巴曙松
從歷史上看,赤字財(cái)政已經(jīng)成為世界各國(guó)政府抵御金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段之一
在次貸危機(jī)的陰影下,全球金融市場(chǎng)出現(xiàn)顯著的信貸緊縮和去杠桿化趨勢(shì),而此時(shí)的市場(chǎng)越來(lái)越把應(yīng)對(duì)危機(jī)的期望寄托在各國(guó)政府身上,期望政府的注資能夠有效穩(wěn)定金融市場(chǎng)并刺激經(jīng)濟(jì)。于是,赤字財(cái)政也再次引起各國(guó)的廣泛關(guān)注。
從歷史來(lái)看,赤字財(cái)政在幫助世界各國(guó)政府抵御金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需方面功不可沒(méi)。
美國(guó)的羅斯福新政發(fā)生于1929~1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后;日本政府在1973~1975年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)出現(xiàn)后,一改50年代以來(lái)實(shí)行的“緊縮”性財(cái)政政策,大幅增加了公共事業(yè)的投資,采取了一系列行之有效的擴(kuò)張性措施;20世紀(jì)70年代拉丁美洲國(guó)家普遍實(shí)施的“赤字財(cái)政—負(fù)債增長(zhǎng)”戰(zhàn)略使該地區(qū)的大部分國(guó)家在一定程度上避開(kāi)了當(dāng)時(shí)的世界經(jīng)濟(jì)衰退;面對(duì)自1997年下半年以來(lái)受到的亞洲金融危機(jī)的沖擊,中國(guó)也從1998年開(kāi)始實(shí)施了以擴(kuò)大國(guó)債投資為重點(diǎn)的積極財(cái)政政策,成效顯著。
目前,與不少發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)的政府負(fù)債水平較低,資產(chǎn)負(fù)債狀況更為穩(wěn)健。因此,與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)有更大的回旋余地來(lái)實(shí)施必要的赤字財(cái)政;而且中國(guó)的金融體系經(jīng)過(guò)十多年的改革發(fā)展相對(duì)健康,因而政府的注資可以直接進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
并且,通過(guò)適當(dāng)?shù)某嘧重?cái)政來(lái)應(yīng)對(duì)外部沖擊,中國(guó)已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前全球金融危機(jī)的新環(huán)境下,有哪些經(jīng)驗(yàn)是值得汲取的?哪些則是因?yàn)榄h(huán)境的變化而需要調(diào)整的?這些都是在推行赤字財(cái)政的過(guò)程中需要高度關(guān)注和謹(jǐn)慎權(quán)衡的。例如,如何防止因?yàn)榇笠?guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資而擠壓消費(fèi)的增長(zhǎng)?如何防止財(cái)政資金運(yùn)用中的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)?
金融危機(jī)的刺激
自2000年以來(lái)中國(guó)持續(xù)了七八年經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng),但是政府、企業(yè)、居民的負(fù)債率卻降低了。所以,現(xiàn)在中國(guó)正面臨著再杠桿化(Releverage)的大好時(shí)機(jī)。在2000年的時(shí)候,中國(guó)的財(cái)政赤字占GDP的比值僅是2.5%,到了目前,這個(gè)水平還不到1%,因此中國(guó)在擴(kuò)大財(cái)政赤字、提高負(fù)債率方面還有很大的增長(zhǎng)空間。同時(shí),國(guó)債占GDP的比重僅有22%,而西方其他國(guó)家這一比重高達(dá)70%以上,中國(guó)同樣存在一定的國(guó)債負(fù)債空間。
外部金融危機(jī)的沖擊和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力,使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨顯著的挑戰(zhàn)。從中國(guó)的情況看,2008年10月份以來(lái)的一系列宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),清晰地揭示出中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整與外部需求回落等壓力下的迅速回落,不僅關(guān)鍵的宏觀數(shù)據(jù)陸續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)警指數(shù)也出現(xiàn)了迅速的下滑,一路從趨熱下滑到了接近趨降的區(qū)間。
一些反映中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的先行指標(biāo)也出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng),比如衡量國(guó)民經(jīng)濟(jì)晴雨表的發(fā)電量指標(biāo),在2008年10月份,中國(guó)單月發(fā)電量同比下滑4%,這是自2005年2月以來(lái),中國(guó)月度發(fā)電量首次出現(xiàn)同比負(fù)增長(zhǎng)。2008年11月和12月,統(tǒng)調(diào)電廠發(fā)電量更是分別達(dá)到了7%的歷史最大跌幅和6.4%的下滑。
同樣值得關(guān)注的數(shù)據(jù)是財(cái)政收入。2008年10月份中國(guó)中央和地方財(cái)政收入也出現(xiàn)了自1996年以來(lái)第一次負(fù)增長(zhǎng):全國(guó)財(cái)政收入5328.95億元,同比下降0.3%。11月份延續(xù)了10月的負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì),全國(guó)財(cái)政收入3792.4億元,比2008年同月下降3.1%,其中,中央本級(jí)收入2040.94億元,同比下降8.4%。這些數(shù)據(jù)無(wú)不顯示著中國(guó)經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)正在形成。
在金融危機(jī)的沖擊下,2008年11月份中國(guó)的進(jìn)出口額首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng):進(jìn)出口總值1898.9億美元,同比下降9%,其中出口1149.9億美元,下降2.2%,增速比上年同期減緩24個(gè)百分點(diǎn),這是自2001年6月份以來(lái)中國(guó)出口首次較上年同期下降。與此同時(shí),2008年11月份中國(guó)的貿(mào)易順差卻不降反升,上升了400億美元。究其原因,在于中國(guó)進(jìn)口方面出現(xiàn)了更大幅度的下降,數(shù)據(jù)顯示2008年11月進(jìn)口749億美元,下降了17.9% (參見(jiàn)圖1)。
值得關(guān)注的是,這個(gè)格局很可能也表明內(nèi)需下降的幅度大于外需,需要及早采取更有針對(duì)性的擴(kuò)大內(nèi)需的政策措施。在民間投資保持謹(jǐn)慎觀望的情況下,財(cái)政的地位就顯得更為重要。
赤字財(cái)政的著力點(diǎn)
2009年,我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策基調(diào)可以總結(jié)為:“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”。這一政策在下一步的實(shí)施中可能遇到哪些難題和挑戰(zhàn)呢?擴(kuò)大內(nèi)需的來(lái)源主要有兩部分,消費(fèi)拉動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)。理論和實(shí)踐證明,投資、特別是財(cái)政投資對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的效果非常迅速,這也是目前擴(kuò)大內(nèi)需的政策主要倚重于投資的一個(gè)原因,但是,如何平衡以應(yīng)急為目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資刺激與促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo),將是政策決策中的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。
著力點(diǎn)一:赤字財(cái)政政策不能僅依賴(lài)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),重點(diǎn)還應(yīng)當(dāng)放在鼓勵(lì)消費(fèi)和擴(kuò)大內(nèi)需上。到目前為止,可以觀察到的政策重點(diǎn),還是1998年應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)就已常用的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資拉動(dòng)內(nèi)需也只能理解成應(yīng)急性的措施。
必須肯定的是1998年應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)時(shí)所采取的積極的財(cái)政政策,對(duì)當(dāng)時(shí)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的迅速回落無(wú)疑發(fā)揮了十分積極的作用,但是從10年來(lái)的增長(zhǎng)情況看,消費(fèi)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)度卻持續(xù)從當(dāng)時(shí)的45%左右下降到35%左右,處于歷史上的較低水平。因此較1998年,現(xiàn)在需要在擴(kuò)大內(nèi)需方面進(jìn)行更多的改革開(kāi)放方面的積極創(chuàng)新,社會(huì)保障制度、養(yǎng)老、醫(yī)療等都應(yīng)該有更多實(shí)質(zhì)性的舉措。
著力點(diǎn)二:擴(kuò)大消費(fèi)需要通過(guò)財(cái)政手段對(duì)社會(huì)保障和收入分配等基礎(chǔ)制度框架進(jìn)行改革創(chuàng)新,因此需要投入更大的努力。從政策效果看,啟動(dòng)投資、特別是政府投資來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)往往見(jiàn)效較快,而以增加收入、減稅等促進(jìn)消費(fèi)的方式來(lái)拉動(dòng)內(nèi)需存在時(shí)滯性長(zhǎng)的弱點(diǎn)。但是,在當(dāng)前的結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力下,僅僅依靠投資來(lái)帶動(dòng),可能并不能有效解決此次經(jīng)濟(jì)迅速回落中所暴露出來(lái)的對(duì)于投資的過(guò)度依賴(lài)、以及產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題,關(guān)鍵還是消費(fèi)擴(kuò)大的政策措施。
著力點(diǎn)三:用赤字財(cái)政政策擴(kuò)大內(nèi)需中的短期政策重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在能夠大量吸收就業(yè)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。從大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的刺激內(nèi)需政策角度看,大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可能基本集中在大型的壟斷性國(guó)有企業(yè),調(diào)整中或許不一定出現(xiàn)“民企國(guó)企化,國(guó)企央企化,央企壟斷化”的現(xiàn)象,但是如果調(diào)整中出現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)密集型企業(yè)沖擊過(guò)大、大量資源投入到壟斷的資本密集型企業(yè)中,則是需要防范的。對(duì)于這些能夠大量吸收就業(yè)的企業(yè)來(lái)說(shuō),最為需要的,可能不僅僅是新上一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,更多能夠惠及他們的,可能還是減稅等政策舉措,以及放松管制、降低準(zhǔn)入門(mén)檻的舉措。
在具體的政策操作中,從推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的角度看,中期的政策目標(biāo)可能是希望降低對(duì)于投資的過(guò)分依賴(lài),提高消費(fèi)的貢獻(xiàn),但是目前所應(yīng)用的應(yīng)急性的措施又必須依賴(lài)投資,這可能在特定的階段的政策操作中出現(xiàn)矛盾?;谶@些考慮,在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定下來(lái)以后,政策重心需要很快轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性的擴(kuò)大內(nèi)需,擴(kuò)大居民消費(fèi)的方面,轉(zhuǎn)向促進(jìn)就業(yè)。
著力點(diǎn)四:財(cái)政政策要與貨幣政策保持良好配合,才可能產(chǎn)生良好的政策效果。2008年以來(lái),為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊,中國(guó)在貨幣政策方面做了相當(dāng)力度的調(diào)整,連續(xù)五次降息,最大幅度是108個(gè)基點(diǎn),信貸快速增長(zhǎng)。因此,中國(guó)下一步的政策重點(diǎn),應(yīng)是如何綜合運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策工具,鼓勵(lì)杠桿比率的穩(wěn)步提高,鼓勵(lì)銀行在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下適度增加貸款投放。當(dāng)然,這也需要和下一步擴(kuò)大內(nèi)需,找到新的增長(zhǎng)點(diǎn)的政策結(jié)合起來(lái)考慮。
著力點(diǎn)五:資源價(jià)格的大幅下跌,為中國(guó)動(dòng)用財(cái)政資源在全球范圍內(nèi)重新進(jìn)行資源布局、改革資源定價(jià)機(jī)制提供了良好機(jī)會(huì)。從整個(gè)國(guó)家的情況來(lái)看,許多資源稀缺量很大,資源價(jià)格的大幅下跌給了我們一個(gè)重新布局資源的機(jī)會(huì)。高資源價(jià)格在很大程度上惡化了中國(guó)的貿(mào)易條件。根據(jù)世界銀行的分析,中國(guó)9%以上的高增長(zhǎng),如果扣除資源方面的轉(zhuǎn)移,福利上的增長(zhǎng)可能只有8%稍高。
著力點(diǎn)六:赤字財(cái)政政策必須與放松管制等的改革,與融入全球化的開(kāi)放結(jié)合起來(lái)。
從改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的歷程看,歷史上幾次大的外部經(jīng)濟(jì)沖擊,都促使中國(guó)經(jīng)濟(jì)積極推進(jìn)內(nèi)部的改革與對(duì)外的開(kāi)放,從而為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇,每一次大的沖擊之后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)都往往走上一個(gè)新的臺(tái)階。1998年的亞洲金融危機(jī)使得中國(guó)在1999年推行了國(guó)有商業(yè)銀行改革和國(guó)有企業(yè)改革,促進(jìn)了住房制度的改革,并積極加入了世貿(mào)組織,為中國(guó)的企業(yè)開(kāi)辟了一個(gè)巨大的全球市場(chǎng),再次在2003~2007年為中國(guó)經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了改革開(kāi)放以來(lái)的第二次持續(xù)5年的兩位數(shù)的增長(zhǎng)。
現(xiàn)在我們又一次面臨著培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)的轉(zhuǎn)折時(shí)期。如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)可以在這一次外部壓力推動(dòng)下完成向內(nèi)需主導(dǎo)增長(zhǎng)的格局的轉(zhuǎn)型,必然會(huì)帶來(lái)新的巨大增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。
在經(jīng)濟(jì)明顯回落、擔(dān)心找不到大量吸收就業(yè)的增長(zhǎng)點(diǎn)、以及擴(kuò)大內(nèi)需的增長(zhǎng)點(diǎn)的同時(shí),很多能夠吸收大量就業(yè)、培育內(nèi)需增長(zhǎng)點(diǎn)的行業(yè),因?yàn)榇嬖趪?yán)格的準(zhǔn)入管制和壟斷,因?yàn)閲?yán)格的準(zhǔn)入門(mén)檻,而使得很多社會(huì)資金無(wú)法進(jìn)入。如果能夠充分利用這一次擴(kuò)大內(nèi)需、應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)會(huì),打破這些能夠吸收巨大就業(yè)和創(chuàng)造內(nèi)需增長(zhǎng)點(diǎn)的行業(yè)的壟斷和管制,在經(jīng)歷此次金融危機(jī)過(guò)后,中國(guó)又可能有機(jī)會(huì)培育出一批富有活力的新增長(zhǎng)點(diǎn),中國(guó)經(jīng)濟(jì)將有希望迅速?gòu)奈C(jī)中走出,展現(xiàn)新的局面。
催化民間“再杠桿化”
與歐美國(guó)家的過(guò)度負(fù)債和高杠桿率相比,目前無(wú)論是中國(guó)政府,還是企業(yè)和居民的負(fù)債率都處于較低的水平,銀行體系的資產(chǎn)負(fù)債表也很健康;投資對(duì)銀行貸款及政府支出的依賴(lài)度有所降低,轉(zhuǎn)而更多地依賴(lài)企業(yè)的留存收益和資本市場(chǎng)的融資。這是中國(guó)應(yīng)對(duì)這次危機(jī)最為有利的條件,也是中國(guó)能否率先走出危機(jī)的關(guān)鍵。
積極的財(cái)政政策正是再杠桿化中加大政府杠桿的一環(huán),這一環(huán)相對(duì)于企業(yè)的、金融機(jī)構(gòu)的和居民的杠桿來(lái)說(shuō)更易于操作,也是推動(dòng)后者啟動(dòng)的必要?jiǎng)恿χ?,但整個(gè)社會(huì)再杠桿化的提高才是積極的財(cái)政政策成敗與否的關(guān)鍵。那么,如何催化民間部門(mén)提高債務(wù)水平、擴(kuò)大支出呢?
首先要保證政府投資的有效性。相對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需的重任來(lái)說(shuō),政府支出的規(guī)模相對(duì)有限,目前總支出占GDP的比重僅略高于20%,而政府投資支出占總投資的比重僅略高于10%,因此,政府投資需要投向最能帶動(dòng)社會(huì)投資的領(lǐng)域。
而保證政府投資的有效性是積極性財(cái)政政策面臨的首要問(wèn)題。目前我們不僅要在科技創(chuàng)新等收益較慢但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)意義重大的項(xiàng)目與短期成效顯著的生產(chǎn)性投資之間進(jìn)行選擇,還要在鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與私人及中小企業(yè)的扶持之間有所判斷,也需要在提高農(nóng)民和城鄉(xiāng)低收入群體收入與提高有效性消費(fèi)群體收入水平之間進(jìn)行權(quán)衡,更需要在保穩(wěn)定、保就業(yè)還是保增長(zhǎng)的政策優(yōu)先次序上進(jìn)行取舍,在保障和改善民生領(lǐng)域切實(shí)做好各項(xiàng)工作。
其次,要合理引導(dǎo)地方政府的投資熱情。在金融危機(jī)中,關(guān)注CPI、M?、M?等總量目標(biāo)的中央政府與關(guān)注GDP和稅收增長(zhǎng)的地方政府達(dá)到了政策目標(biāo)上的高度一致,此時(shí)如果能夠激發(fā)地方政府的投資熱情,可能可以帶動(dòng)新一輪的信貸周期,從而使得國(guó)內(nèi)需求和企業(yè)盈利水平都實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勁的增長(zhǎng)。
考慮到地方政府財(cái)政狀況的約束,2008年地方財(cái)政僅2.9萬(wàn)億元,因此,激發(fā)地方政府的投資熱情要為其資金來(lái)源提供支持。
因?yàn)橥顿Y規(guī)模的巨大和資金的約束,一些地方政府正在積極尋找多元化的融資渠道,這有其必然性。但是,如何以市場(chǎng)化的方式高效率運(yùn)用這些籌集的資金,也必然成為赤字財(cái)政措施過(guò)程中的關(guān)鍵。有的城市以所屬?lài)?guó)有企業(yè)的資產(chǎn)捆綁進(jìn)行發(fā)債籌資,但是資金由政府統(tǒng)一調(diào)度使用,可能會(huì)導(dǎo)致不對(duì)稱(chēng)的債務(wù)關(guān)系。
第三,要防止政府借債投資的擠出效應(yīng)。
政府借債投資需要防止對(duì)消費(fèi)和私人投資造成的雙重?cái)D出效應(yīng)。一方面,要防止投資的高速增長(zhǎng)可能對(duì)消費(fèi)帶來(lái)的擠壓,防止對(duì)于投資的過(guò)度的依賴(lài)、以及由此可能導(dǎo)致的新的產(chǎn)能過(guò)剩的發(fā)生。另一方面,要防止政府通過(guò)發(fā)行債券推高利率,從而令企業(yè)不愿投資設(shè)立新廠和買(mǎi)入設(shè)備,反過(guò)來(lái)?yè)p害了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng),對(duì)私人投資造成了擠出效應(yīng)。