本刊2007年第4期曾刊登過一篇《不要讓職業(yè)病監(jiān)管留下空白》的文章，講的是大別山腳下的朱裴店村百余矽肺民工的悲慘境遇。文章刊出后，在社會上引起強烈反響。2009年初，本刊再次接到一個“塵肺鄉(xiāng)”的材料，講的同樣是職業(yè)病危害嚴重，不同的是“事件”版本發(fā)生在安徽省昆山鄉(xiāng)。

職業(yè)病群發(fā) 埋下“定時炸彈”

昆山鄉(xiāng)坐落于安徽省無為縣西南53km處，總面積107.6km2，總人口3萬5600人，轄區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，有煤、銅、鐵、鋅等多種礦產(chǎn)。自20世紀60年代起，昆山鄉(xiāng)即有人采煤，最多時各類小煤窯一度超過100個，用工人數(shù)達到3500人。這些小煤窯開挖方式原始，現(xiàn)場通風不良，巷道狹窄，井下采用干式作業(yè)，沒有設置必要的通風除塵設施。小煤窯主長期以來既沒有對礦工進行基本的職業(yè)安全健康教育，更沒有對礦工的職業(yè)安全健康采取必要的保護措施。

2007年元月，無為縣疾控中心在一次用工體檢當中，意外發(fā)現(xiàn)接受體檢的昆山鄉(xiāng)683名接觸粉塵的農(nóng)民工中，竟然有292人出現(xiàn)職業(yè)禁忌癥和疑似塵肺病病征，占到當次體檢人數(shù)的42.75%。疾控中心的人員震驚了，遂將有關情況向當?shù)卣髁藞蟾?。當?shù)卣Y查后，將166人送到巢湖市第一人民醫(yī)院復診。2007年12月，巢湖市第一人民醫(yī)院出具確診報告：送來的166人中，新發(fā)塵肺病人142例，其中I期78例、II期56例、III期8例。這在683名體檢農(nóng)民工中，塵肺病患病率達到了20.79%。這些患者以青壯勞動力為主，在昆山鄉(xiāng)小煤窯中主要從事采煤、掘進工作，接塵時間最長的達33年，最短的僅有1年時間。復診專家告誡送診人員，部分疑似病例和尚未參加診斷的農(nóng)民工，隨著時間的推移，可能會陸續(xù)發(fā)??；已確診的病人，隨著年齡的增長，病情會逐漸加重，直至死亡。

2008年4月，安徽省無為縣報告了昆山鄉(xiāng)小煤窯農(nóng)民工塵肺病高發(fā)的情況，引起國家相關部門高度重視，衛(wèi)生部、全國總工會相關同志為此專門趕赴昆山鄉(xiāng)，通過調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)情況屬實。

這樣一個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一次隨機體檢竟然檢出142名塵肺病病人，占到2007年衛(wèi)生部統(tǒng)計公布的全國塵肺病1萬963例發(fā)病病例的1.29%，這不能不讓人震驚！參與此次調(diào)查的全國總工會勞動保護部湯淳處長介紹說，在昆山鄉(xiāng)小煤窯挖煤的礦工曾有3500人，參加這次體檢的僅有683人，尚有2800余人沒有接受職業(yè)病體檢，他們中還有多少塵肺病病人，不得而知。

若依照20%的患病率估算，昆山鄉(xiāng)可能還有560名塵肺病患者沒有被發(fā)現(xiàn)，這當然是我們的假設情況。另一方面，無為縣昆山鄉(xiāng)煤產(chǎn)量不到全國的十萬分之七，3500名礦工也僅僅是全國煤礦工人總量的滄海一粟。那么，重點產(chǎn)煤地區(qū)的礦工遭受塵肺病危害的情況又是怎樣一種狀況？他們中又有多少顯性塵肺病病人沒有統(tǒng)計上來，又有多少潛伏的塵肺病患者沒有被發(fā)現(xiàn)？

這是一個追問起來讓人心驚肉跳的問題。實際上，像這樣的突出案例還有很多。2007年，記者曾就職業(yè)安全健康問題采訪了國家安監(jiān)總局協(xié)調(diào)司職業(yè)衛(wèi)生處張宏元處長，從該處得到一份當年的調(diào)研材料，里面就有很多案例：浙江省泰順縣400余民工，因參與開掘沈陽至本溪的吳家?guī)X隧道，2007年已有196人被確診為矽肺病，確診患病者比例約為50%。其中，I期矽肺患者110人，II期矽肺患者71人，III期矽肺患者15人，當年已有10余人死亡。江西省修水縣上衫鄉(xiāng)參加開山取石的農(nóng)民工中，2003年初已確診患上砂肺病的就有400人，這些人全部是30歲以下的年輕人，當年已有40人死亡。

日前，記者再次就職業(yè)安全健康問題，采訪了國家安監(jiān)總局新設立的職業(yè)安全健康司副司長周永平。他介紹說，現(xiàn)在的職業(yè)危害非常嚴重，像無為縣昆山鄉(xiāng)20%的職業(yè)病群發(fā)案例在中國比比皆是，至于分散的、尚處于潛伏期的則根本無法計數(shù)。周永平特別指出，職業(yè)病本身具有潛伏性、隱蔽性特點，在國際上相當多的發(fā)病人群是分散的。但在我們國家，現(xiàn)在呈現(xiàn)的職業(yè)病發(fā)病特點反而是群發(fā)性的，對于社會安定猶如一顆顆定時炸彈。

職業(yè)病危害如此嚴重，而令人尷尬的是我們的職業(yè)病監(jiān)管工作卻停滯不前，直接原因就是體制不順。

職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管 體制依然不順

體制不順，是近年來安監(jiān)部門談論最多的一個話題，這種不順，具體體現(xiàn)在職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管責權不統(tǒng)一上。國家安監(jiān)總局職業(yè)安全健康司副司長周永平指出，1998年以前，也就是勞動部負責對職業(yè)衛(wèi)生工作實行國家監(jiān)察的時期，我們國家的職業(yè)安全、職業(yè)衛(wèi)生職能劃分基本是合理的。1998年政府機構改革，國家將職業(yè)安全、職業(yè)衛(wèi)生體制分割，前者由經(jīng)貿(mào)委(國家安全監(jiān)管局)負責，后者由衛(wèi)生部監(jiān)管，分割了職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生工作，違背了職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生具有同一性和需要統(tǒng)一監(jiān)管的客觀要求。2003年，政府部門職能調(diào)整，國家又將職業(yè)衛(wèi)生這個分支工作再次進行分割，職業(yè)衛(wèi)生工作中的作業(yè)場所的監(jiān)督檢查劃由國家安全監(jiān)管部門負責，其他有關職業(yè)衛(wèi)生的法律、法規(guī)和標準的制定，作業(yè)場所職業(yè)危害因素檢測和檢驗等職業(yè)衛(wèi)生中介機構的資質(zhì)認定，新建、擴建、改建建設項目以及技術改造、技術引進項目的評審等仍由衛(wèi)生部負責。這種分離和割裂，再次使職業(yè)衛(wèi)生工作的完整性受到損害，人為造成兩張皮。

安監(jiān)部門認為，職業(yè)衛(wèi)生的執(zhí)法具有極強的專業(yè)性、技術性特點，如果對提供技術服務的中介機構沒有認定和監(jiān)管權，實際上就缺乏有力的技術支撐隊伍，而沒有可靠的技術支撐隊伍，執(zhí)法就難以做到有的放矢。此外，衛(wèi)生部門負責新建、擴建、改建建設項目和技術改造、技術引進項目的職業(yè)衛(wèi)生工作的評審，建設單位可行性論證階段建設項目職業(yè)病危害預評價審核，在竣工驗收前，負責職業(yè)病控制效果評價，以及中介機構的審查和審批，事后，則由安監(jiān)部門負責作業(yè)場所監(jiān)管，導致安監(jiān)部門在職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督工作中缺少源頭管理，工作出現(xiàn)脫節(jié)。

深諳此中原委的一專業(yè)人士指出，這是表面上的原因，實際上，安監(jiān)部門和衛(wèi)生部近年來紛爭和扯皮的焦點，換一句直白的話說就是：職能劃分不合理，它導致安監(jiān)部門只能干活，還要承擔工作不力的指責；衛(wèi)生部卻只管收錢，不用承擔其他責任。安監(jiān)部門在企業(yè)作業(yè)場所盯得越緊，吆喝得越勤，衛(wèi)生部門的監(jiān)測評審機構收取的評審費、檢測費就越快越多。再加上作業(yè)場所的監(jiān)督檢查職能劃由安監(jiān)部門負責后，并沒有增加安監(jiān)系統(tǒng)相應的編制，導致安監(jiān)部門一無機構、二無專業(yè)人員，實際開展工作時寸步難行。

這位專業(yè)人士的說法，在安監(jiān)總局職業(yè)安全健康司也得到了認同，周永平副司長曾和記者戲謔地說，我們工作的時候想打個電話都不知道打給誰，因為下面各省沒有這個處室?？偩謪f(xié)調(diào)司設了一個職業(yè)衛(wèi)生處，編制兩人，全國當時成立職業(yè)衛(wèi)生處的好像也就北京、河北等幾個省，基本上是一個光桿司令，像這樣一種狀況，這個工作怎么弄？再加上《職業(yè)病防治法》授予衛(wèi)生部為執(zhí)法主體，安監(jiān)系統(tǒng)執(zhí)起法來“氣不壯、理不順”。

照這樣的情況，安監(jiān)系統(tǒng)是光桿司令，執(zhí)起法來“氣不壯、理不順”；衛(wèi)生部又失去了現(xiàn)場執(zhí)法權，不能再到企業(yè)進行現(xiàn)場執(zhí)法檢查。由此，導致近年來整個職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理工作原地踏步甚至是有所退步，全國職業(yè)危害監(jiān)管失控。

職能劃分 考驗領導智慧

針對這種現(xiàn)狀，2008年9月，全國政協(xié)在國內(nèi)進行了一次職業(yè)病危害情況的調(diào)研。2008年底，全國政協(xié)在研判調(diào)研情況的基礎上給中央提出了3個方案：一是將職業(yè)衛(wèi)生安全監(jiān)管全部劃歸衛(wèi)生部，責權統(tǒng)一，由衛(wèi)生部統(tǒng)一監(jiān)管；二是全部劃歸安監(jiān)部門，衛(wèi)生部相應隊伍設施一并劃轉；三是從國務院到各級政府，成立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)組織機構，辦公室設衛(wèi)生部，由國務院出面協(xié)調(diào)各部門履行好各自的職責，借鑒政府、企業(yè)、勞動者三方運作機制這一模式，共同抓好職業(yè)病防治。

這樣一個方案，依然存在落實難的問題。將職業(yè)衛(wèi)生安全監(jiān)管工作全部劃轉衛(wèi)生部，首先將再次割裂職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生的統(tǒng)一性。周永平指出，世界上沒有任何一個國家把它們分開來，職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生是同一性質(zhì)的、不可分割的、統(tǒng)一性的工作領域，對于一個勞動者的整體來講，涵蓋了勞動者勞動過程中的生命安全和身體健康。周永平介紹說，世界上絕大部分工業(yè)化國家都將職業(yè)安全衛(wèi)生定位于勞動關系領域里的事項，放在負責勞動事務的部門管理。周永平特別指出，職業(yè)安全衛(wèi)生劃為衛(wèi)生部門管理，世界上只有意大利這一特例，但是意大利也沒有把職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生分隔開來。但1998年機構調(diào)整，我們國家就完全不顧職業(yè)安全衛(wèi)生的性質(zhì)以及它的內(nèi)涵、外延的統(tǒng)一，把職業(yè)安全衛(wèi)生一分為二，分屬2個部門監(jiān)管，造成部門間各自為政，各搞各的。其次，將職業(yè)衛(wèi)生全部劃轉衛(wèi)生部，也不符合監(jiān)管實際。周永平介紹說，“職業(yè)衛(wèi)生”這個概念，首先是由美國提出的。1970年，美國出臺了《職業(yè)安全衛(wèi)生法》。那么，從西方工業(yè)化國家這個角度來講，職業(yè)衛(wèi)生的內(nèi)涵是什么？就是勞動過程中對勞動者健康傷害的防護。由這個概念來講，職業(yè)衛(wèi)生的內(nèi)涵不是一個純粹的醫(yī)學問題，它是對大規(guī)模的、集中式的、延續(xù)性的工業(yè)化大生產(chǎn)方式帶來的對勞動者的健康傷害的防控，是勞動關系領域里的問題。

周永平指出，從西方國家來看，職業(yè)衛(wèi)生的內(nèi)涵實質(zhì)有3大塊，第一個以工程技術為主要特征，從根本上要求通過技術措施來解決，防噪音、防塵、防毒等，就是從工程技術預防措施上解決危害勞動者安全健康的問題，所以說它不是一個純粹的醫(yī)學問題，雖然它跟醫(yī)學有關系。第二就是個體防護，因為工程技術從一個時間斷面上來講，不可能解決所有問題，就如飛機場的噪聲是150dB，很難把它消聲到無害程度，如果真能消到那個程度，飛機就飛不起來了；再如最高級的織布機，一兩百臺擺到一起，噪聲就降不到80dB以下。出現(xiàn)這種情況后怎么辦，這就要依靠最后的防線——個體防護。第三個就是安全管理，因為即使有再好的預防措施，也必須依靠管理，在我們國家，因管理不到位引發(fā)的問題層出不窮。所以，職業(yè)健康的保護，職業(yè)危害的防控，根本上就是這3大措施。這個內(nèi)涵搞清楚了，就知道它肯定不是公共衛(wèi)生問題，而是安全生產(chǎn)領域里的事情。而搞清楚了職業(yè)衛(wèi)生的內(nèi)涵后，還可以從病源學、病理學角度來分析——職業(yè)病跟我們通常所講的一般疾病、傳染病肯定是不一樣的。但問題在于，有關部門把它搞成一個公共衛(wèi)生問題，職能調(diào)整時領導一聽“職業(yè)衛(wèi)生”，有“衛(wèi)生”兩字的，就歸衛(wèi)生部管。所以才造成現(xiàn)在的體制不順。由于體制上不順，又導致了分立立法、分別監(jiān)管。3個問題積累下來，就導致了現(xiàn)在的職業(yè)危害非常嚴重。

全國政協(xié)提出的第二個方案，是將職業(yè)衛(wèi)生安全監(jiān)管全部劃歸安監(jiān)部門，衛(wèi)生部相應隊伍、設施一并劃轉。據(jù)了解衛(wèi)生部態(tài)度的一位官員介紹，衛(wèi)生部行政機關對此位爭論不大，但下面的相關審核審批部門、檢測檢驗機構則強烈反對丟棄這部分業(yè)務，因為這是一塊既得的肥缺。有專業(yè)人士也分析指出，將衛(wèi)生部現(xiàn)有隊伍設施劃轉到安監(jiān)部門也不現(xiàn)實，因為衛(wèi)生部疾控中心這套系統(tǒng)是搞衛(wèi)生防疫的，涵蓋整個大衛(wèi)生，職業(yè)病防治只是其中的一項工作任務，不可能把它劃轉給安監(jiān)部門，它還有其他很多任務。這就像一個實驗室，要做很多試驗，衛(wèi)生的、食品的……不光是安監(jiān)系統(tǒng)的職業(yè)病病理試驗。

那么，能不能在安監(jiān)部門重新建立一套職業(yè)危害檢測防控機構和設施？記者追問。全國總工會勞動保護部湯淳處長介紹說，他在河南新鄉(xiāng)調(diào)查河南環(huán)宇電源股份有限公司鎘中毒事件中，曾經(jīng)問過當?shù)匕脖O(jiān)局局長，“要開展職業(yè)病防治工作，你需要什么條件?”局長說，“我需要管理人員和專業(yè)技術人員以組建隊伍，還需要財政撥款以購買相關監(jiān)測設施?！碑攩柤氨炯壪到y(tǒng)需要多少政府投資時，該局長說至少需要300萬。湯淳分析指出，一個新鄉(xiāng)地級市就需要300萬，全國又有多少個地級市？光有市里還不行，市里建立起來后，縣里、省里也要建，全國又得多少投資？退一步講，就是重新組建了隊伍，那還得多少年才能形成“戰(zhàn)斗力”?

剩下的就只有第三套方案了，由國務院出面組建綜合協(xié)調(diào)機構，協(xié)調(diào)各方履行好各自的職責，但現(xiàn)有責權不統(tǒng)一的職能劃分，有效運轉談何容易?

強化監(jiān)管 現(xiàn)實刻不容緩

職業(yè)安全健康司副司長周永平告訴記者說，“在協(xié)調(diào)司的時候，這一塊兒就是我在做，但是實際上，我覺得這項工作做得很無奈，也很辛苦，出了很多力，但卻沒有取得什么成效。現(xiàn)在雖說成立了一個職業(yè)安全健康司，但職責分工上存在的問題隨著職業(yè)安全健康司的成立并沒有得到解決，整個事情做成了夾生飯?！钡苡榔揭残老驳刂赋?，“成立這個職業(yè)安全健康司，確實有它積極的意義。安監(jiān)總局專門成立了一個司室來籌備這項工作，這不管是從安監(jiān)總局來講，還是從國務院來講，抑或是中央編辦來講，都是一個高度重視的問題，至少引起領導注意了。因為過去不管是安監(jiān)總局還是衛(wèi)生部，它肯定沒有這個單位，從這個層面來講，它具有積極的意義。第二就是成立職業(yè)安全健康司，對將來開展工作奠定了一個基礎。有了這個職業(yè)安全健康司，全國各地再相繼健全起來，相應地就有機構、人員保障，再布置這項工作，下面就會有人去落實，全國就會動起來。”

雖然面臨體制不順的重重困難，周永平還是樂觀地告訴記者，職業(yè)安全健康司成立后，司里將積極推進3項工作，這3項工作被稱為“二三四”工程。“二”是建立兩支隊伍，即各級監(jiān)督執(zhí)法隊伍和職業(yè)安全健康監(jiān)督員隊伍，職業(yè)安全健康監(jiān)督員隊伍將實行資格準入。目前，職業(yè)安全健康司已與人力資源和社會保障部相關司局達成初步意向?！叭笔墙?項制度，即職業(yè)危害申報制度、作業(yè)場所監(jiān)督檢查制度、職業(yè)安全衛(wèi)生許可制度。“四”是建立4大體系，一是法規(guī)標準體系，二是技術服務支撐體系，三是教育培訓體系，四是信息體系。

周永平特別指出，職業(yè)安全衛(wèi)生從根本上講就是源頭預防和控制，即抓住產(chǎn)生危害因素的環(huán)節(jié)，而我們現(xiàn)在將職業(yè)病防和治都盯到結果上來，出現(xiàn)了本末倒置。職業(yè)安全健康司成立后，我們將不等不靠，提前開展工作，爭取有所收獲。

每年4月的最后一周，是《職業(yè)病防治法》宣傳周，在今年的《職業(yè)病防治法》宣傳周前，我們再次關注職業(yè)安全衛(wèi)生情況，關注職業(yè)危害防控問題，是因為現(xiàn)實已刻不容緩?，F(xiàn)在發(fā)達國家關注的已不再是職工身體的安全健康了，而是decent work，即體面的工作，換言之就是良好的工作環(huán)境，它已經(jīng)根本超越了我們所說的職業(yè)安全衛(wèi)生這個概念和層次，上升到一個更高的層次。目前，我國職業(yè)危害狀況中接觸職業(yè)危害的人數(shù)、職業(yè)病患者積累數(shù)量、職業(yè)病患者死亡數(shù)量和新發(fā)現(xiàn)職業(yè)病病人數(shù)量4項指標，均居世界首位，這不能不讓人憂心忡忡！黨中央提倡以人為本、科學發(fā)展，提倡和諧社會，解決好職業(yè)危害防控問題，是關系能否保障社會和諧、科學發(fā)展的重大問題。而如何處理好因職責不清影響職業(yè)危害監(jiān)管工作的開展這一問題，則是對涉及此問題各級相關部門領導人智慧的考驗。

編輯余茂君