林欣捷

2008年臺灣“大選”前，馬英九曾提出其臺商投資大陸的政策是“原則開放，例外管制”，“遵守‘瓦圣那協(xié)議，以技術(shù)控管取代資金控管，凡非臺灣獨有或大陸已有之技術(shù)不必限制。”此后，該政策多次得到重申并得到島內(nèi)各界的廣泛認同。綜觀馬英九所言，臺灣所走的技術(shù)管制道路是與“瓦圣那協(xié)議”有著密切關(guān)聯(lián)，且是高科技管制為主的上層路線。為了了解個中詳情以知悉這一政策的利弊，筆者認為有必要對臺灣的高科技管制之路進行梳理，尤其是在兩個國際管制時代的背景下，也即是“巴統(tǒng)”和“瓦圣那協(xié)議”時期，對臺灣所扮演的角色進行分析。

一、“巴統(tǒng)”時代的臺灣技術(shù)管制

“巴統(tǒng)”全稱是巴黎統(tǒng)籌委員會，是冷戰(zhàn)時代美蘇矛盾對立的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)開始后，在杜魯門（Harry S. Truman）主義和喬治?凱南（George Frost Kennan）的“遏制主義”理論指導(dǎo)下，美國政府的對外貿(mào)易政策逐漸從自由多邊國際貿(mào)易向?qū)μK聯(lián)、東歐國家的貿(mào)易管制方向轉(zhuǎn)變。1947年12月17日，美國國家安全委員會決定：“立即、無限期地停止從美國向蘇聯(lián)及其附庸國出口所有美國短缺物資和有助于增強蘇聯(lián)軍事潛力的物資。”這可視為美國對外貿(mào)易政策轉(zhuǎn)變的標志。其后，1948年3月1日，美國政府開始實行新的貿(mào)易管制制度，禁止向蘇聯(lián)、東歐國家出口美國貿(mào)易管制清單內(nèi)的各種物資。直到1949年2月，美國國會制定了戰(zhàn)后第一個《出口管制法》，將對共產(chǎn)黨國家的貿(mào)易管制制度確定下來。

但是，這只是美國以國內(nèi)法的形式確立了對共產(chǎn)黨國家的貿(mào)易管制制度，要想有效地實踐“遏制”理論，那是離不開西歐國家的配合與合作的。其后，美國極力爭取西歐國家支持。從1949年10月12日起，西歐國家開始與美國政府代表共同討論對蘇聯(lián)的貿(mào)易管制問題。美國最初設(shè)想是將此一問題與北大西洋公約組織聯(lián)系起來，把經(jīng)濟安全作為西方政治和軍事戰(zhàn)略的組成部分；繼而提出將建立國際貿(mào)易組織與《共同防衛(wèi)援助協(xié)定》直接聯(lián)系起來。但是，這些方案都遭到西歐國家的抵制。同年11月23日，美國提議建立一個由有關(guān)國家政府高級官員組成的“協(xié)商團體”（CG），下設(shè)由有關(guān)國家政府事務(wù)級官員組成的技術(shù)專家處和秘書處。到了1950年1月9日，一個以“協(xié)商團體”執(zhí)行機構(gòu)命名的旨在對共產(chǎn)黨國家出口管制的“多邊出口管制統(tǒng)籌委員會”（Coordinating Committee for Multilateral Export Control）成立，因其總部設(shè)在美國駐巴黎大使館，故而簡稱“巴統(tǒng)”(COCOM)。

“巴統(tǒng)”最初成立時只有美國、英國、法國、意大利、比利時、荷蘭等6個創(chuàng)始國。在朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束以前，盧森堡、挪威、丹麥、加拿大、西德、葡萄牙、日本、希臘、土耳其等9國先后加入。1985年，西班牙加入“巴統(tǒng)”。1989年，澳大利亞也加入其中。至此，“巴統(tǒng)”共有17個成員國。臺灣不是該組織的成員。但是，這并不代表臺灣于東西方貿(mào)易管制體系中無足輕重，相反，臺灣在美國對中國大陸的貿(mào)易管制中是極為重要的一環(huán)，如1950年8月2日美國致“臺北大使館”的電文中就曾提到防止從臺灣轉(zhuǎn)運戰(zhàn)略物資到共產(chǎn)黨中國和北朝鮮的問題?？梢娒绹鴮ε_灣于管制中的地位是有清醒認識的。那么，美國為何不讓臺灣加入“巴統(tǒng)”以名正言順地參與到此一管制體系中去呢？對這個問題，筆者認為，當(dāng)先明確“巴統(tǒng)”組織存在的使命來探討?！鞍徒y(tǒng)”從其誕生之日起就是為了對共產(chǎn)黨國家實行貿(mào)易管制的，而當(dāng)時臺灣并不具備這個能力去參與管制。首先，“巴統(tǒng)”成立初期，國民黨剛剛敗退到臺灣，與大陸方面處于敵對交兵狀態(tài)，美國對臺灣是撒手不管，國民黨在臺灣的統(tǒng)治朝不保夕，遑論貿(mào)易往來之可能；再者，朝鮮戰(zhàn)爭后，臺灣經(jīng)濟雖有發(fā)展，但與共產(chǎn)黨國家的進出口貿(mào)易規(guī)模不大，所以臺灣沒有加入“巴統(tǒng)”也在情理之中。但是，隨著形勢的發(fā)展，臺灣與大陸的對立在消解。尤其是大陸在十一屆三中全會勝利召開后實行改革開放，海峽兩岸重新獲得了對話的可能。

1979年1月1日，全國人大常委會發(fā)表《告臺灣同胞書》，宣布了和平統(tǒng)一祖國的方針。與此同時，美國也結(jié)束了與臺灣“外交”關(guān)系，轉(zhuǎn)而與大陸建立了外交關(guān)系，并發(fā)表了《中美建交公報》。但是，美國并未斷絕與臺灣的其它關(guān)系，不久美國出臺了“與臺灣關(guān)系法”，該法案成為美國對中國“雙軌政策”的法律來源和根據(jù)，成為中美關(guān)系的最大障礙。1981年里根上臺執(zhí)政后，中美雙方在對臺軍售問題上歧見日益尖銳，中美關(guān)系日趨緊張，最終雙方互相妥協(xié)，達成了《八?一七聯(lián)合公報》。1983年五六月間，鑒于之前與中國大陸政府間的持續(xù)惡化關(guān)系，美國采取了幾項措施來改善與中國大陸的關(guān)系。“其中，最為重要的行動即是決定批準向中國出口高科技。雖然與向臺灣技術(shù)出口相比，這些技術(shù)都是顯著落后的，但能夠獲得美國技術(shù)對于中國大陸的四個現(xiàn)代化建設(shè)而言仍是至關(guān)重要的，因此，可望與北京方面持續(xù)性地改善中美關(guān)系”。中國外交部立刻作出積極回應(yīng)：“我們歡迎美國政府的這項行動。”再者，美國商務(wù)部長布德里奇（Malcolm Baldrige），曾在1983年春天訪問中國期間宣布了該項新政策；同年9月份，他在對美國白宮特別委員會（House Special Subcommittee）關(guān)于中美貿(mào)易問題的解釋中談到，這些新的方針將使其商務(wù)部得以將大約四分之三的高科技銷售向中國開放。布德里奇認為這項決定代表了美國對華政策的一個重要轉(zhuǎn)變，該決定已經(jīng)為國防部、國家商務(wù)部、參謀首長聯(lián)席會議、國家安全委員會以及里根總統(tǒng)所批準。該新政策將中國大陸列入與美國其他友好國家同等看待且準予出口的一類，但增加了三個區(qū)域。第一區(qū)域，對于絕大部分出貨，商務(wù)部享有批準權(quán)；第二區(qū)域，高科技產(chǎn)品的出口必須經(jīng)過國防部和其他機構(gòu)的審批；第三區(qū)域是涉及先進軍事系統(tǒng)，那存在“一個強大的否定假設(shè)”。

國民黨當(dāng)局敗退臺灣后，“反共抗俄”、“反攻復(fù)國”是其長期固守的“基本策略”，在反共的大前提下，“不僅不與中共往來，亦不允許其與其他共黨國家接觸，所有出國旅游護照上，都加蓋‘不許前往共黨國家的規(guī)定，以示反共的決心”，因此東歐社會主義國家長期被臺灣“排除在外，更沒有經(jīng)貿(mào)關(guān)系的存在”。然而，到了上世紀70年代末，國際形勢發(fā)生了較大的變化：（1）由于中美關(guān)系正?；⒅忻澜ń辉诩?，臺灣當(dāng)局感覺到巨大的“外交壓力”，為了拓展“外交”空間，開始對外開展“實質(zhì)外交”，東歐國家是其目標之一；（2）由于石油危機造成世界經(jīng)濟不景氣，世界各國各地區(qū)紛紛采取貿(mào)易保護主義，臺灣的對外貿(mào)易受到很大的限制；（3）臺灣經(jīng)濟過于依賴美國、日本，已經(jīng)產(chǎn)生不利于臺灣的影響。尤其是臺灣對美國連年的巨額貿(mào)易順差迫使美國調(diào)整對臺貿(mào)易策略，臺灣在美國的壓力下，被迫采取提高新臺幣匯率等措施。臺灣急需貿(mào)易市場，減低對美、日貿(mào)易的依賴。在以上種種壓力下，1979年11月13日，臺“經(jīng)建會主委”俞國華表示，臺灣當(dāng)局“已放寬工商界人士到東歐國家旅行限制，并且日后在護照上將不再蓋上‘不許前往共黨國家的字樣”。 1979年11月30日，臺“外交部”宣布臺灣當(dāng)局“在政治與貿(mào)易分離的原則下，同意開放與東歐五國，包括波蘭、東德、南斯拉夫、匈牙利、捷克進行直接貿(mào)易，并與蘇聯(lián)、阿爾巴尼亞、保加利亞、羅馬尼亞四國進行三角貿(mào)易（間接貿(mào)易）”。此后，臺灣當(dāng)局對東歐經(jīng)貿(mào)政策逐步放寬。至1988年，臺灣已和匈牙利、波蘭、捷克斯洛伐克、東德、南斯拉夫、保加利亞、羅馬尼亞等七個社會主義國家進行直接貿(mào)易。1987年7月，臺“經(jīng)建會”制訂了“對東歐國家貿(mào)易實施要點”，規(guī)定“除蘇聯(lián)和阿爾巴尼亞兩國不得進行直接貿(mào)易外，其余東歐國家均允許直接貿(mào)易”，這使得臺灣對東歐直接貿(mào)易國家增加為7個。

受到美國戰(zhàn)略思維影響，臺灣積極配合管制。2002年3月22日，臺灣第八次“產(chǎn)官學(xué)會議”通過以下共識：“朝向開放方向規(guī)劃、請行政機關(guān)盡速完成有效管理機制，包括總量管制、相對投資、直接經(jīng)營、研發(fā)留在臺灣、技術(shù)管制與國際同步。在建立有效管理機制的前提下，優(yōu)先開放八英寸以下和低價制程的舊廠外移”。

然而，由于臺灣大企業(yè)、高科技企業(yè)已成為對大陸投資新的主體。知名的筆記本電腦廠商如宏基、仁寶、華宇、廣達、倫飛、藍天等都已到大陸投資；移動電話、數(shù)碼相機與光電、信息家電等產(chǎn)業(yè)也加速向大陸轉(zhuǎn)移。尤其值得一提的是，臺灣核心高科技產(chǎn)業(yè)——半導(dǎo)體廠商也不斷尋找機會，突破當(dāng)局限制到大陸投資。這就不可避免地發(fā)生了相關(guān)企業(yè)與臺灣當(dāng)局的矛盾與沖突，其中也不乏有島內(nèi)政治斗爭摻雜。鑒于之前臺灣晶圓代工業(yè)的重要人士張汝京自行募資，前往大陸設(shè)廠，其所經(jīng)營的“中芯國際”成立不過幾年光陰，即成為全球第三大的晶圓代工廠。臺灣當(dāng)局擔(dān)心產(chǎn)業(yè)外移，競爭力輸給大陸，才動用行政力量打壓赴大陸投資的廠商，想“殺雞儆猴”，以此來嚇阻臺商投資大陸的政策目的顯而易見。也有人指出，聯(lián)電遭“檢調(diào)”是因為“不夠綠”，聯(lián)電是與親民黨友好的一個重要企業(yè)，政治立場明顯偏向親民黨，而且在2004年的臺灣“大選”中，曹興誠沒有支持“綠營”而挺“連宋”。陳水扁上臺后開始“秋后算賬”，因為島內(nèi)“違規(guī)”者遠不止“聯(lián)電”一家。加上民進黨時期，臺灣有關(guān)“企業(yè)赴大陸投資審查機制”基本是“行政裁量權(quán)”，導(dǎo)致相關(guān)“主管機關(guān)”握有企業(yè)西進的“生殺大權(quán)”，臺企是否“違法”西進，乃至是否要移送“法辦”，全憑臺灣當(dāng)局一家之言，缺乏客觀公正的衡量標準。

除了對高科技技術(shù)及設(shè)備輸往大陸問題上進行管制外，臺灣還對高科技人才前往大陸作了諸多限制。2002年4月間，臺灣當(dāng)局科研主管部門草擬了“臺灣地區(qū)特定高科技人員進入大陸地區(qū)任職許可辦法草案”，并送交 “陸委會”審核。該草案對臺灣高科技人員進入大陸實行種種不合理限制，引起臺灣工商界的強烈反對，島內(nèi)輿論斥之為“科技戒嚴”。到了同年7月30日，臺灣“陸委會”公布對“特定高科技人員進入大陸地區(qū)任職許可辦法草案”的修訂，進一步擴大對臺灣高科技產(chǎn)業(yè)人員赴大陸任職的限制。據(jù)報道，原來擬議中的管制范圍包括“晶圓廠黃光區(qū)微影制程之研發(fā)人員”，修訂后的管制范圍進一步擴大到臺灣當(dāng)局的機關(guān)人員及部分接受官方出資、補助的科研人員等；原來規(guī)定一些經(jīng)事先申請可赴大陸任職的人員則被“絕對禁止”申請前往大陸；與臺灣當(dāng)局科研主管部門有關(guān)的事業(yè)機關(guān)也被納入管制之列等。這一嚴苛管制辦法一公布立即再次遭到島內(nèi)輿論的強烈質(zhì)疑和反對。

迫于島內(nèi)高科技企業(yè)界壓力，2006年7月臺灣“經(jīng)建會”在管制上作出調(diào)整，決定：“在維持臺灣技術(shù)領(lǐng)先及核心技術(shù)不外流之原則下，對于大陸已經(jīng)開發(fā)成熟或國際上瓦圣那協(xié)議等已不予管制之產(chǎn)業(yè)技術(shù)可進行檢討，但仍應(yīng)考慮開放后對整體產(chǎn)業(yè)及臺灣就業(yè)之影響。故臺灣半導(dǎo)體業(yè)者要申請先進微米制程赴大陸，除參考瓦圣納協(xié)議外，也需符合‘經(jīng)濟部投審會具政策考慮的‘在大陸地區(qū)投資晶圓廠審查及監(jiān)督作業(yè)要點提出申請。”可見，臺灣的管制考量較瓦圣那協(xié)議規(guī)定要繁縟，這是不符合臺灣企業(yè)的利益的。

2008年臺灣“大選”后，國民黨重新上臺，兩岸關(guān)系回暖。馬英九也在管制問題上作出適當(dāng)松綁。2008年7月，臺灣當(dāng)局宣布取消臺灣大型企業(yè)赴大陸投資限制，同時放寬小企業(yè)對大陸投資限制。這項新政策給臺企，尤其是半導(dǎo)體、液晶面板等高科技產(chǎn)業(yè)“松綁”，有業(yè)界人士預(yù)計將掀起“高科技企業(yè)西進”熱潮。之前，赴大陸投資最高不超過企業(yè)凈值40%的限定是臺企“西進”的最大障礙。對赴大陸投資“松綁政策”，臺灣高科技企業(yè)普遍積極響應(yīng)，持有臺灣第一大液晶面板廠商股權(quán)的佳世達回應(yīng)，具體投資計劃會視實際市場狀況而定，不排除增加大陸投資可能性。半導(dǎo)體廠商聯(lián)華電子發(fā)言人表示，公司將評估是否在放寬大陸投資限制后赴大陸設(shè)立12英寸芯片工廠。應(yīng)該看到的是，兩岸關(guān)系只是臺灣對大陸的高科技管制放松的一個助力；美國態(tài)度仍是臺灣決策的“影武者”。就在馬英九新政不久，美臺商業(yè)協(xié)會會長韓儒伯在華府表示，全球金融危機臺灣無法幸免，但馬英九當(dāng)局來日方長，未來應(yīng)該會有所作為，現(xiàn)階段則應(yīng)進一步放寬管制，擴大兩岸交流。

而由于2008年下半年以來全球經(jīng)濟不景氣，美國經(jīng)濟低迷，布什總統(tǒng)也在卸任前對中國高科技出口管制適當(dāng)放松，以刺激經(jīng)濟。2009年1月14日美國商務(wù)部宣布了一項與中國相關(guān)的新政策：給美國對華高科技出口松綁，將以往對華高科技出口的逐個審查，調(diào)整為向中國民用企業(yè)發(fā)放執(zhí)照。臺灣與美國在對中國大陸高科技管制調(diào)整上之和諧度由此可見一斑。

三、展望

“瓦圣那協(xié)議”缺乏一個“無缺口”的管制，各成員國在管制問題上并未能步調(diào)一致。成員國在進行高科技出口管制時常面臨著兩難的抉擇，即國家安全與經(jīng)濟利益。無疑，向中國大陸這類受管制的國家出口高科技是可以獲得巨額經(jīng)濟利益的，有時他們也會適當(dāng)“違規(guī)”。

就是像美國這樣對中國大陸嚴格執(zhí)行高科技管制的國家也常感到無奈。例如，在1998年3月，由于考慮到產(chǎn)品可能被轉(zhuǎn)向應(yīng)用于軍事用途，美國拒絕向中國河北省半導(dǎo)體研究機構(gòu)出售一種先進銅鎳合金有機化學(xué)水汽沉淀機器——這種機器可以用來制造復(fù)合半導(dǎo)體并被制成類似于導(dǎo)彈和人造衛(wèi)星的先進軍事系統(tǒng)；然而，中國卻轉(zhuǎn)而從德國獲得了這一設(shè)備。從這一事例中，美國對中國拒絕出口先進半導(dǎo)體設(shè)備的實際效果是，美國公司Emcore 損失了數(shù)百萬美元的銷售額，而德國的Aixtron GmbH公司卻從中獲益。作為回應(yīng)，美國通過外交上的抗議向德國政府表示強烈不滿，但也僅此而已。

由于臺灣不是瓦圣那協(xié)議成員，故在管制問題上沒有能獲得充分的信息，卻又唯美國馬首是瞻，臺灣島內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟利益常常與所謂的臺灣安全作痛苦的搏斗。所幸的是，隨著兩岸關(guān)系復(fù)蘇，以及大陸經(jīng)濟的不斷發(fā)展對臺灣產(chǎn)生的強大內(nèi)聚力，臺灣在高科技管制問題上將不可避免地松綁，但進度如何還需要繼續(xù)觀察。

（作者單位：南京大學(xué)歷史系臺灣研究所）

注釋：

1崔丕：《美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略與巴黎統(tǒng)籌委員會、中國委員會（1945-1994）》，北京：中華書局出版社，2005年版，第5頁。

2參見陶文釗主編：《美國對華政策文件集第一卷（下）》，北京：世界知識出版社，2003年版，第969頁。

3MartinL.Lasater: “The Taiwan issue in Sino—American strategic relations”, A westview Replica Edition 1984, p.228。此處材料是筆者根據(jù)英文原文翻譯而成。

4Xinhua, June 28, 1983, in FBIS-China, June 28, 1983, p.B1；轉(zhuǎn)引自MartinL.Lasater: “The Taiwan issue in Sino—American strategic relations”, A westview Replica Edition 1984, p.228。此處材料是筆者根據(jù)英文原文翻譯而成。

5Xinhua, September 28, 1983, in FBIS-China, September 28,1983, p.B7；轉(zhuǎn)引自MartinL.Lasater: “The Taiwan issue in Sino—American strategic relations”, A westview Replica Edition 1984, p.228。此處材料是筆者根據(jù)英文原文翻譯而成。

6鄭端耀：《“中華民國”對東歐國家貿(mào)易政策制定之分析》，參見《問題與研究》第29卷第10期（1990年7月刊），第21頁。

7臺灣《經(jīng)濟日報》1979年11月14日。

8臺灣《經(jīng)濟日報》1979年12月1日。

9劉國奮：《臺灣對蘇聯(lián)東歐政策的新變化》，載《臺灣研究》1990年第2期；轉(zhuǎn)引自劉相平：《經(jīng)濟全球化與兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系》，北京：社會科學(xué)文獻出版社2005年出版，第150頁。

10臺灣《經(jīng)濟日報》1987年7月28日。

11、12、陳靜惠：《國際高科技貨品管制趨勢與‘我國因應(yīng)對策》，《臺灣經(jīng)濟研究月刊》1995年3月第3期，第23頁。

13、14、15《臺灣實施高科技貨品出口管制制度之作法——專訪“經(jīng)濟部”技術(shù)處陳昭義》，《臺灣經(jīng)濟研究月刊》1995年3月，第10頁。

16、17、《臺灣實施高科技貨品出口管制制度之作法——專訪“經(jīng)濟部”技術(shù)處陳昭義》，《臺灣經(jīng)濟研究月刊》1995年3月，第11頁；同時，參見臺灣交通大學(xué)科技管理研究所虞孝成、徐振榮、張世其《出口管制制度之探討》，http://blog.chinahr.com/blog/huangxinmei/post/25878。

18、呂素慎：《臺灣高科技貨品輸出管理之規(guī)劃及執(zhí)行》，《臺灣經(jīng)濟研究月刊》1995年9月，第24頁。

19、肖志遠：《集成電路中的政治利益及其展開——以〈瓦圣那協(xié)議〉（1996～2003年）為主要考察對象》，《電子知識產(chǎn)權(quán)》2005年第4期。

20、崔丕：《美國經(jīng)濟遏制戰(zhàn)略與高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制》，《歷史研究》2000年第1期。

21李煥仁：《國際間高科技貨品出口管制之最新動向》，《臺灣經(jīng)濟研究月刊》1996年9月，第91頁。

22于南鵬：《一九九六年中美高科技出口管制咨詢會議圓滿閉幕》，2004年7月20日。

23、24、《美國貿(mào)易政策評估報告》（2004年1月），中國商務(wù)部網(wǎng)站。

25許世銓等編：《臺灣研究年度報告2002》，九州出版社，2003年版，第229頁。

26參見華夏經(jīng)緯網(wǎng)2005年2月24日報道。

27參見新華網(wǎng)臺北2002年7月31日電。

28http://genewince.blogspot.com/2008/07/wassenaar-arrangement.html。

29南方都市報2008年7月24日。

30中國新聞網(wǎng)2008年10月24日。

31新華網(wǎng)2009年1月19日。

32Information provided by Somerset, New Jersey-based Emcore Corporation，轉(zhuǎn)引自GAO, NONPROLIFERATION Strategy Needed to Strengthen Multilateral Export Control Regimes (Report to Congressional Committees), October 2002。

33Emcore Corporations application to sell metal organic chemical vapor deposition equipment to China was denied by the U.S. government on May 9, 1998，轉(zhuǎn)引自GAO, NONPROLIFERATION Strategy Needed to Strengthen Multilateral Export Control Regimes (Report to Congressional Committees), October 2002。