張雪榮　羅政軍

提要城市土地使用權出讓制度的建立，有助于實現土地價值，提高土地利用效率，實現土地資源優(yōu)化配置。但是，在該制度的運行過程中仍然存在著制度本身缺乏系統性和統一性、出讓方式的制度空間太大、出讓的經營制度不合理、帶有濃重的行政色彩等問題，阻礙了土地使用權出讓制度社會經濟目標的實現。

關鍵詞：城市土地；土地使用權；土地使用權出讓制度

中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A

城市土地使用權出讓制度的確立，使傳統的城市土地由無償、無限期、無流動的使用制度變?yōu)橛袃敗⒂邢奁凇⒖闪鲃拥氖褂弥贫?。經過十幾年的改革和探索，現有的城市土地使用權出讓制度具體包括協議、招標、拍賣和掛牌四種方式。但是，這一制度在實際執(zhí)行中卻并不樂觀。

一、城市土地使用權出讓制度缺乏系統性和統一性

我國現行的土地使用權出讓制度，其“內容散見于憲法、法律和行政法規(guī)之中”，而且各法律法規(guī)的“內容重復之處，不協調之處甚多”。我國有關土地使用權出讓的制度都規(guī)定在《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《城市房地產管理法》和《暫行條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章中，但是土地使用權出讓制度并沒有因為這種“多頭”調整而變得十分完善，相反，這些法律法規(guī)對土地使用權出讓的規(guī)定缺乏系統性，往往是內容重復。例如，在《城市房地產管理法》和《土地管理法實施條例》中，都是僅僅規(guī)定了土地使用權出讓的幾種方式，而對于其具體如何去實施，都沒有涉及。這種內容的簡單重復毫無意義，僅僅是徒增立法成本。

現有的關于土地使用權出讓的制度規(guī)定，相互不匹配，甚至矛盾。例如，根據《暫行條例》第40條規(guī)定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得”。這顯然不符合《物權法》中“國家、集體、私人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”的規(guī)定。再如，四種出讓方式之一的拍賣出讓，該方式實際上不符合1997年的《中華人民共和國拍賣法》。該法在第10條規(guī)定：“拍賣人是指依照本法及《中華人民共和國公司法》設立的從事拍賣活動的企業(yè)法人”。由土地行政管理部門及所屬的事業(yè)部門進行國有土地使用權的出讓拍賣，顯然與《拍賣法》相違背。

二、城市土地使用權出讓方式的制度空間太大

對于一些具體問題，法律規(guī)定不夠明確，較為籠統、含糊，給制度的執(zhí)行者留有較大的操作空間。最典型的例子就是關于以協議方式出讓國有土地使用權的規(guī)定。《城市房地產管理法》第12條規(guī)定：“商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式?！?003年發(fā)布的國土資源部第21號令規(guī)定：“出讓國有土地使用權，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采用協議方式?！鄙鲜鰲l例并沒有對協議方式出讓國有土地使用權的具體范圍做出詳細規(guī)定。這些條例僅僅對協議與招、拍、掛做出了區(qū)分適用，仍沒有規(guī)定到底何時適用招標，何時適用拍賣，又何時適用掛牌。這樣，難免在實踐中產生適用混亂。還有關于“有條件”和“沒有條件”這樣的含糊之詞，法律并未作明確規(guī)定，這都給實際操作留下過多的自由裁量權，給一些人鉆制度空子提供了便利。

三、城市土地使用權出讓經營制度不合理

我國現行的是土地批租制度。從我國城市土地使用制度改革的實踐來看，土地批租制度為地方政府加快城鎮(zhèn)建設，促進城鎮(zhèn)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是其弊端在實行過程中也逐漸顯露出來，主要有以下兩方面：第一，土地批租實現的財政收入是不可持續(xù)的。因為城市土地資源是有限的，以當前市場價格批租土地雖然一次性收取了土地使用權期限內的全部租金，卻無法獲得未來土地升值的收益。第二，土地批租制度扭曲了土地價格信號。在土地批租制度下，未來土地出讓期內土地使用權的供求關系要全部在當前的土地出讓價格中體現，因為無論政府還是土地開發(fā)商都不可能在當前掌握未來土地使用權供求的全部信息，所以不論土地是否以市場方式出讓，土地的初始價格都必然無法準確反映土地的真實價值。

四、城市土地使用權出讓制度未能真正實現該制度的價值取向

我國土地使用權出讓制度設計的初衷，是要體現土地的經濟價值，實現土地資源的優(yōu)化配置，同時要讓用地者珍惜土地。但現實情況是，在已出讓的土地中大部分采用協議出讓的方式，協議出讓是四種有償出讓方式中最缺乏競爭機制的一種方式，其主觀隨意性大，最容易導致以權謀私和國有資產的流失。協議出讓是土地資源配置市場化程度較低的出讓方式。協議是政府與指定對象進行一對一談判的方式，除政府外只有一個所謂的“市場主體”存在，缺乏公開性和透明度，土地的實際價值難以顯現，長官意識和人際關系很容易對出讓過程產生負面影響，土地管理部門往往只是充當辦手續(xù)的角色，很難行使自己的職能，致使國有土地資產收益流入開發(fā)商手中，為土地投機提供方便，難以真正實現土地資源的優(yōu)化配置。

五、城市土地使用權出讓制度帶有濃重的行政色彩

首先，土地使用權出讓制度的相關立法，公法色彩濃厚，行政管理思想嚴重。在我國現行的關涉土地使用權出讓制度的法律中，許多原本是以私權為本位的法律卻體現出了很強的行政管理色彩，部分地扭曲了相關當事人之間的平等性，這點在形式上，規(guī)范不動產物權的《土地管理法》和《房地產管理法》都突出“管理”而淡化甚至是抹殺了這兩部大法的“權利色彩，從而在客觀上將“維護權利”的法變成了“限制權利”的法。

其次，由于土地管理部門的管理和經營的雙重角色，也使得政府出讓國有土地使用權這種經濟活動帶有行政色彩。土地管理部門的這種雙重角色使得其權利行使的監(jiān)督機制更趨軟弱，同時也大大降低了土地資源的利用效率，并極易損害土地使用人的利益。