陳曉景
摘 要:中部地區(qū)流域水污染已成為制約中部崛起的嚴重障礙。中部水環(huán)境保護的制度構(gòu)建必須著眼于流域整體生態(tài)系統(tǒng),遵循流域生態(tài)系統(tǒng)管理法的“元制度”,并根據(jù)各流域的自然地理特征和生態(tài)環(huán)境特點進行重點制度設(shè)計。
關(guān)鍵詞:中部崛起;水環(huán)境保護;流域生態(tài)系統(tǒng)管理;法律制度
中圖分類號:F061.5 文獻標識碼:A
文章編號:1003—0751(2009)03—0055—03
中部六省跨越長江、淮河、黃河、海河四條流域,流域生態(tài)環(huán)境的狀況直接影響著中部崛起的實現(xiàn)。據(jù)2007年中國環(huán)境狀況公報顯示:中部地區(qū)四大流域中,只有長江水質(zhì)符合標準,黃河、淮河為中度污染,海河則是重度污染,幾乎喪失使用功能。中部流域水污染的嚴峻形勢反映了中部地區(qū)流域水環(huán)境保護的緊迫性,也折射出當前流域水環(huán)境保護制度的軟弱。
一、中部水環(huán)境保護的必然選擇
1.流域生態(tài)系統(tǒng)管理的自然原因
流域是指地表水及地下水分水線所包圍的集水區(qū)域的總稱,習(xí)慣上常指地表水的集水區(qū)域。很明顯,流域中最主要的要素是水,沒有水,也就無所謂流域,但流域畢竟是一個集水區(qū)域,因而流域的概念還應(yīng)包括水流經(jīng)的土地以及土地上的植被、森林和土地中的礦藏、水中以及水所流經(jīng)的土地上的生物等等。同時,流域不僅是一個從源頭到河口的完整、獨立、自成系統(tǒng)的水文單元,其所在的自然區(qū)域又是人類經(jīng)濟、文化等一切活動的重要社會場所。流域內(nèi)的經(jīng)濟政策、經(jīng)濟發(fā)展狀況都在很大程度上影響到流域生態(tài)環(huán)境,合理的經(jīng)濟發(fā)展模式、較高的經(jīng)濟發(fā)展程度會對流域生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展創(chuàng)造較好的經(jīng)濟條件,并為其提供堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ),反之則會對流域生態(tài)環(huán)境造成破壞。同樣,流域社會狀況,包括社會風俗習(xí)慣、文化背景、社會人口狀況等,也對流域環(huán)境的管理有著至關(guān)重要的意義。因此,流域在其邊界范圍內(nèi)由于水的自然流動性形成了一個十分重要的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng),這一系統(tǒng)之內(nèi)的各種自然要素之間、自然要素與經(jīng)濟要素和社會要素之間、流域上下游、干支流之間都在不斷地進行著物質(zhì)能量、信息的交換及資金、人員的交流,一個因素發(fā)生變化,整個流域的其他因素都會受其影響。
2.流域生態(tài)系統(tǒng)管理的歷史選擇
流域水環(huán)境保護是隨著人們對流域水資源的開發(fā)利用逐漸發(fā)展起來的。早期主要以水土保持為主要目標,20世紀中葉以后,隨著水污染問題日益加劇,人們開始重視流域水污染防治。然而,人類對經(jīng)濟利益的過度欲求及單純追求經(jīng)濟增長的發(fā)展模式使人們不斷加大對流域環(huán)境資源的開發(fā)利用,單純的流域水污染防治根本無法遏制流域生態(tài)系統(tǒng)的日益退化。在這種狀況下,僅僅以“水”為基點的流域水環(huán)境保護面臨著嚴峻的困境和挑戰(zhàn)。近年來,以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標的流域生態(tài)系統(tǒng)管理理念,開始在一些發(fā)達國家,如澳大利亞、英國、荷蘭、美國等被廣泛接受。
生態(tài)系統(tǒng)管理是20世紀90年代興起的以系統(tǒng)復(fù)合手段保護生態(tài)環(huán)境的新型理論,它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分,全面考慮社會、經(jīng)濟、自然的需要和價值,采用多學(xué)科的知識和方法來解決資源利用、生態(tài)保護和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題,以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的和諧發(fā)展。流域生態(tài)系統(tǒng)管理可以理解為在流域?qū)哟紊系纳鷳B(tài)系統(tǒng)管理,它強調(diào)在流域環(huán)境資源承載力范圍內(nèi)進行環(huán)境資源的開發(fā)和利用,目標是要維護流域生態(tài)系統(tǒng)整體健康與安全,達到流域自然、社會、經(jīng)濟的和諧發(fā)展。其在充分認識和了解流域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮流域生態(tài)系統(tǒng)各要素來維護流域生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定。而且,流域生態(tài)系統(tǒng)管理打破傳統(tǒng)的行政界線,而以自然地理和生態(tài)系統(tǒng)來劃分界線。
因此,流域生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性及流域管理的歷史發(fā)展,決定了中部水環(huán)境保護的制度構(gòu)建必須建立在流域生態(tài)系統(tǒng)整體管理基礎(chǔ)之上,即從流域生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā),綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)中的各要素,從而維護流域生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定。
二、中部水環(huán)境保護的具體制度安排
“設(shè)計良好的制度與規(guī)則會產(chǎn)生一個有效率的、增長迅速的、生活水平不斷提高的社會,設(shè)計不良的制度和規(guī)則會引起停滯,甚至衰退”。同樣,如果中部地區(qū)水環(huán)境保護制度的設(shè)計良好,就會促進流域整體生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展;如果制度設(shè)計不合理,就會導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境的破壞,從而阻礙中部崛起目標的實現(xiàn)。
1.遵循流域生態(tài)系統(tǒng)管理法的“元制度”
流域生態(tài)系統(tǒng)管理法的理性選擇必然影響和制約著各單個流域立法,同樣,其制度構(gòu)建也影響和制約著各單個流域的制度設(shè)計。因此,流域生態(tài)系統(tǒng)管理法必須設(shè)計其結(jié)構(gòu)性制度,即“元制度”。流域生態(tài)閾值、流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性特征要求流域生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度必須著眼于維護整個流域生態(tài)系統(tǒng)的健康和安全,綜合考慮各要素對流域生態(tài)系統(tǒng)的影響?;诖?,流域生態(tài)系統(tǒng)管理法的制度結(jié)構(gòu)主要包括:
(1)流域生態(tài)閾值管制制度。流域生態(tài)閾值是流域生態(tài)系統(tǒng)保持良性運行的最后極限,所有流域環(huán)境資源的開發(fā)利用都不能超過規(guī)范、確定的閾值標準。流域生態(tài)閾值管制要求流域內(nèi)人們的開發(fā)利用活動必須謹慎行事,在不能確定其開發(fā)利用行為對流域生態(tài)系統(tǒng)的影響結(jié)果前不要匆忙上馬,以避免給流域生態(tài)系統(tǒng)帶來無可挽回的巨大損失?!吧鷳B(tài)破壞具有時間上的深遠性、空間上的廣延性以及后果的綜合性、不可逆性,其危害要比環(huán)境污染嚴重、深遠得多。”國內(nèi)外的生態(tài)恢復(fù)與重建的事實都證明,即使傾盡所有人力、物力與財力,并且循著科學(xué)的方法對一個已經(jīng)破壞的生態(tài)系統(tǒng)進行恢復(fù)和重建,仍舊無法恢復(fù)到原有100%生態(tài)力水平上來。流域管理法應(yīng)將流域生態(tài)閾值的識別、認定標準規(guī)范化、程序化,然后據(jù)此對人們開發(fā)利用流域環(huán)境資源的行為進行限制和約束。流域生態(tài)閾值管制制度具體包括流域規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、許可證制度、總量控制制度、標準制度、監(jiān)測制度、三同時制度、限期治理制度、重大水污染事故申報與應(yīng)急措施制度、生物多樣性保護制度、船舶污染源控制制度、陸源污染的控制制度、開發(fā)利用項目污染的控制制度、生態(tài)恢復(fù)與重建制度、考核制度等。
(2)流域環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度。流域環(huán)境資源是流域內(nèi)人們共有的財富,具有公共物品的性質(zhì)。然而,流域環(huán)境資源又是價值體,環(huán)境資源的效用性、稀缺性往往是其價值的自然基礎(chǔ),而市場交易是其價值的社會基礎(chǔ)。流域產(chǎn)權(quán)制度包括流域自然資源產(chǎn)權(quán)制度和流域環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)制度。由于流域資源在社會經(jīng)濟、生態(tài)中的地位與作用不同,在產(chǎn)權(quán)制度上可以考慮進行分類安排。如對流域生態(tài)系統(tǒng)有重大影響的天然資源,可以設(shè)置公共產(chǎn)權(quán);其他有商業(yè)價值如水面人工林等確立私人產(chǎn)權(quán)。但是,自然資源作為一個環(huán)境結(jié)構(gòu)和要素,由各種流域自然資源構(gòu)成的流域生態(tài)體系是一個生態(tài)鏈,這個生態(tài)鏈上的任何一個鏈出現(xiàn)危機,都可能危及到整個流域生態(tài)鏈的存在。因此,流域資源產(chǎn)權(quán)制度的目標值應(yīng)是廠商私人利益與流域整體利益相趨近或相一致,產(chǎn)權(quán)的合理安排必須在保障流域生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的前提下進行。流域環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)是典型的政府排污許可證擬制的產(chǎn)權(quán),無論是支配環(huán)境容量額度,還是減排剩余量的確定與交易,政府都將進行全程的參與和管制,因而此項產(chǎn)權(quán)比流域自然資源產(chǎn)權(quán)有更多的行政管束。
(3)流域生態(tài)補償制度。流域通過干支流水系這條動力紐帶,將上中下游不同地區(qū)、不同部門、不同人類活動緊密地聯(lián)系在一起。然而由于不同地區(qū)、不同部門之間存在著較大差異,社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的步調(diào)不一致,上中下游對生態(tài)環(huán)境資源的開發(fā)利用和保護程度不同,局部的經(jīng)濟發(fā)展與全流域的生態(tài)環(huán)境保護常常出現(xiàn)矛盾。建立適宜的流域生態(tài)補償機制,使各區(qū)域公平承擔流域生態(tài)系統(tǒng)的維護義務(wù),不僅有利于保護流域生態(tài)環(huán)境,其對于保障流域整體利益,促進全流域社會、經(jīng)濟的發(fā)展也具有重要的作用。
(4)流域生態(tài)系統(tǒng)保護基金制度。目前,國家對流域管理的財政投入十分有限,地方投資更是微乎其微。因此,必須建立和健全流域生態(tài)系統(tǒng)保護的基金制度,明確規(guī)定由流域管理機構(gòu)直接負責基金的籌集、使用、規(guī)劃和監(jiān)督工作,確保其有能力對流域生態(tài)系統(tǒng)實施統(tǒng)一整體管理。基金主要由三大來源形成:一是中央財政的流域管理資金。中央財政可以征收流域資源和環(huán)境建設(shè)稅或費(如排污稅、取水稅、城市維護稅等。二是流域中下游地區(qū)的補償資金。三是社會捐獻的資金。流域管理機構(gòu)可將基金委托銀行貸款,建立有償使用,滾動發(fā)展的良性體制。
(5)流域環(huán)境教育及培訓(xùn)制度。流域生態(tài)環(huán)境與流域內(nèi)居民的社會生活方式緊密相關(guān),良好的生活習(xí)慣及消費模式可以極大減輕對流域生態(tài)環(huán)境的破壞。因此,堅持不懈地進行環(huán)境教育和培訓(xùn),努力提高流域內(nèi)居民的環(huán)境意識,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)有損環(huán)境的生活和消費模式,是成功治理流域環(huán)境污染的重要基礎(chǔ)。流域環(huán)境教育及培訓(xùn)不僅局限于學(xué)校教學(xué),而是要廣泛作用于社會生活的各個方面、各個領(lǐng)域。
(6)流域管理執(zhí)法與實施保障制度。流域管理執(zhí)法與實施保障制度是流域生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度有效實施的載體和前提。它包括以下四方面的內(nèi)容:一是流域管理體制。無論哪一種流域管理模式,一個獨立、權(quán)威的流域管理機構(gòu)是保障流域整體管理的必要條件。二是司法保障機制。應(yīng)賦予流域內(nèi)相關(guān)利益主體對流域管理行為提起公民訴訟的權(quán)利,還應(yīng)對流域規(guī)劃等抽象行政行為進行司法審查,由法院來審查裁決流域管理行為,以糾正政府因短視行為或為了地方利益而對流域生態(tài)環(huán)境的破壞。三是自主治理制度。流域管理的復(fù)雜性決定了一個多中心制度安排的必然選擇。流域內(nèi)社群參與流域管理可以為政府提供可靠的信息來源,使政府的管理措施更易于為流域內(nèi)各主體所接受,從而可以降低交易成本和管理成本,有利于加強對政府決策的監(jiān)督,使政府對流域管理的決策更趨于合理。四是公眾參與制度。流域管理法應(yīng)該確立廣泛的公眾參與制度來明確規(guī)定不同利益主體行使其權(quán)利保障的有效參與途徑,這種權(quán)利保障機制應(yīng)該包括實體的和程序的權(quán)利。
(7)法律責任制度。法律責任制度具體包括行政法律責任制度、民事法律責任制度、刑事法律責任制度。這是流域管理立法應(yīng)加強的一個部分。民事方面,主要考慮加強預(yù)防階段的責任力度;另外,應(yīng)明確跨界水污染事故的民事賠償責任,要對賠償?shù)某绦?、標準等做出明確規(guī)定。行政方面則應(yīng)考慮授予流域管理機關(guān)直接的處罰權(quán)利,加大罰款額度,提高經(jīng)濟懲罰的強度。刑事方面,應(yīng)嚴格執(zhí)行新修訂的《刑法》典的規(guī)定,決不姑息遷就。
2.根據(jù)各流域生態(tài)系統(tǒng)特性進行重點制度設(shè)計
鑒于每條流域都是一個相對完整的生態(tài)和地理單元,具有各自獨特的自然資源條件,獨特的文化傳統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境景觀,因此,中部水環(huán)境保護的制度安排在遵循流域生態(tài)系統(tǒng)管理法“元制度”的基礎(chǔ)上,應(yīng)根據(jù)海河、黃河、淮河、長江各流域特點進行重點制度設(shè)計。
(1)海河流域。海河流域?qū)儆谌丝趬毫Υ螅?jīng)濟活動比較強烈的地區(qū),目前面臨著水資源短缺的危機。同時,20世紀80年代以來,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,海河流域水污染形勢也日趨嚴重,水污染己由局部發(fā)展到全流域、由下游蔓延到上游、由城市擴散到農(nóng)村、由地表延伸到地下。根據(jù)2007年海河流域水資源公報:評價河長11 819.3公里,全年未受污染的評價河長3 221.9公里,占27.3%;受污染的河長為85974公里,占72.7%,其中嚴重污染的河長有6 786.1公里,占57.4%。但是,從海河流域可持續(xù)發(fā)展的制約因素來看,水資源短缺是首要的制約因素,水污染的主要原因是污水排放量較大及徑流量偏少造成的,目前我國正在為解決海河流域的水短缺而實行南水北調(diào)工程。因此,海河流域的水環(huán)境保護應(yīng)該在防治水污染的同時,加強對水資源量的控制,并防治因調(diào)水工程而帶來的新的環(huán)境污染。
(2)黃河流域。黃河上游黃土高原暴雨集中、強度大,黃土物質(zhì)極易受到暴雨、徑流侵蝕。在脆弱的生態(tài)系統(tǒng)上,再疊加不合理的人類活動,導(dǎo)致了中游和下游嚴重的惡性循環(huán),即中游黃土高原“坡地開墾-環(huán)境惡化-人口增加-再開墾”和黃河下游加固堤防與河床淤高賽跑,“越加越險、越險越加”。因此,黃河流域生態(tài)環(huán)境問題首先表現(xiàn)為黃土高原的水土流失。另外,近年來,黃河流域水資源短缺嚴重。據(jù)2007年黃河水資源公報顯示,黃河總?cè)∷亢秃乃慷急容^大,與此同時,黃河卻面臨著嚴重的斷流問題。黃河1972年首次在下游利津水文站自然斷流15天,從此斷流現(xiàn)象頻繁發(fā)生。據(jù)資料統(tǒng)計,1991—1999年間平均每年斷流89天,斷流河段長421公里;1996年斷流122天,斷流河段長579公里;1997年斷流13次,共226天,斷流河段長704公里,斷流的天數(shù)和次數(shù)逐年增加,斷流河段長度不斷向上延伸,斷流的形勢日趨嚴峻。同時,黃河水污染愈演愈烈。2007年黃河流域評價的134個重點水功能區(qū)中,參加達標統(tǒng)計的116個重點水功能區(qū),全年達標率僅為35.3%。黃河水污染己影響到包頭、呼和浩特、鄭州、濮陽等大中城市的飲用水安全?;诖?,黃河流域生態(tài)系統(tǒng)管理的制度安排應(yīng)重點突出供水量分配制度;流域水土保持制度;生態(tài)恢復(fù)與重建制度等。
(3)淮河流域。1995年8月,國務(wù)院簽發(fā)了我國歷史上第一部流域性法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》。盡管國家和淮河流域各級政府做了很多工作,2000年后淮河流域入河排污量卻逐年增加,流域水污染呈明顯加重趨勢。2007年根據(jù)實測的220個城鎮(zhèn)入河污水排放口監(jiān)測結(jié)果顯示,排污總量為535億噸。全年期(平均值)的水質(zhì)評價中,水質(zhì)較好的Ⅱ類水僅占13.7%;在淮河片153個重點水功能區(qū)中,不達標率高達79.4%,污染仍然較為嚴重。
淮河流域總體上處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),第一產(chǎn)業(yè)在沿淮五省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占有較大比重。尤其是河南和山東兩省,是全國有名的人口和農(nóng)業(yè)大省,化肥污染、農(nóng)藥污染、大型養(yǎng)殖場與養(yǎng)殖戶的畜禽糞便污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的污染、廢棄秸稈的污染以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染,都構(gòu)成對淮河水質(zhì)的威脅。因此,淮河流域生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)重點突出以下制度:如淮河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度;清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟制度;可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展制度等。
在這四條流域中,長江流域由于氣候影響,水量相對豐富,水質(zhì)也相對較好,但近年來水污染問題也較為突出。可參照流域生態(tài)系統(tǒng)管理“元制度”重點進行水污染防治的制度安排。
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