施惠財

綜合監(jiān)管是安監(jiān)部門的法定職責，安監(jiān)隊伍對綜合監(jiān)管工作的認識水平、把握程度及運作能力，深刻地影響著整個安全生產(chǎn)形勢。近幾年，福建省安監(jiān)局認真分析綜合監(jiān)管的工作層次、內(nèi)容、要點、要求及方法，從構(gòu)建綜合監(jiān)管的工作機制入手，確保本省綜合監(jiān)管工作的順利開展。

清晰工作層次

從政府部門在安全生產(chǎn)工作中所處的地位、層次及角色分析，綜合監(jiān)管、專項監(jiān)管與行業(yè)管理三者雖然都從事并推動安全生產(chǎn)工作，但并不處于同一平面、同一層次、同一角度，它們的定位、性質(zhì)、職責、內(nèi)容、角度、手段、方式及承擔的責任明顯不同。綜合監(jiān)管工作有著獨特的工作層次，主要表現(xiàn)在6個方面。

從工作定位看，綜合監(jiān)管是層次較高、較為宏觀的監(jiān)管。在安全生產(chǎn)工作中，綜合監(jiān)管所處的層次要高于專項監(jiān)管、行業(yè)管理部門，它們之間不是行政上的領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，但綜合監(jiān)管部門可以對專項監(jiān)管、行業(yè)管理部門的安全生產(chǎn)工作情況進行指導、協(xié)調(diào)、督促與檢查。

從工作性質(zhì)看，綜合監(jiān)管是綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，其工作立足點、著眼點和著力點是要保證安全生產(chǎn)工作的方向、思路、格局和目標得以實現(xiàn)。

從工作內(nèi)容看，綜合監(jiān)管的工作對象主要是下級政府及安全生產(chǎn)專項監(jiān)管部門、行業(yè)管理門，工作重點在于對這些部門的工作進行協(xié)調(diào)、指導、督促及檢查，而不是代替、包辦具體工作，也不是對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行具體的管理和檢查。

從工作手段看，綜合監(jiān)管不是運用行政審批、核準或行政處罰等約束性手段，而主要是運用指導、建議等“柔性”手段，即使是在行使監(jiān)督檢查方面的職權(quán)時，也應該更多地體現(xiàn)出指導和協(xié)調(diào)的色彩。

從工作的切入角度看，綜合監(jiān)管應站在較為中立、宏觀的層面介入工作，不只是簡單地配合、協(xié)助、補充各部門的工作，或做一些其他部門不愿去做的具體工作，更不要同有關(guān)部門去“爭權(quán)奪利”。

從運行規(guī)則看，綜合監(jiān)管工作依據(jù)的規(guī)則是規(guī)范與調(diào)整安全生產(chǎn)工作的綜合性規(guī)則或總規(guī)則，解決的是安全生產(chǎn)工作全局、關(guān)鍵和方向的問題。

明確工作內(nèi)容

綜合監(jiān)管是有明確工作內(nèi)容的監(jiān)管，這些內(nèi)容是其他部門無法代替的，主要包括：

1.把握安全生產(chǎn)工作的總體方向

分析安全生產(chǎn)工作的運行情況及走勢，研究把握安全生產(chǎn)工作的規(guī)律與特點，針對帶有方向性、關(guān)鍵性、普遍性及苗頭性的問題提出有效的對策，當好政府在安全生產(chǎn)工作方面的參謀助手。

2.倡導安全生產(chǎn)工作的科學理念

主要包括2個層面，一是將安全生產(chǎn)工作作為貫徹落實以人為本、可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的科學發(fā)展觀的題中應有之義；二是將安全生產(chǎn)工作的科學理念具體化為安全生產(chǎn)工作的正確導向：搞好安全生產(chǎn)工作是發(fā)展與穩(wěn)定的基本保障；搞好安全生產(chǎn)是法定責任；搞好安全生產(chǎn)是一種良好環(huán)境；搞好安全生產(chǎn)是一種明顯的“效益”；搞好安全生產(chǎn)是一種政績或業(yè)績。

3.傳播安全生產(chǎn)先進文化

總結(jié)、提煉、升華本國安全文化的時同，對發(fā)達國家安全文化中合理、先進、科學的內(nèi)容進行移植、吸收、消化并實現(xiàn)再創(chuàng)新，從根本上提高從業(yè)人員的安全技能、安全素質(zhì)與安全意識，養(yǎng)成良好的安全習慣與行為，形成人人重安全的良好氣候與氛圍。

4.設(shè)計安全生產(chǎn)工作規(guī)則

規(guī)則是安全生產(chǎn)工作得以正常運行的“軟件”，綜合監(jiān)管部門的“正業(yè)”不是要從各相關(guān)部門監(jiān)管的職責范圍中劃定一塊屬于自己的“勢力范圍”，而是要以自身所具有的相對中立的地位，對安全生產(chǎn)工作的總體運行規(guī)則進行通盤考慮、研究與設(shè)計，如安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督管理體制機制、工作格局與體系框架的建立，安全生產(chǎn)工作相關(guān)主體的地位、相互關(guān)系、職責權(quán)限、應負責任的確定，安全生產(chǎn)的源頭管理、事前防范、過程控制、應急救援及事故調(diào)查的規(guī)則設(shè)定，安全生產(chǎn)問責制度的設(shè)計等等。

5.整合安全生產(chǎn)各種資源

將各級黨政機關(guān)、負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的相關(guān)部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位、安全生產(chǎn)技術(shù)服務機構(gòu)、社會各界所掌握的資源、要素或力量進行整合，并直接或間接地參與到安全生產(chǎn)工作中，發(fā)揮其最大作用。

6.制定安全生產(chǎn)綜合政策

制定安全生產(chǎn)綜合政策主要包括4個方面：一是貫徹落實科學發(fā)展觀、安全發(fā)展指導原則及“安全第一、預防為主、綜合治理”方針的具體性政策；二是確保安全生產(chǎn)工作正常運行的支撐性政策，如安全生產(chǎn)的準入政策、事故預防政策、投入保障政策、促進生產(chǎn)經(jīng)營單位加強安全生產(chǎn)工作的引導性政策等；三是應對與處置突發(fā)情況及重特大事故的針對性政策，如應急救援體系建設(shè)的導向政策、事故應急處置方面的投入及補償政策、生產(chǎn)安全事故賠償政策等；四是促進安全生產(chǎn)宣傳教育的扶持鼓勵性政策。

7.推動安全生產(chǎn)科技進步

全面實施“科技興安”戰(zhàn)略，將安全生產(chǎn)科技發(fā)展納入國家整體產(chǎn)業(yè)政策之內(nèi)，制定可行的安全生產(chǎn)科技術(shù)發(fā)展綱要；推進安全生產(chǎn)科技基礎(chǔ)研究、重要領(lǐng)域、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)性研究和國外先進科技的消化吸收及創(chuàng)新性研究，加快安全科技產(chǎn)業(yè)化進程，努力培育一批骨干企業(yè)，創(chuàng)出一批知名品牌，形成一批安全生產(chǎn)科技方面的拳頭產(chǎn)品，使安全生產(chǎn)科技成為我國經(jīng)濟新的增長點之一。

8.評價安全生產(chǎn)政績業(yè)績

合理確定安全生產(chǎn)工作政績或業(yè)績的考評范圍，研究制定考評標準與指標評價體系，對下級及同級政府進行考評并提出相應建議意見，然后通過適當方式通報考評的情況。

9.協(xié)調(diào)處理安全生產(chǎn)重大問題

與其他部門聯(lián)合，調(diào)查處理生產(chǎn)安全事故。

提出工作要求

由于綜合監(jiān)管的主要工作對象是政府有關(guān)部門及下級政府，面臨的領(lǐng)域廣、專業(yè)性強、內(nèi)容繁雜、工作量大，并且涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章、標準多。在工作開展過程中，要面臨和處理各種關(guān)系，常處于博弈之中，這對從事綜合監(jiān)管人員的知識、能力及綜合素質(zhì)提出了較高的要求，對綜合監(jiān)管部門的人員配置、協(xié)調(diào)運作能力也有著較高的要求。

總體來講，從事綜合監(jiān)管工作，在態(tài)度上既要盡力而為也要量力而行，在工作內(nèi)容上必須突出重點、統(tǒng)籌兼顧，在工作方向上必須懂得做正確的事（明確該做什么，不該做什么）與正確地做事，在工作關(guān)系上要把握主動、堅持導向，在工作協(xié)調(diào)上要處理好原則性與靈活性的關(guān)系，在工作方法上要加強溝通形成合力。

建立工作機制

構(gòu)建完善的工作機制是實現(xiàn)綜合監(jiān)管的有效手段和基礎(chǔ)保障。近幾年，福建省安監(jiān)局通過下達各類文件，強化安全生產(chǎn)目標管理責任制，建立各級政府安辦的聯(lián)席會議、工作情況定期發(fā)布、重大隱患掛牌督辦、高危企業(yè)“約談”等制度，不斷完善安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作機制。主要內(nèi)容包括：

1.依靠省委、省政府領(lǐng)導支持

福建省委書記、省長、分管安全生產(chǎn)的領(lǐng)導多次強調(diào)：安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門的責任是，代表政府檢查、督促各有關(guān)主管部門是否認真履行好安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，工作的重點與主要方式是監(jiān)督，而不是管理。在制訂《福建省安全生產(chǎn)條例》的過程中，省人大、省政府領(lǐng)導也多次強調(diào)并要求加強安監(jiān)部門的綜合監(jiān)管作用。凡涉及生產(chǎn)安全事故和重大問題，省領(lǐng)導都指示由省安監(jiān)局組織調(diào)查或協(xié)調(diào)解決。

2.建章立制，構(gòu)建綜合監(jiān)管工作機制

制度建設(shè)是實現(xiàn)綜合監(jiān)管的保障基礎(chǔ)，福建省安監(jiān)局通過強化安全生產(chǎn)目標管理責任制，建立安委會成員單位聯(lián)席會議、安全生產(chǎn)預警通報、重大隱患掛牌督辦、安全生產(chǎn)重大問題協(xié)調(diào)會議等制度，不斷完善安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作機制。2008年9月28日省人大常委會通過了《福建省安全生產(chǎn)條例》(以下簡稱《條例》)，對安監(jiān)部門和專項監(jiān)管部門的安全生產(chǎn)職責、綜合監(jiān)管部門與其他部門在監(jiān)管中的關(guān)系進行了明確規(guī)定，綜合監(jiān)管工作有了更具體、可操作的法律依據(jù)。為了配合《條例》的實施，福建省安監(jiān)局還研究起草了《安全生產(chǎn)“一崗雙責”的規(guī)定》，進一步界定了相關(guān)部門的具體職責內(nèi)容、責任范圍及相應的保障措施。

3.準確定位，把握工作切入點

在工作中，福建省安監(jiān)局還注意把握安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的定位，努力做到有所作為，也有所不為，當好“裁判員”。主要抓住以下方面：一是認真貫徹落實黨中央國務院關(guān)于安全生產(chǎn)工作的一系列方針政策及重大舉措，研究區(qū)域內(nèi)貫徹落實的具體措施和辦法；二是研究擬定安全生產(chǎn)工作的中長期規(guī)劃和年度工作計劃，并納入同級政府中長期經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃；三是分析研究安全生產(chǎn)工作總體形勢，針對安全生產(chǎn)工作中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)提出對策建議；四是研究擬定安全生產(chǎn)的綜合性規(guī)章及規(guī)范性文件，并且監(jiān)督貫徹落實；五是推進安全生產(chǎn)責任制的落實，并對其進行指導、協(xié)調(diào)及監(jiān)督檢查；六是根據(jù)區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)狀況，牽頭組織有關(guān)部門進行安全生產(chǎn)綜合性大檢查或督查活動，并向政府報告情況；七是牽頭協(xié)調(diào)解決安全生產(chǎn)工作中的重大問題，對有關(guān)問題的解決進行跟蹤與監(jiān)督檢查；八是進行安全生產(chǎn)綜合情況及事故情況的統(tǒng)計、分析，及時向社會公布；九是牽頭組織對生產(chǎn)安全較大和重大責任事故的調(diào)查處理。

4.突出重點，爭取安全生產(chǎn)工作的主動權(quán)

對關(guān)系到全省安全生產(chǎn)工作全局的重點行業(yè)(領(lǐng)域)，安監(jiān)部門主動從自己的定位出發(fā)，及時介入。2003年，福建省安監(jiān)局針對本省地處東南沿海，漁業(yè)生產(chǎn)事故多發(fā)的情況，對全省海上應急救援機制進行了研究，提出了《福建省海上搜救應急預案》；2003年11月，省政府辦公廳印發(fā)了《福建省海上搜救應急預案》，促進建立了海上搜救應急機制，同時督促海洋與漁業(yè)部門認真抓好培訓教育、通訊設(shè)施、救生設(shè)施的配備；針對道路交通事故應急救援、善后處理和事故調(diào)查工作存在的突出問題，2005年11月，福建省安監(jiān)局研究起草并由省政府辦公廳印發(fā)了《福建省重特大道路交通事故應急救援、善后處理和事故調(diào)查工作暫行規(guī)定的通知》；2006年，針對道路交通安全形勢較為嚴峻的情況，福建省安監(jiān)局牽頭召集各相關(guān)部門進行了專題研究，提出了強化道路交通安全監(jiān)管的12條措施(如健全預防機制、落實企業(yè)主體責任、公路安保工程、貨運車輛裝貼反光標志、宣傳教育、責任追究等)，省政府據(jù)此出臺了《福建省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安監(jiān)局關(guān)于進一步強化道路交通安全監(jiān)管工作意見的通知》(以下簡稱《通知》)；隨后，福建省安監(jiān)局又依照《通知》起草了《工作分解落實方案》，并對各級政府落實《通知》的情況進行督查；為進一步加強福建省農(nóng)村道路交通安全工作，2008年出臺了《福建省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強農(nóng)村道路交通安全監(jiān)督管理工作的意見》，促進了省內(nèi)安全生產(chǎn)形勢繼續(xù)保持穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢。

5.用好職責，加大綜合監(jiān)管工作力度

由于安全生產(chǎn)工作的特殊性，綜合監(jiān)管工作不可能利用手中掌握的人、財、物等手段加以推動，安監(jiān)部門要依據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)，用好安辦的牌子，把目前擁有的工作手段用好用足，其中主要工作職責體現(xiàn)在8個方面。

一是代表政府承擔安全生產(chǎn)具體領(lǐng)導工作的職權(quán)；二是安全生產(chǎn)責任控制目標的制定、檢查與考評權(quán)，即通過制定安全生產(chǎn)考核控制目標及可行的考核標準與考核辦法，對下級政府及同級政府的有關(guān)部門、單位落實安全生產(chǎn)責任制的情況進行檢查和考評，同時提出責任目標落實情況的獎懲建議；三是通過對各級政府、各部門安全生產(chǎn)工作情況進行分析和點評，將結(jié)果通報設(shè)區(qū)市政府及省直部門行政一把手；四是綜合督查權(quán)；五是重大問題與重大隱患事故指令及掛牌督辦權(quán)；六是安全生產(chǎn)履職情況報告點評與通報權(quán)，對各設(shè)區(qū)市及省直部門行政一把手安全生產(chǎn)履職報告制度作出規(guī)定，要求他們每年向省政府報告履職情況，由省政府安辦逐一點評，經(jīng)省政府領(lǐng)導審定后進行全省通報；七是事故調(diào)查處理的牽頭權(quán)，《福建省安全生產(chǎn)條例》明確提出，安監(jiān)部門負責事故調(diào)查的協(xié)調(diào)組織，通過事故調(diào)查，查明事故原因，明確事故性質(zhì)，并提出追究有關(guān)人員法律責任的建議意見；八是安全生產(chǎn)違法行為及事故隱患舉報。福建省安監(jiān)局設(shè)立了全省統(tǒng)一舉報電話號碼，并且從2008年11月起，還聯(lián)合移動公司共同設(shè)立事故隱患手機短信舉報平臺，對受理的舉報按照“誰主管、誰負責”的原則，明確要求整改期限，送有關(guān)部門及設(shè)區(qū)市核實辦理。

編輯楊 璇