戰(zhàn)斗的最大敵人就是封建性的問題。二是對(duì)從人治走向法治的艱巨性認(rèn)識(shí)不足,對(duì)從專制走向民主的艱巨性認(rèn)識(shí)不足。新中國(guó)成立以來,人治色彩很濃烈,民主法治建設(shè)幾經(jīng)波折,直到“文革”結(jié)束,中國(guó)才真正翻開了民主法治建設(shè)的新篇章,但畢竟只有30余年的時(shí)間,只要人治還有市場(chǎng),只要獨(dú)斷專行還有余波,服務(wù)型政府建設(shè)的道路就不會(huì)平坦,服務(wù)型政府只有在法治的軌道上才會(huì)得以持久,服務(wù)型政府也只有在民主的基石上才會(huì)得以真正實(shí)現(xiàn)。任何恩賜性的“服務(wù)”,都不是真正的服務(wù)型政府的服務(wù)。

(四)對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府主要對(duì)策研究的思考

筆者認(rèn)為,我國(guó)要扎扎實(shí)實(shí)的推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè),就必須從根基做起。什么是服務(wù)型政府建設(shè)的根基呢?這就是政府是人民的。政府是人民的,不能光靠政府單方面的宣傳,關(guān)鍵的是人民的認(rèn)可。當(dāng)人民有話語權(quán)的時(shí)候,人民說這個(gè)政府是我們的政府,那時(shí)政府才真真切切的屬于人民。如何使政府真真切切的做到是人民的政府呢,在中國(guó)可行之路就是完善好人民代表大會(huì)的制度,發(fā)揮好人民代表大會(huì)的功能,使人民參與“眾人之事”的管理。一是配齊、配強(qiáng)人民代表大會(huì)的構(gòu)成人員,特別是常務(wù)委員會(huì)的委員和人大機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。不管是選舉的方式還是其他的方式,特別要注意不能讓人大的領(lǐng)導(dǎo)職位,成為解決老同志退休前的過渡的最后一站,人大是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān),怎么能夠成為事實(shí)上的“養(yǎng)老”機(jī)構(gòu),或者成為老同志退休前解決職級(jí)待遇的“良方”,這樣的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)如何有生氣、有活力、竭盡全力的履行為人民服務(wù)的職能。二是必須強(qiáng)化人民代表大會(huì)的功能。審計(jì)部門、監(jiān)察部門、問責(zé)部門應(yīng)該劃歸人大管理。中國(guó)的審計(jì)、監(jiān)察、問責(zé)大都是同體審計(jì)、同體監(jiān)察、同體問責(zé),“官官相護(hù)”、“利益共享”已經(jīng)成為審計(jì)、監(jiān)察、問責(zé)的不解魔方,其根源就在于人大的作用發(fā)揮得不夠,人大的功能沒有最大化。人大是我國(guó)的根本政治制度,是代表人民的。審計(jì)應(yīng)由人民來審計(jì),監(jiān)察應(yīng)由人民來監(jiān)察,問責(zé)應(yīng)由人民來問責(zé),這樣,人大的功能就強(qiáng)化了,審計(jì)的效果就會(huì)不一樣,監(jiān)察的效果就會(huì)不一樣,問責(zé)的效果就會(huì)不一樣。政府的人民性就會(huì)不斷地彰顯,政府的合法性就會(huì)大大提高,服務(wù)型政府建設(shè)就找到了根本點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn),就不會(huì)陷入形式主義的泥潭。如此,服務(wù)型政府就是可期待的了,服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)就會(huì)取得扎扎實(shí)實(shí)的累積性的效果。

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