曹發(fā)義

2003年，經(jīng)安徽省政府和國(guó)家建設(shè)部同意，安徽省建設(shè)廳組織修編《安徽城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》，并于2006年元月正式實(shí)施?！兑?guī)劃》實(shí)施近四年來(lái)，因其目標(biāo)設(shè)置的戰(zhàn)略性、空間布局的前瞻性、政策策略的有效性、調(diào)控程序的規(guī)范化，對(duì)逐步完善全省城鎮(zhèn)體系，實(shí)現(xiàn)安徽省“十一五”城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。發(fā)揮了重要的指導(dǎo)意義。

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是一個(gè)國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，推動(dòng)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，是世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、改善民生的戰(zhàn)略選擇。當(dāng)前，面臨嚴(yán)重的金融危機(jī)、世界經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩、國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境更加復(fù)雜多變的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)、區(qū)域合作，變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的新發(fā)展。

以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

破除長(zhǎng)期以來(lái)形成的已不適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的城鄉(xiāng)二元管理體制，從全面建設(shè)小康社會(huì)全局的高度，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，立足省域空間，細(xì)化省域城鎮(zhèn)空間分區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)和策略，構(gòu)成“東向發(fā)展、奮力崛起”的省域開(kāi)放空間結(jié)構(gòu)，并通過(guò)下一層次區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及城市總體規(guī)劃的調(diào)整和完善，得到落實(shí)。制定《規(guī)劃》實(shí)施細(xì)則，落實(shí)《規(guī)劃》強(qiáng)制性內(nèi)容，完善《規(guī)劃》實(shí)施的決策和監(jiān)督機(jī)制。加快縣城和中心鎮(zhèn)的建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有能力進(jìn)入城鎮(zhèn)、有條件居住在城鎮(zhèn)、有機(jī)會(huì)在城鎮(zhèn)發(fā)展，使之成為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主渠道，推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要途徑。進(jìn)一步加強(qiáng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)民最急需、最基本的道路、給排水、環(huán)衛(wèi)、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使廣大鄉(xiāng)村居民安居樂(lè)業(yè)。

以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

加強(qiáng)省域空間的區(qū)劃研究，針對(duì)省域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)各級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展空間利用需求，有針對(duì)性的提出省域空間分區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)和途徑，包括空間組織、核心城市、區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)協(xié)調(diào)重點(diǎn)內(nèi)容和行動(dòng)計(jì)劃，明確省域分區(qū)空間的管治協(xié)調(diào)重點(diǎn)內(nèi)容，包含城鎮(zhèn)布局、交通設(shè)施布局、水資源、歷史文化遺產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境、土地資源利用和重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道等，并將之充實(shí)到《規(guī)劃》中。針對(duì)不同空間層次和不同類型地區(qū)的調(diào)控對(duì)象，完善以區(qū)域空間開(kāi)發(fā)管治和協(xié)調(diào)為主的《規(guī)劃》實(shí)施機(jī)制，明確相應(yīng)調(diào)控的內(nèi)容、手段、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序等管治和協(xié)調(diào)的政策措施，既為城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展提供監(jiān)督管理依據(jù)，也為全社會(huì)空間資源利用活動(dòng)提供共同遵守的社會(huì)準(zhǔn)則。因地制宜，加強(qiáng)《規(guī)劃》對(duì)不同地區(qū)城鎮(zhèn)化的分類指導(dǎo)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與區(qū)域人口資源環(huán)境條件相協(xié)調(diào)。

充分發(fā)揮《規(guī)劃》對(duì)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設(shè)的調(diào)控作用

面對(duì)21世紀(jì)前20年重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，強(qiáng)化《規(guī)劃》對(duì)區(qū)域空間資源的優(yōu)化配置、開(kāi)發(fā)利用、管治協(xié)調(diào)等活動(dòng)的綜合調(diào)控職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的“三個(gè)結(jié)構(gòu)、一個(gè)網(wǎng)絡(luò)”向以區(qū)域空間管治與協(xié)調(diào)為核心的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃轉(zhuǎn)變，滿足全省城鄉(xiāng)發(fā)展和省域空間資源保護(hù)的雙重需求。立足省級(jí)政府對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)管理的需要，體現(xiàn)《規(guī)劃》更大程度發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為政府依法調(diào)控不同地域空間資源的優(yōu)化配置、開(kāi)發(fā)利用、管治協(xié)調(diào)、區(qū)域環(huán)境共保、重要基礎(chǔ)設(shè)施共建共享提供法定依據(jù)。

強(qiáng)化《規(guī)劃》協(xié)調(diào)各行業(yè)專業(yè)規(guī)劃的指導(dǎo)職能

針對(duì)《規(guī)劃》實(shí)施過(guò)程中須解決的重大問(wèn)題，開(kāi)展專題研究，編制行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，以提高《規(guī)劃》的執(zhí)行力。針對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)污水、垃圾處理等環(huán)境建設(shè)的力度，滿足城市供水、排水、供氣、供熱的需求。進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)改革，完善價(jià)格形成機(jī)制，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，完善特許經(jīng)營(yíng)制度，營(yíng)造規(guī)范有序的市場(chǎng)運(yùn)作環(huán)境。逐步完善相關(guān)法律法規(guī)和各項(xiàng)政策，完善市政公用設(shè)施防災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化政府提供市政公共服務(wù)責(zé)任和監(jiān)管職能，建立多元化的投融資體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市政公用設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)公用服務(wù)向城郊延伸。

以創(chuàng)新實(shí)施對(duì)策落實(shí)《規(guī)劃》

立足優(yōu)化省城空間結(jié)構(gòu)，健全區(qū)域空間管治機(jī)制，引導(dǎo)區(qū)域性的公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，協(xié)調(diào)區(qū)域間矛盾沖突，統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》較為單一功能的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向以區(qū)域空間管治與協(xié)調(diào)為核心的綜合功能規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。針對(duì)安徽不同地區(qū)處于不同發(fā)展階段的省情，遵循依法行政、分區(qū)管治、分級(jí)調(diào)控、有限干預(yù)、事權(quán)清晰的基本原則，按區(qū)域性城市密集發(fā)展地區(qū)、區(qū)域性重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)區(qū)、省際跨界合作發(fā)展地區(qū)、資源型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型和老工業(yè)基地振興地區(qū)、區(qū)域協(xié)調(diào)扶持貧困地區(qū)、生態(tài)環(huán)境地區(qū)、淮河流域長(zhǎng)江流域環(huán)巢湖流域綜合整治地區(qū)、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等九類空間次區(qū)域，對(duì)全省地域空間進(jìn)行劃分，分別提出規(guī)劃編制、建設(shè)項(xiàng)目的管理、空間管治重點(diǎn)等要求，建立省級(jí)空間分區(qū)分級(jí)管治機(jī)制，發(fā)揮《規(guī)劃》對(duì)全省戰(zhàn)略性空間資源進(jìn)行有效保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)、保護(hù)和提升生態(tài)環(huán)境的作用。

第一，對(duì)內(nèi)建立“分區(qū)調(diào)控、點(diǎn)軸推進(jìn)”的城鄉(xiāng)整合機(jī)制。強(qiáng)化中心城市的功能，是增強(qiáng)安徽區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射力，提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。在培育區(qū)域中心城市時(shí)，除了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，更重要的是要培育一批特色產(chǎn)業(yè)群，使之成為啟動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展的助推器。遵循城鎮(zhèn)體系發(fā)展規(guī)律，把發(fā)展重點(diǎn)放在發(fā)展?jié)摿^大的城鎮(zhèn)密集地區(qū)，采取“強(qiáng)化中心、據(jù)點(diǎn)開(kāi)發(fā)、形成軸帶、帶動(dòng)全省”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)全省“節(jié)點(diǎn)一軸線一網(wǎng)絡(luò)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，逐步形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的比較完善的省域城鎮(zhèn)體系。

第二，對(duì)外完善“東向發(fā)展，中心集聚”的全面融入機(jī)制。發(fā)揮安徽地處中部的地緣優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)聯(lián)系全省東西向重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的崛起，必須在對(duì)內(nèi)整合城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，建立“東向發(fā)展，中心集聚”，對(duì)外全面融入長(zhǎng)三角的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)安徽省城鎮(zhèn)化的健康、快速發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展以合肥為核心的省會(huì)城鎮(zhèn)圈和以蕪湖為核心的皖江城鎮(zhèn)帶，率先全面融入長(zhǎng)三角，逐步推進(jìn)全省有時(shí)序、分梯度的融入長(zhǎng)三角，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，加快實(shí)施以東部為參照系的追趕或趕超戰(zhàn)略，突出比較優(yōu)勢(shì)，建設(shè)面向長(zhǎng)三角其他省(市)的“四大基地”，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。加快實(shí)施以提高中心城市整體競(jìng)爭(zhēng)力為核心的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，把發(fā)展的著力點(diǎn)放到培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極上，以優(yōu)勢(shì)地區(qū)率先發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)落后地區(qū)的支持和帶動(dòng)能力。發(fā)揮《規(guī)劃》調(diào)整區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施合理配置與建設(shè)，合理利用自然資源，改善生態(tài)環(huán)境等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素向各級(jí)中心城市的集聚，加強(qiáng)中心城市功能的完善，輻射和帶動(dòng)全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，建立空間資源集約利用的《規(guī)劃》實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制。在《規(guī)劃》實(shí)施中，注重城鄉(xiāng)空間資源的集約利用，立足于省情，因地制宜，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，著重提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率，加快實(shí)施以空間資源集約利用為目標(biāo)的省域空間發(fā)展戰(zhàn)略。健全省域城鎮(zhèn)空間資源利用的實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)布局的協(xié)調(diào)，提升省域密集地區(qū)城鎮(zhèn)群與產(chǎn)業(yè)集群整體競(jìng)爭(zhēng)力，走出一條布局合理、資源節(jié)約、功能完善、個(gè)性突出、環(huán)境優(yōu)美、城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)的，具有安徽特色的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化之路。

城鎮(zhèn)化是推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，這期間，《規(guī)劃》作為政府重要調(diào)控手段，是有效保護(hù)和利用各類自然和人文資源，綜合安排城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)和公共政策，在安徽城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐中，已發(fā)揮了不可或缺的作用。按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，尤其是在學(xué)習(xí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀的背景下，面對(duì)中央擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略決策，進(jìn)一步發(fā)揮《規(guī)劃》指導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的作用，已成為政府越來(lái)越重視的一個(gè)問(wèn)題。