洪振快

大清帝國的報(bào)銷流程

清同治七年(1868年)，捻軍即將被徹底消滅，這場(chǎng)從咸豐元年(1851年)廣西金田起義開始，歷時(shí)近20年的社會(huì)大動(dòng)蕩終于快要結(jié)束了。戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入掃尾階段，軍費(fèi)的報(bào)銷提上了議事日程。但是讓湘軍、淮軍的主帥曾國藩、李鴻章有點(diǎn)煩惱的是，軍費(fèi)的報(bào)銷遇到了一點(diǎn)兒麻煩。

按照大清帝國的財(cái)務(wù)制度，報(bào)銷的過程一般是：花錢的部門填寫報(bào)銷清冊(cè)，送交戶部(財(cái)政部)；戶部接到報(bào)銷清冊(cè)后進(jìn)行審查，這個(gè)過程類似于審計(jì)；一切報(bào)銷項(xiàng)目符合規(guī)定后，戶部題寫希望準(zhǔn)予報(bào)銷的奏折，交最高領(lǐng)導(dǎo)——皇上審批；如果皇上簽字同意報(bào)銷，戶部給申報(bào)部門一個(gè)批文，整個(gè)報(bào)銷流程就結(jié)束了。

在這個(gè)過程中，最關(guān)鍵的是戶部的審計(jì)，其他都是例行公事。但是戶部權(quán)力的真正體現(xiàn)不在審計(jì)，而在于如果它說你的報(bào)銷項(xiàng)目不符規(guī)定，說你有造假賬的嫌疑，那你的報(bào)銷就不能通過。為了順利報(bào)銷，申報(bào)部門就得有一筆專門的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，這筆經(jīng)費(fèi)在歷史上就叫“部費(fèi)”。

審計(jì)就看送不送錢

歷史上的“部費(fèi)”主要是落入書吏的腰包，而這又與特殊的歷史情況有關(guān)。書吏只是一些普通辦事人員，他們的工作是抄抄寫寫，類似于辦公室里最底層的文員，他們的上面有許多人——司官、員外郎、郎中、侍郎、尚書管著。問題是，這些人很少懂財(cái)務(wù)方面的專業(yè)知識(shí)，更不愿把時(shí)間、精力花在那些枯燥乏味的賬目上，所以他們就把審計(jì)的職責(zé)推給了書吏。書吏說行，他們就在同意報(bào)銷的審核報(bào)告上簽字；書吏說不行，他們就在批駁的意見單上簽字。

這樣一來，書吏們就有了一個(gè)不小的權(quán)力，對(duì)要求報(bào)銷的賬目不去憑公審計(jì)，而是看你送不送錢，這些錢就有了一個(gè)專門的詞，叫做“部費(fèi)”。給了“部費(fèi)”，即使不符規(guī)定，賬目漏洞百出，他們也可以睜一只眼閉一只眼讓你通過；如果不給“部費(fèi)”，即使賬目天衣無縫，完全符合規(guī)定，他們也可以找個(gè)理由打回去，讓你核查清楚了再來報(bào)。

曾國藩報(bào)銷也托關(guān)系

戶部書吏因?yàn)橛辛诉@種權(quán)力，導(dǎo)致不交“部費(fèi)”就報(bào)銷不了，幾乎想報(bào)銷的人都會(huì)遇到這種麻煩，而曾國藩、李鴻章需要面對(duì)的就是這個(gè)問題。他們解決問題的方法也是找關(guān)系、通門路、托人去“打點(diǎn)”。

李鴻章托的人是王文韶(1830～1908)，王當(dāng)時(shí)是湖北的一個(gè)道臺(tái)，以前在戶部任過職，有部里的人脈。王讓人去找書吏，探探他們的口風(fēng)。反饋回來的消息說，書吏的胃口很大，要求給一厘三毫的回扣。所謂“厘”，就是報(bào)銷一百兩給一兩。一厘三毫，就是報(bào)銷一百兩給一兩三錢。當(dāng)時(shí)湘軍、淮軍要報(bào)銷的軍費(fèi)是3000多萬兩銀子，按一厘三毫算“部費(fèi)”需要40萬兩。

曾國藩托的人是李宗羲(1818～1884)，李當(dāng)時(shí)是江寧(南京)布政使，相當(dāng)于江蘇省長(zhǎng)。李自己與戶部的人不熟，他是托了一個(gè)叫許緣仲的人出面和戶部書吏接洽的，討價(jià)還價(jià)的結(jié)果是給八萬兩，顯然書吏已經(jīng)算是給了很大的優(yōu)惠政策。

曾國藩對(duì)給“部費(fèi)”很不滿意，即便只給八萬兩，籌措也需要傷腦筋，因?yàn)檫@筆錢是不能通過正式的財(cái)政制度得到的。于是，曾國藩向皇上遞交了一份報(bào)告，請(qǐng)求軍費(fèi)報(bào)銷免于審計(jì)?；噬铣鲇趯?duì)他們平定太平天國、捻軍的卓越功勛的肯定，同意了他們的要求，曾國藩對(duì)此感激涕零，在給兒子曾紀(jì)澤的信中說他對(duì)此“感激次骨，較之得高爵穹官，其感百倍過之”。不過，曾國藩也表示，以前已經(jīng)和戶部書吏說好要給的八萬兩銀子“部費(fèi)”還是照給，但書吏們不能再多要了。

禁革“部費(fèi)”，直接導(dǎo)致亂攤亂派

書吏索取“部費(fèi)”，不給辦不成事，而在正式的財(cái)政制度里又沒有這項(xiàng)收支，那么“部費(fèi)”又從哪里來呢?一般是省級(jí)衙門向下屬攤派，層層落實(shí)，最后落到州縣官員頭上。州縣官員自然不會(huì)自己掏錢，他們會(huì)在征收錢糧時(shí)通過加收“火耗”等形式籌集，這成了州縣官員在征稅時(shí)收取稅外之費(fèi)的一個(gè)原因。

亂攤派勢(shì)必引起老百姓不滿，影響社會(huì)安定，對(duì)于皇上的江山來說有不利影響，所以清代歷朝皇帝都想取締這種于吏治民生有百害而無一利的做法，其中以雍正最認(rèn)真，所采用的方法也最符合現(xiàn)代財(cái)政制度。雍正的辦法是專門成立一個(gè)類似于現(xiàn)在的國家審計(jì)署這樣的機(jī)構(gòu)，取名為“會(huì)考府。”，規(guī)格很高，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，不受任何外在干擾。但是，這種做法能否徹底解決“部費(fèi)”的問題呢?

機(jī)構(gòu)增多越管越亂

在會(huì)考府成立之初，就有一個(gè)叫崔致遠(yuǎn)的中央官員對(duì)此表示了憂慮。他說，假如害怕中央部門的官員對(duì)國家法規(guī)、政策陽奉陰違而不能完全信任，那么怎么知道新設(shè)的會(huì)考府官員就都誠實(shí)可信?弄得不好的話，怕是為了革除弊病而新設(shè)一個(gè)衙門，最終卻因新衙門的設(shè)立而弊病更多。

崔致遠(yuǎn)不幸言中。從雍正二年(1724年)十月二十三日的一道上諭來看，地方上不僅沒有因?yàn)橹醒肴钗迳杲埂安抠M(fèi)”而真的不再送“部費(fèi)”了，相反，因?yàn)槎嗔艘粋€(gè)會(huì)考府，“部費(fèi)”也就得準(zhǔn)備兩份，一份給相關(guān)主管中央部門，一份給會(huì)考府?？峙抡沁@個(gè)原因，雍正意識(shí)到會(huì)考府雖然“有益于察核”，但衙門設(shè)立一久，一切都易浮于形式，“多一衙門即多一事端”，所以在雍正三年九月，這個(gè)存在三年的機(jī)構(gòu)被裁撤了。

灰色收入抵半個(gè)國庫

既然“部費(fèi)”無法革除，而其享用者又主要是書吏，這就形成了在京城吏比官富的特殊現(xiàn)象。那么，書吏們到底有多少錢?晚清學(xué)者馮桂芬說自己曾經(jīng)做過估計(jì)，吏部四個(gè)司的書吏每年大概能得到300萬兩銀子的好處費(fèi)，加上兵部、戶部、工部，四部書吏每年所得應(yīng)該不少于1000萬兩銀子。外省衙門人數(shù)更多，貪污得也多，當(dāng)然更不止1000萬。從銀子的來源看，其中有三成來自國家財(cái)政，其余七成都是民脂民膏。

按照馮桂芬的估計(jì)，在他生活的道光、咸豐年間，全國的書吏每年得到的灰色收入超過了2000萬兩銀子，而當(dāng)時(shí)全國的財(cái)政收入不過是4000多萬兩。這意味著，書吏灰色收入的總額高達(dá)國家財(cái)政的一半。

盡管清代歷朝皇帝下了很多禁革“部費(fèi)”的圣旨，但禁革“部費(fèi)”的努力是無效的。帝國行政需要書吏，書吏們既沒有多少法定福利，也沒有升遷方面的制度激勵(lì)，所以他們唯一的目的就是通過辦事程序撈錢，所以“部費(fèi)”并不是想禁就能禁的。

編輯楊志慶