蔡振京

[摘要]隨著我國高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，高校教師的法律地位及其合法權(quán)益也越來越受到社會各界的廣泛關(guān)注。作為高校教師權(quán)益保護傘的教師申訴機制雖然在我國取得了長足的進步，但是由于經(jīng)驗的欠缺及高校體制中的沉疴，使我國高校教師申訴機制的發(fā)展不可避免地出現(xiàn)許多漏洞。本文在分析我國高校教師申訴機制不足之處的基礎(chǔ)上，介紹了美國高校教師申訴機制的成功經(jīng)驗，以期對完善我國高校教師申訴機制有所裨益。

[關(guān)鍵詞]高校教師申訴機制美國高校教師

[中圖分類號]G645

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1005-5843(2009)03-0140-03

改革開放以來，隨著社會民主法制意識的增強，教師的維權(quán)意識大為提高。我國的高校教師申訴機制在此社會大背景下應(yīng)運而生。目前，在政府和高校教師群體的共同努力下，我國高校教師申訴機制雖然取得了長足的進步，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，仍然存在一定的差距。筆者在分析我國高校教師申訴機制不足的基礎(chǔ)上，嘗試借鑒美國高校教師申訴機制的先進經(jīng)驗，提出相應(yīng)的對策。

一、我國高校教師申訴機制的現(xiàn)狀

我國高校教師申訴機制是一項法定的申訴機制。其發(fā)展實質(zhì)上為我國在教師申訴機制立法方面的發(fā)展。

我國1982年憲法規(guī)定了中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。這為我國高校教師申訴機制在法律層面奠定了扎實的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我國相繼出臺了《中華人民共和國教師法》、《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》兩部法規(guī)，其中都對高校教師申訴機制作了具體的規(guī)范。除此之外，我國各地政府針對教師申訴制度還出臺了一些規(guī)章制度，如《北京市教師申訴辦法(自1996年4月1日起施行)》、《關(guān)于辦理教師申訴工作若干規(guī)定》、《蘇州市教師申訴辦法(自2004年1月15日起施行)》等。正是通過上述法律法規(guī)及政府規(guī)章的制定與頒布，我國的高校教師申訴機制才得以不斷完善和發(fā)展。盡管我國高校教師申訴制度取得了長足的發(fā)展，但由于歷時較短。經(jīng)驗欠缺，在實際運行過程中仍然存在不少問題。

1．專職機構(gòu)的欠缺

根據(jù)《教師法》第39條的相關(guān)規(guī)定：“教師對學(xué)校或其他教育機構(gòu)侵犯其合法權(quán)益或作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴?！蓖瑫r，根據(jù)《關(guān)于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》的有關(guān)規(guī)定：“行政申訴制度是政府、教育行政部門依法處理教師、學(xué)生請求的制度。各級教育主管部門可以依托信訪機構(gòu)，在有關(guān)業(yè)務(wù)職能機構(gòu)的配合下，采取一定的組織形式，辦理行政申訴案件。各級政府也應(yīng)根據(jù)實際情況加強相應(yīng)機構(gòu)的建設(shè)和人員配備?！庇纱丝梢?，我國的相關(guān)法律法規(guī)并沒有對教育申訴的專職機構(gòu)做出準(zhǔn)確的規(guī)定，這樣就產(chǎn)生了受理申訴機構(gòu)的設(shè)置隨意性大、各部門相互推諉責(zé)任的局面，最終導(dǎo)致教師“有冤無處申”，其合法權(quán)益得不到及時維護的嚴(yán)重后果。

2．受案范圍的模糊

對于教師申訴制度的受案范圍，我國法律規(guī)定得很模糊。根據(jù)《教師法》第39條的規(guī)定，教師對于學(xué)?；蚱渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益或作出的處理不服的，可以向有關(guān)部門提出申訴。此處合法權(quán)益的具體范圍，我國法律并未給予明確的說明，是否高校教師可以針對其所有合法權(quán)益都可以提出申訴呢?如果答案是肯定的話，那么就意味著侵犯教師一般公民權(quán)益的，比如侵犯其名譽權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)的行為都可以通過教師申訴制度來解決，這樣就導(dǎo)致了教師申訴制度受案范圍與行政復(fù)議、行政訴訟制度、民事訴訟制度受案范圍的混淆。因此，我國法律有必要對教師申訴制度的受案范圍作出更明確的規(guī)定。

3．聽證制度的缺乏

我國法律在《關(guān)于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》這一文件中雖然對教師申訴案件的管轄、受理條件等程序性問題作了簡要的規(guī)定，但是依然存在著很大的漏洞，比如聽證制度的缺乏。我國教師申訴受理部門作出處理決定時往往缺乏說明理由的程序。這既難以讓申訴人理解和信服申訴處理的決定，也難以保證申訴處理決定的合法性和公正性。這就造成了教師申訴處理決定缺乏公信力，申訴當(dāng)事人在申訴部門作出處理后繼續(xù)尋求其他救濟的局面。

4．回避制度的缺失

除了缺乏聽證程序這一不足之處外，我國的高校教師申訴機制還存在著缺少回避制度這一弊端。根據(jù)我國《教師法》第39條的規(guī)定，我國的教育行政部門是受理教師申訴案件的主管部門。而這些行政部門往往參與教師申訴案件的行政決定的發(fā)布。在這種情況下，教育行政部門在進行仲裁時，既是“運動員”又是“裁判員”，所以仲裁的公正與公平性很難得到保證。正是由于回避制度的缺失，高校教師申訴機制的公正性往往會受到申訴當(dāng)事人的質(zhì)疑。

5．救濟手段的缺乏

就救濟手段而言，我國的法律也未作明確規(guī)定。我國法律僅僅在國家教委1995年出臺的《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》中規(guī)定，申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。這是對教師不服行政申訴處理決定給予申訴復(fù)核救濟的唯一依據(jù)。此外，針對申請復(fù)核的程序和復(fù)核的效力我國的法律都未作出具體的規(guī)定。因此教師申訴復(fù)核在實踐中缺乏可操作性，難以取得積極的救濟效果?？梢哉f，救濟手段的缺乏在一定程度上影響了我國高校教師申訴機制的權(quán)威性。

二、美國高校教師申訴機制的概況

與我國所屬的大陸法律體系相對應(yīng)，美國是海洋法律體系代表性國家之一，具有悠久的法律傳統(tǒng)和深厚的法律文化底蘊。其公民具有極強的法律意識和極高的法律素養(yǎng)。無論在傳統(tǒng)法律領(lǐng)域還是在現(xiàn)代新興法律領(lǐng)域，該國的法律體系都保持著世界領(lǐng)先的地位。高校教師申訴領(lǐng)域也不例外，經(jīng)過不斷地發(fā)展創(chuàng)新，該國已形成了比較完備的教師申訴機制。

美國聯(lián)邦根據(jù)憲法修正案第10條的規(guī)定：“凡是未經(jīng)憲法規(guī)定授予聯(lián)邦政府行使或禁止州政府行使的各種權(quán)利，一律保留給州或人民行使?！睋?jù)此，教育權(quán)在美國被歸入各州的自治權(quán)力范圍內(nèi)。由于各州的實際情況并不一致，因此各州關(guān)于教師申訴機制的立法也不盡相同。特別在某些議題上，各州的規(guī)定相去甚遠(yuǎn)，例如，針對教師可否因?qū)W生人數(shù)減少而被裁員的糾紛，在紐約州、華盛頓特區(qū)可以申請仲裁，而在伊利諾伊州、新澤西州則不能申請仲裁。

二戰(zhàn)以后，基于一個特定歷史階段的需要，美國聯(lián)邦政府關(guān)于教師申訴制度也作了一些統(tǒng)一的規(guī)定，比如集體協(xié)商制度就是其代表。何謂集體協(xié)商制度?具體而言，它是指校方與教師代表(一般由教師工會出面)在相互信任的前提下，就工作環(huán)境、福利待遇、工作條件等方面進行協(xié)商，所達(dá)成的協(xié)議即成為日后簽訂合同的依據(jù)。雖然聯(lián)邦法律即1935年《國家勞工關(guān)系法》規(guī)定了該制度的具體形式，但是其并未就該制度的內(nèi)容作出明確規(guī)定，其性

質(zhì)和內(nèi)容取決于各州的具體規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，集體協(xié)商制度在美國有三種形式：加利福尼亞州的強制協(xié)商制度，地方教委會必須與教師代表就特定議題進行協(xié)商；伊利諾伊州的禁止協(xié)商制度，地方政府(州政府)全面禁止雙方協(xié)商，或者限制一些議題的協(xié)商；路易斯安納州的自由協(xié)商制度，針對某些議題，地方教委在沒有義務(wù)的情況下，可以自愿與教師代表進行協(xié)商。

總體而育，美國教師的申訴途徑有兩條：或者通過集體協(xié)商程序進行仲裁，或者通過司法程序即通過提起訴訟方式來解決爭端。

三、美國高校教師申訴機制的啟示

它山之石，可以攻玉。針對我國高校教師申訴機制中的現(xiàn)存問題，美國的成功實踐為我們提供了寶貴經(jīng)驗。

1、明確受理機構(gòu)

如前所述，教育權(quán)在美國屬于各州的權(quán)利范圍，而各州的州情各不相同，因而在美國形成了不同的教育體制。盡管如此，在高校教師申訴機制領(lǐng)域，各州均形成了州教育委員會、學(xué)校工會處理教師申訴案件的雙層體系。教師因減薪、解聘等問題引發(fā)的糾紛，一般先由教師工會出面處理，如果處理失敗，那么可以由教育委員會出面處理。按照約定俗成的習(xí)慣，州教育委員會通常會制定一些原則性的條款，而具體和細(xì)化的操作程序則由各學(xué)區(qū)教育委員會制定并實施。該體制權(quán)責(zé)清晰，既便于申訴當(dāng)事人及時向有關(guān)受理部門提出申訴，也便于相關(guān)部門提高處理糾紛的工作效率。

2、細(xì)化受案范圍

針對教師申訴機制的受案范圍，美國的法律也規(guī)定得較為具體。美國的一些州教育法規(guī)規(guī)定教師對于校方在教師的任期、退休、降低工資、壓縮科研經(jīng)費、減員解雇教師等問題上所作出的處理不服的，均可以向?qū)W校教師工會提出申訴，由教師工會出面，會同有關(guān)部門進行集體協(xié)商來解決。此外，教師認(rèn)為其在職務(wù)聘任、工作環(huán)境、培訓(xùn)進修、福利待遇等與教育科研相關(guān)的權(quán)益受到學(xué)校侵犯時。既可以向教師工會也可以向州教育委員會提出申訴。這樣既最大限度地保護了高校教師的權(quán)益，同時也明確了教師申訴機制的受案范圍，避免了申訴成本上的無畏消耗和浪費。

3、確立聽證制度

與我國不同，美國在其高校教師申訴機制中確立了聽證制度。如前所述，美國屬于海洋法系國家，其高校教師不同于德國、日本高校教師所具有的公務(wù)員身份，也不同于我國高校教師所具有的類似于公務(wù)員的身份。美國教師與高校是一種雇傭關(guān)系，必須簽訂工作合同。因此美國教師的工作缺乏相對的穩(wěn)定性。由于各種原因，美國高校對教師作出的不合理的決定很多，其中最嚴(yán)重的即為解雇的決定。而解雇涉及到教師的飯碗問題，因此高校和教師都對之非常慎重。對教師作出解雇或不被續(xù)聘的決定之前，允許教師進行申訴，并由高校或者教育委員會根據(jù)聯(lián)邦憲法第14條的規(guī)定提供正當(dāng)?shù)某绦?，聽證程序便是具有代表性的正當(dāng)程序之一。

在聽證程序的過程中，教師有權(quán)進行申辯和陳述。在美國，因為各州的教育體系不同，所以對于聽證制度的規(guī)定并不一致。有些州認(rèn)為解聘教師必須舉行聽證會，有些州則由地方教育委員會決定是否舉行聽證會。此外，在聽證會的形式方面各州規(guī)定也不盡一致，有的州規(guī)定聽證會公開，有的州則規(guī)定聽證會不必一定公開。就聽證本身而言，也可分為事前聽證和事后聽證。事前聽證即為決定解聘前的聽證，旨在給予雙方當(dāng)事人一次機會，重新審視解聘行為的合理與合法性。而事后聽證，則為解聘后的聽證。在事后聽證中，教育委員會所扮演的是仲裁者的角色，在聽取高校與教師雙方意見后，對解聘行為作出是否支持的決定。無論采取何種形式，聽證制度對于教師維護其個人權(quán)益而言都是有利的，其可以借助聽證程序為自己進行申辯，力爭避免對自己不利的裁定。與之相對，聽證制度也極大地維護了教師申訴受理機構(gòu)的權(quán)威性與公正性，因為通過聽證程序申訴雙方當(dāng)事人都直接參與申訴裁決全過程，經(jīng)過該程序所得出裁決的公信力毋庸置疑。

4、完善回避制度

為了保證教師申訴受理機關(guān)所作裁決的公正性，美國的法律在回避制度上進行了不斷的創(chuàng)新。其中授予申訴當(dāng)事人“匿名強制挑戰(zhàn)”的權(quán)利便是其各種創(chuàng)新的代表。該權(quán)利是指，當(dāng)處理不公正待遇時，申訴中的任何一方都被允許有一次機會匿名強制要求申訴受理機關(guān)所成立的糾紛處理小組當(dāng)中的任何成員回避此次處理工作，被要求回避的人員必須被另外的人替換，替換人員是通過抓鬮的方式從申訴受理機關(guān)的其他人當(dāng)中選出。在美國作為申訴受理機構(gòu)之一的教師工會是學(xué)校內(nèi)部的，其工作人員有可能與申訴受理案件存在著利害關(guān)系，而“匿名強制挑戰(zhàn)”權(quán)的出現(xiàn)則極好地解決了該問題。

此外，美國法律還規(guī)定申訴案件處理小組應(yīng)當(dāng)從自己的成員當(dāng)中推選出一名成員作為小組組長，如果小組已經(jīng)這么做了，也可以邀請糾紛所在學(xué)校教師代表大會的任何一名成員作為“棄權(quán)的”組長。作為組長的成員享有對申訴處理程序過程中所產(chǎn)生的問題制定相應(yīng)規(guī)則的權(quán)利。該制度成功解決了在申訴案件的處理過程中當(dāng)糾紛處理小組內(nèi)部出現(xiàn)意見矛盾時無人做出最終決定的問題，提高了糾紛處理的效率。

正是通過上述兩項制度創(chuàng)新，使美國高校教師申訴機制中的回避制度既能保證糾紛處理小組的公正性，又能提高其工作效率，進而得到不斷的完善和發(fā)展。

5、豐富救濟手段

通過上述幾個問題的探究，我們可以明確美國高校教師申訴的大致過程：事前答辯(事先聽證)、協(xié)商、仲裁(事后聽證)。在美國大多數(shù)州中，申訴受理部門所作出的處理決定往往具有仲裁的效力，雙方必須嚴(yán)格遵守，除非有明顯的失誤，否則該處理決定具有強制性。這在很大程度上確保了美國高校教師申訴機制的公信力。目前越來越多的美國教師更愿意通過高校教師申訴機制來解決其與學(xué)校的糾紛，因為與訴訟機制相比，高校教師申訴機制耗時更短且費用更為低廉。當(dāng)然，如果申訴當(dāng)事人雙方對申訴受理機構(gòu)所作的處理決定仍有異議的話，最終可以通過行政訴訟手段來解決問題。

(責(zé)任編輯：趙淑梅)