劉偉達

近年來,我國縣域經濟不斷發(fā)展壯大,對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進社會主義新農村建設提供了強大動力。但當前縣域經濟發(fā)展仍存在諸多問題,需要切實加以解決。

一、縣域經濟發(fā)展的成效

(一)縣域經濟總體保持較快發(fā)展,在全國經濟發(fā)展中占據(jù)了相當高的份額。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù),截至2008年底,縣域經濟GDP約占全國GDP的60%;全社會商品零售總額、實際利用外資等指標均占全國的1/3左右。

(二)一些發(fā)達縣域的經濟快速發(fā)展,成為我國經濟發(fā)展中最具活力的一個亮點。2008年,全國百強縣人口占全部縣域的7.7%,行政區(qū)域面積占1.3%,實現(xiàn)的地區(qū)生產總值占全部縣域的1/4強,地方財政一般預算收入占1/3強,規(guī)模以上工業(yè)總產值占46.7%,出口總額占2/3。人均GDP3.4萬元,農村居民人均純收入6 495元。

(三)全國形成了一批縣域經濟發(fā)展的成功模式。全國縣域大概形成了三類富有特色的發(fā)展模式:第一類是廣東模式,即依托良好的區(qū)位優(yōu)勢,大力發(fā)展兩頭在外的勞動密集型產業(yè),部分產品占據(jù)了國內外市場的較大份額。第二類是江浙模式,即走大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營經濟,通過塊狀經濟振興縣域的好路子,目前江蘇和浙江縣域經濟已占70%左右的份額。第三類是山東模式,即一方面依托區(qū)域優(yōu)勢實施對外開放,另一方面依托專業(yè)化市場大力推進農業(yè)產業(yè)化并取得巨大進步。

二、當前縣域經濟存在的突出問題

(一)全國縣域經濟發(fā)展極不平衡。發(fā)達縣主要分布在東部地區(qū),而落后縣主要分布在中西部地區(qū)。

(二)縣域經濟的產業(yè)結構層次偏低,經濟發(fā)展的基本要素供應不足。目前,全國縣域經濟的一產比重約25%,而2008年全國GDP中一產的比重是11.7%。因此,縣域經濟整體上仍然沒有擺脫“農業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的總體特征。

(三)縣域經濟的發(fā)展方式有待轉變,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進過程中存在盲目性。片面理解發(fā)展工業(yè)化僅為上項目、建工廠、建開發(fā)區(qū),個別項目能耗高、污染重。造成資源浪費、環(huán)境破壞和對“三農”利益的損害。

(四)縣鄉(xiāng)財政困難問題仍然突出,縣級政府經濟調節(jié)和公共服務的能力不足。除少量經濟強縣外,縣級政府動用各方面力量發(fā)展經濟、調控經濟的手段不強,自主加強公共服務的能力普遍較弱。

(五)縣域經濟的體制束縛仍較嚴重,自我發(fā)展能力和活力有待增強。在行政管理體制方面,隨著地改市的推行,由市管縣帶來的體制性負面效應也越來越明顯。一方面,因機構層級較多,行政成本增加,行政效率下降;另一方面,市級政府往往傾向于調配市域內資源來集中發(fā)展中心城市,由此造成了縣域經濟自身活力不強、財力不足、資源不夠。在農業(yè)生產方式上,現(xiàn)行的農村土地制度不適應現(xiàn)代化生產經營的問題正日益顯現(xiàn),農用地流轉和適度規(guī)模經營仍受諸多制約,而“農地入股”試驗也存在著土地承包經營權的“償債”風險。在企業(yè)改革發(fā)展方面,雖然縣鄉(xiāng)國有集體企業(yè)的改制已取得重要進展,但企業(yè)的社會化服務體系普遍沒有建立起來,縣域民營企業(yè)和中小企業(yè)在融資、技術、人才、咨詢、物流服務等方面存在著較多障礙。

三、政策建議

(一)制定出臺指導意見,明確縣域經濟發(fā)展的基本思路。目前,我國還沒有關于縣域經濟發(fā)展的綱領性文件,在新的發(fā)展形勢下,國家有必要根據(jù)科學發(fā)展觀和建設和諧社會的總體要求,盡快制定出臺《關于進一步促進縣域經濟發(fā)展的若干意見》,明確縣域經濟發(fā)展的定位、方向、原則、重點領域和政策支持的基本框架,從總體上引導推動縣域經濟又好又快地發(fā)展。

(二)研究制定配套性政策體系,努力解決縣域經濟發(fā)展的要素制約。在財稅政策上,建議突出縣級事權與財權相匹配、控制縣鄉(xiāng)財政風險、增強縣域發(fā)展能力三大目標,緊密結合主體功能區(qū)規(guī)劃,推進財稅體制改革,增加和規(guī)范國家、省、市三級對縣鄉(xiāng)的財政轉移支付,增強財政困難縣保障基本公共服務和促進發(fā)展的財政能力,逐步解決因體制、政策原因造成的學校建設負債和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負債的歷史遺留問題;在金融政策上,建議結合中國農業(yè)銀行的股份制改革,將其定位由“服務三農”擴展到“服務縣域經濟”,使新農村建設、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、農民增收與縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化緊密結合起來;在科技和人才政策上,加大政府對農業(yè)技術推廣的力度,通過支持農業(yè)企業(yè)大戶和農民專業(yè)合作組織,把適應市場的農業(yè)新技術新品種輻射轉移到農村。

(三)加強規(guī)劃引導,促進縣域農業(yè)產業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。以主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為基礎,強化城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市群和產業(yè)帶規(guī)劃、特殊類型區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃對縣域經濟的引導作用,明確縣域主體功能定位和生產力布局,科學規(guī)范引導縣域經濟的發(fā)展方式。

(四)加快縣域綜合改革步伐,不斷破除縣域經濟發(fā)展的體制障礙。緊緊抓住縣域經濟發(fā)展中的突出問題,抓住重點領域和關鍵環(huán)節(jié),加快縣域綜合體制改革,不斷釋放縣域經濟發(fā)展活力。在行政管理體制改革上,逐步賦予縣級更大的發(fā)展自主權和決策權,認真總結部分地方推行省縣直轄的經驗。在所有制調整改革上,繼續(xù)解決好東中部地區(qū)的縣屬國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制遺留問題,推進西部和東北地區(qū)縣鄉(xiāng)企業(yè)改制,全面盤活縣域國有資源。大力發(fā)展形成以民營經濟為主體的縣域經濟格局,支持健全縣域中小企業(yè)社會化服務體系,鼓勵城鄉(xiāng)居民特別是農民成為創(chuàng)業(yè)的主體。在土地制度改革上,以保障農民土地權益和保護耕地為根本,穩(wěn)步推進農村土地制度的探索創(chuàng)新。在就業(yè)社保體制改革上,著力推進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)一體化,構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞務市場和勞動管理制度。逐步推進城鄉(xiāng)社會保障一體化,在不斷完善農村最低生活保障制度和新型農村合作醫(yī)療制度的基礎上,積極鼓勵支持有條件的地區(qū)率先推行農民工和農民養(yǎng)老保險?！?/p>

(編輯/丹桔)