袁　娟　曹立鋒

經(jīng)過戰(zhàn)后60多年的發(fā)展，日本已經(jīng)建立起以較為完備的繼續(xù)教育法律體系，包含憲法、教育基本法、社會教育法、圖書館法等基本法律。研究日本繼續(xù)教育立法的發(fā)展歷程，分析其發(fā)展現(xiàn)狀和特點，對我國開展繼續(xù)教育立法實踐有重大借鑒意義。

一、二戰(zhàn)后日本繼續(xù)教育立法發(fā)展歷程

制定和實施法律是日本政府干預(yù)繼續(xù)教育的主要手段。從一定意義上說，日本繼續(xù)教育的法制化過程，就是一部繼續(xù)教育的發(fā)展史。二戰(zhàn)后日本繼續(xù)教育立法發(fā)展歷程大致可以分為二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)60年代末的社會教育法主導(dǎo)下的現(xiàn)代繼續(xù)教育法律體系基礎(chǔ)建設(shè)期、20世紀(jì)70年代至80年代末以終身學(xué)習(xí)振興法為標(biāo)志性成果的改革發(fā)展期和20世紀(jì)90年代初至今以完善終身教育為立法理念的當(dāng)代繼續(xù)教育法律體系的繼續(xù)推進(jìn)期三個階段。

(一)以社會教育法為主導(dǎo)的繼續(xù)教育法律體系基礎(chǔ)建設(shè)期

二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)60年代末是日本繼續(xù)教育法律體系的基礎(chǔ)建設(shè)時期，《教育基本法》、《社會教育法》、《圖書館法》等重要法律的頒布，奠定了日本繼續(xù)教育法律體系的基礎(chǔ)，為日后日本繼續(xù)教育事業(yè)蓬勃發(fā)展提供了強(qiáng)大的法律保障。例如，日本文部省于1945年9月發(fā)表了《新日本建設(shè)教育方針》，其中關(guān)于繼續(xù)教育方面，提出全面推展成人教育、家庭教育、勞工教育、圖書館、博物館等繼續(xù)教育方面的改革措施。1947年頒布的《教育基本法》規(guī)定著日本教育的指導(dǎo)思想和基本事項，是日本繼續(xù)教育法律法規(guī)制定的依據(jù)。1950年頒布了《圖書館法》，它實際上是規(guī)范公共圖書館的專門法律，對其基本任務(wù)、服務(wù)原則、管理體制、設(shè)置主體和國家支持制度等作了一一的規(guī)定。1953年頒布了《青年學(xué)級振興法》規(guī)定為完成九年義務(wù)教育學(xué)習(xí)的青年提供學(xué)習(xí)機(jī)會、組織學(xué)習(xí)活動。

1949年頒布實施的《社會教育法》是日本關(guān)于繼續(xù)教育最主要的專門法律規(guī)范。《社會教育法》共分七章，其主要內(nèi)容如下：第一章總則(第1條～第9條)對社會教育的含義進(jìn)行了闡釋，指出了國家和地方公共團(tuán)體為發(fā)展社會教育必需提供的幫助；第二章社會教育主任及候補(bǔ)社會教育主任(第9條之2-第9條之6)對社會教育主任和社會教育主任候補(bǔ)的職務(wù)、資格、研修等進(jìn)行了規(guī)定；第三章社會教育有關(guān)團(tuán)體(第10條～第14條)定義了社會教育相關(guān)團(tuán)體的概念，對其與教育委員會和國家及地方公共團(tuán)體的關(guān)系進(jìn)行了說明；第四章社會教育委員(第15條～第19條)對社會教育委員會的構(gòu)成、職責(zé)和定額進(jìn)行了規(guī)定；第五章公民館(第20條～第42條)對公民館的設(shè)置和功能、職員的研修、公民館的補(bǔ)助和類似設(shè)施等進(jìn)行了規(guī)定；第六章學(xué)校設(shè)施的利用(第43條～第48條)規(guī)定了學(xué)校設(shè)施的范圍和學(xué)校設(shè)施的利用方法；第七章函授教育(第49條～第57條)對函授教育的定義和認(rèn)定等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

(二)以終身學(xué)習(xí)振興法為標(biāo)志的繼續(xù)教育法律體系的改革發(fā)展期

從20世界70年代開始，日本進(jìn)入近現(xiàn)代史上的第三次教育改革時期，與此同時，繼續(xù)教育立法也進(jìn)入了改革完善階段，進(jìn)一步促使日本繼續(xù)教育的推進(jìn)有法可依，有章可循。

1971年日本社會教育委員會出版的《關(guān)于高速發(fā)展中社會教育的報告》是日本推動繼續(xù)教育發(fā)展的一個非常重要的文件。該報告提出如下建議：

△拓展社會教育的概念；

△根據(jù)終身教育的觀點使社會教育系統(tǒng)化；

△改進(jìn)教育的內(nèi)容和方法以適應(yīng)多方面的需要；

△促進(jìn)各組織的活動和志愿的活動；

△加強(qiáng)社會教育的管理。

1981年日本中央教育審議會做出的《關(guān)于終身教育的政策解釋》，闡釋了日本終身教育的意義，總結(jié)了日本終身教育的現(xiàn)狀和今后的課題，按照時間標(biāo)準(zhǔn)將終身教育劃分為成人前教育、成人教育和高齡期教育三個階段，并指出了每個階段應(yīng)該重點關(guān)注的問題和采取的措施。1987年10月日本政府頒布了《教育改革推進(jìn)大綱》，文部省在1988年7月將“社會教育局”改為“終身學(xué)習(xí)局”。在上述一系列改革醞釀的基礎(chǔ)上，1990年日本國會通過《終身學(xué)習(xí)振興法案》，同年通過了《關(guān)于整備振興終身學(xué)習(xí)推進(jìn)體制的法律》，即《終身學(xué)習(xí)振興法》，這是日本第三次教育改革過程中頒布的最重要的法律文件，共由12條和附則組成，是日本有關(guān)終生學(xué)習(xí)的第一個法律。

(三)以完善終身教育為立法理念的繼續(xù)教育法律體系的繼續(xù)推進(jìn)期

1992年，終身學(xué)習(xí)審議會提出《關(guān)于適應(yīng)今后社會發(fā)展的終身教育振興對策》，成為日本迎接21世紀(jì)挑戰(zhàn)的基本戰(zhàn)略。1996年，日本發(fā)布的《日本白皮書》明確提出構(gòu)建“每個人無論在任何時候都能自由選擇學(xué)習(xí)機(jī)會并使其成果得到適當(dāng)評價”的終身學(xué)習(xí)型社會的重要性。2004年，終身學(xué)習(xí)審議會就《關(guān)于今后終身學(xué)習(xí)的振興政策方案》進(jìn)行了審議，在堅持終身教育的基礎(chǔ)上提出了今后發(fā)展的基本意見。隨著時代的發(fā)展，日本繼續(xù)教育立法將在終身教育理念的指引下重點關(guān)注促進(jìn)年輕人就業(yè)技能的提高，促進(jìn)家庭和社區(qū)的教育功能的發(fā)揮等方面內(nèi)容。

二、日本繼續(xù)教育立法的現(xiàn)狀和特征

經(jīng)過戰(zhàn)后60多年的發(fā)展，日本已經(jīng)形成了較為完備的繼續(xù)教育法律體系，在立法主體上體現(xiàn)了多層次性，在立法程序上體現(xiàn)了規(guī)范性。

(一)日本繼續(xù)教育法律體系的完備性

日本的繼續(xù)教育法律法規(guī)并不是單獨設(shè)置的，而是由基本法律、社會教育法律、終身學(xué)習(xí)設(shè)施法、審議會信息、政策解釋和其他法令六大部分構(gòu)成，這六大部分又包含相應(yīng)的構(gòu)成內(nèi)容，相輔相成，一起構(gòu)成了日本繼續(xù)教育完整的法律體系。第一，基本法律。日本繼續(xù)教育的基本法律主要包括日本國憲法和教育基本法兩項法律制度。教育基本法對日本教育事業(yè)的宗旨和基本原則做出了規(guī)定，是日本制定其他各類教育法律的綱領(lǐng)性法律文件，為繼續(xù)教育專門法律的制定提供法律依據(jù)。第二，社會教育法律。社會教育法律是日本繼續(xù)教育法律體系的核心組成部分，主要包括社會教育法、關(guān)于整頓振興終身學(xué)習(xí)對策的推進(jìn)機(jī)制的法律、體育振興法、青年班級振興法等。第三，終身學(xué)習(xí)設(shè)施法。終身學(xué)習(xí)設(shè)施法是專門針對繼續(xù)教育的設(shè)施管理制定的法律法規(guī)，包括圖書館法、學(xué)校圖書館法和博物館法等部分。第四，審議會信息。包括中央教育審議會、終身學(xué)習(xí)審議會、保健體育委員會關(guān)于振興體育的特別委員會等的倡議和審議信息等。第五，政策解釋。例如，1977年6月的關(guān)于終身教育(中央教育審議會政策解釋)；1990年1月的關(guān)于終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)整備(中央教育審議會政策解釋)；1996年4月的關(guān)于地方終身學(xué)習(xí)機(jī)會的充實措施(終身學(xué)習(xí)審議會政策解釋)；1998年9月的關(guān)于適應(yīng)社會變化的今后教育行政的應(yīng)有狀態(tài)(終身學(xué)習(xí)審議會政策解釋)等。第六，其他法律法令。例如，文化藝術(shù)振興基本法、高齡社會對策基本法、學(xué)校教育法、世界人權(quán)宣言等，這些法律法令涉及到了繼續(xù)教育的基本思想或具體內(nèi)容，是對

上述五項法律法規(guī)的有益補(bǔ)充。總之，以上6個方面的法律法規(guī)、政策規(guī)章都是圍繞推動繼續(xù)教育發(fā)展這一中心建成的，它們多方面、多層次，相互銜接和補(bǔ)充，共同構(gòu)成日本繼續(xù)教育法律體系。

(二)日本繼續(xù)教育立法主體的多層次性

日本繼續(xù)教育立法的主體從縱向?qū)哟蝸砜?，主要包括國會、?nèi)閣、文部省及文部省終身教育審議會、各級地方政府等，形成了分工負(fù)責(zé)、相互配合的繼續(xù)教育立法主體系統(tǒng)。

日本國憲法第41條規(guī)定國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是國會，國會是日本唯一的立法機(jī)關(guān)。國會審議和通過各種法案，以法律形式確定國會國法，與繼續(xù)教育相關(guān)的國家法律也是通過這種形式確定的。在這一法律的基礎(chǔ)上，政府內(nèi)閣可以制定政府命令(簡稱政令)，掌管文教事業(yè)的文部省長官文部大臣可以制定文部省令(簡稱省令)，這些政令和省令都是為了貫徹和實施國會制定的相關(guān)法律，與國法是相輔相成的。文部省作為國家主管教育的行政機(jī)關(guān)，在推進(jìn)繼續(xù)學(xué)習(xí)體系建設(shè)中發(fā)揮著整合多方面力量，制定全國性標(biāo)準(zhǔn)，提出政策性建議，資助地方政府和民間社團(tuán)等重要作用。1990年在文部省成立的終身教育審議會、終身學(xué)習(xí)審議會作為直接聽命于文部大臣的咨詢機(jī)構(gòu)，是制定終身學(xué)習(xí)政策的國家性機(jī)構(gòu)。在建立終身學(xué)習(xí)體系的過程中，終身學(xué)習(xí)審議會根據(jù)發(fā)展的狀況和需要，及時提出對全國具有指導(dǎo)性的政策。依據(jù)終身學(xué)習(xí)振興法，地方各級政府對發(fā)展終身學(xué)習(xí)規(guī)定了明確的責(zé)任，包括制定地方性法規(guī)，設(shè)立專門的行政機(jī)構(gòu)，制定終身學(xué)習(xí)振興計劃，設(shè)立“終身學(xué)習(xí)推進(jìn)中心”和制定地區(qū)終身學(xué)習(xí)發(fā)展規(guī)劃等。

(三)日本繼續(xù)教育立法程序的規(guī)范性

日本對繼續(xù)教育立法程序給予了高度的關(guān)注和嚴(yán)格的限制。在立法程序上，一般由內(nèi)閣提出繼續(xù)教育法案，先由文部省制定法案草稿，然后提交中央教育審議會進(jìn)行全方位的審議并提出議案，經(jīng)文部大臣通過后提交內(nèi)閣法制局。內(nèi)閣法制局經(jīng)過審查后，若認(rèn)為與憲法精神相符，且與其他法令沒有抵觸之處時，便提交內(nèi)閣會議討論。內(nèi)閣會議討論通過后，便可提交國會。經(jīng)議院通過的教育法律，由文部大臣署名，同時由內(nèi)閣總理大臣聯(lián)署，然后由天皇作為國事行為頒布。在繼續(xù)教育立法過程中，日本制定了立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督的途徑和懲戒措施，以保證繼續(xù)教育立法的公正透明。

三、日本繼續(xù)教育立法實踐對我國的啟示

日本繼續(xù)教育立法的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀值得我們進(jìn)行深入的研究和思考，借鑒日本經(jīng)驗，從立法使命、立法目標(biāo)、法律完善、財政保障等方面進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，這是日本實踐給我國的主要啟示。

(一)繼續(xù)教育立法要以體現(xiàn)和傳播終身教育觀念為使命

終身教育觀念是教育事業(yè)發(fā)展到20世紀(jì)七八十年代演變出的新的科學(xué)理念，已為世界上大部分發(fā)達(dá)國家所接受并實施。從20世紀(jì)八九十年時代開始，日本已經(jīng)在大力提倡終身教育和終身學(xué)習(xí)的理念，而且通過制定新法和調(diào)整舊法的方法來進(jìn)行宣傳和落實，終身教育的概念和原則成為推動日本繼續(xù)教育事業(yè)繼續(xù)向前發(fā)展的指示器和方向標(biāo)。

我國繼續(xù)教育立法也應(yīng)跟隨世界和時代的發(fā)展潮流，以體現(xiàn)和普及終身教育觀念為主要使命，在我國繼續(xù)教育事業(yè)還不十分發(fā)達(dá)，社會公眾對繼續(xù)教育認(rèn)識程度不太高的情況下，亟需通過法律的途徑提升繼續(xù)教育在我國國民教育體系中的地位，改變社會大眾的認(rèn)可程度。我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會狀況參差不齊，繼續(xù)教育事業(yè)的發(fā)展程度也各不相同。雖然制定具有強(qiáng)權(quán)威性的國家指導(dǎo)性法律很有必要，但在國家層面上制定具體操作性的法律法規(guī)是不現(xiàn)實的，各級地方人大和政府要成為制定具體實施細(xì)則的主體，國家級的法律要以傳播和普及終身教育理念為使命。

(二)繼續(xù)教育立法要以建立完備的法律體系為目標(biāo)

如前所述，經(jīng)過幾十年的不斷累積，日本建立了內(nèi)容廣泛、層次清晰的繼續(xù)教育法律法規(guī)體系，既包含憲法、教育基本法等高層次的基本法律，又包括社會教育法、青年班級振興法等專門繼續(xù)教育法律和圖書館法、博物館法等繼續(xù)教育設(shè)施法律，還包括審議會信息和答復(fù)以及其他法律法令，這六部分的內(nèi)容相互配合構(gòu)成了日本繼續(xù)教育的法律體系。

改革開放以來，我國已經(jīng)建立起教育法律體系的基本框架，但現(xiàn)有的法律法規(guī)還不能替代繼續(xù)教育法的功能，開展繼續(xù)教育專門立法勢在必行。我國除了建立專門的繼續(xù)教育法律之外，還必須完善繼續(xù)教育的配套法律規(guī)章，完善培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，實施規(guī)范化管理。比如建立繼續(xù)教育的評估制度，通過績效評估等管理手段和工具對公共和民間團(tuán)體興辦的繼續(xù)教育進(jìn)行成果衡量和績效獎懲。

(三)繼續(xù)教育立法要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷調(diào)整和完善

日本繼續(xù)教育立法一方面注意法的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，另一方面又注意結(jié)合各自所面臨的實際狀況，進(jìn)行多方研究探討，及時穩(wěn)妥地予以修訂。例如，1990年6月制定了《終身學(xué)習(xí)振興法》，1999年在對其進(jìn)行修訂時增加了都道府縣在促進(jìn)地區(qū)終身教育發(fā)展時的職責(zé)，都道府縣與市町村和文部大臣、通商產(chǎn)業(yè)大臣溝通的流程，對民間社團(tuán)的指導(dǎo)和幫助等幾部分內(nèi)容。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化日新月異，繼續(xù)教育事業(yè)整體不斷向前推進(jìn)，我國公眾中可以享受的繼續(xù)教育資源越來越豐富，與此同時，公眾對繼續(xù)教育質(zhì)量的要求也越來越高，要求繼續(xù)教育的形式越來越靈活。這就要求繼續(xù)教育立法工作也必須適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際情況不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，以保障繼續(xù)教育法律的科學(xué)性和有效性。

(四)繼續(xù)教育立法要保證繼續(xù)教育發(fā)展所需經(jīng)費投入

運(yùn)用立法為繼續(xù)教育提供資金保障是日本繼續(xù)教育立法的主要特點，它充分體現(xiàn)了繼續(xù)教育的發(fā)展必須有強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)作保障的原則。日本繼續(xù)教育費用主要由中央政府和地方政府財政投入為主進(jìn)行保障。例如，2002年日本社會教育費用為25147，96億元，人均接近2萬日元。我國繼續(xù)教育總費用和人均費用還處于一個較低的水平，繼續(xù)教育立法中很重要的一個方面就是對繼續(xù)教育經(jīng)費投入制定專門的法律或者規(guī)章，實行教育經(jīng)費國家、企事業(yè)單位和個人三方分?jǐn)傊?，其中，國家和企事業(yè)單位承擔(dān)主要部分。此外，國家有必要出臺針對社會力量投資興辦繼續(xù)教育稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策。只有在經(jīng)費保障的前提下，繼續(xù)教育事業(yè)才能順利發(fā)展，投資主體才會更加重視這項工作，參與的積極性才會更高。

責(zé)任編輯王紅軍