陸旻鷗

一、縣級(jí)統(tǒng)一法人體制是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀比較吻合

（1）縣級(jí)統(tǒng)一法人體制是農(nóng)村信用社長(zhǎng)期實(shí)踐的產(chǎn)物。上世紀(jì)五十年代，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)對(duì)金融服務(wù)的迫切需求，開(kāi)始以社員自愿入股方式組建了農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社遍布全國(guó)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在業(yè)務(wù)上接受中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)；在改革開(kāi)放浪潮中，國(guó)有商業(yè)銀行為降低營(yíng)運(yùn)成本不斷退出農(nóng)村金融市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)銀行也逐步撤并縣以下網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融的唯一支柱，被迫承擔(dān)了大量的政策性金融責(zé)任，加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)積弱積貧已久，使農(nóng)村信用社背上了沉重的包袱，很大一部份農(nóng)村信用社實(shí)際上陷入了資不抵債的窘境。1996年， 中央啟動(dòng)農(nóng)村金融改革，農(nóng)信社脫離中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，其監(jiān)管職能由中國(guó)人民銀行直接承擔(dān)。為幫助農(nóng)村信用社完善內(nèi)控制度，提高管理水平和轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，擺脫經(jīng)營(yíng)困境，在政府的推動(dòng)下，農(nóng)村信用社逐步由二級(jí)法人體制向縣一級(jí)法人體制轉(zhuǎn)變；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，一些經(jīng)營(yíng)狀況良好的農(nóng)村信用社逐步向股份制、股份制與股份合作制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，成立了農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行。2003年啟動(dòng)的新一輪農(nóng)村信用社深化改革工作，更是強(qiáng)調(diào)了建立新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化了縣一級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社的法人地位。因此，可以說(shuō)，現(xiàn)行的縣級(jí)統(tǒng)一法人體制是信用社長(zhǎng)期實(shí)踐的結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益攸關(guān)各方的自主選擇。

縣級(jí)統(tǒng)一法人體制與我國(guó)各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，也與中央推行的財(cái)政實(shí)行省管縣體制不謀而合。就我國(guó)目前各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而言，一省之內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距非常大，如蘇南與蘇北、粵北與廣東其他地區(qū)、、湘西與湖南其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差幾個(gè)數(shù)量級(jí)，強(qiáng)行把經(jīng)營(yíng)條件、管理水平、資產(chǎn)質(zhì)量嚴(yán)重不平衡的農(nóng)村信用社揉合在一起，就體現(xiàn)了明顯的行政色彩，妨礙發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用社發(fā)展的積極性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。

（2）產(chǎn)權(quán)日益明晰，法人治理結(jié)構(gòu)逐步完善。2003年以來(lái)，在國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，人民銀行將拿出近2000億元?jiǎng)冸x農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)和承擔(dān)農(nóng)村信用社的虧損，其根本目的是“花錢買機(jī)制”，即通過(guò)合理的“輸血”，幫助農(nóng)村信用社建立一個(gè)健全、完善的“造血機(jī)制”。 根據(jù)中央銀行改革試點(diǎn)資金支持計(jì)劃，各地農(nóng)村信用社進(jìn)行了一輪的增資擴(kuò)股工作，對(duì)原有股份進(jìn)行了集中清理，并根據(jù)因地制宜原則構(gòu)建了新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，成立(或強(qiáng)化)了與經(jīng)營(yíng)管理水平相匹配的產(chǎn)權(quán)組織(農(nóng)村信用社聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行)，實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化，解決了長(zhǎng)期以來(lái)困擾農(nóng)村信用社“虧損嚴(yán)重、管理落后、問(wèn)題頻出、無(wú)人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，建立與與現(xiàn)代企業(yè)制度相一致的“誰(shuí)出資，誰(shuí)管理、出了問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，基本形成了“資本自聚，經(jīng)營(yíng)自主，盈虧自負(fù)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的機(jī)制。

農(nóng)村信用社按照《公司法》和《商業(yè)銀行法》以及相關(guān)的法律法規(guī)，確立了以股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層為主體的“三會(huì)一層”的治理機(jī)制，明確了在農(nóng)村信用社在合規(guī)守法經(jīng)營(yíng)的前提下實(shí)現(xiàn)股東利益的最大化的商業(yè)原則。各信用社通過(guò)制定《章程》、《股東大會(huì)議事規(guī)則》、《董事會(huì)議事規(guī)則》、《監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則》等一系列內(nèi)部規(guī)章制度，建立起了一整套行之有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互獨(dú)立、有效制衡、激勵(lì)與約束機(jī)制相結(jié)合的法人治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)一系列涵蓋信貸管理、利率定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制、財(cái)務(wù)管理、勞動(dòng)人事、信息管理、安全保衛(wèi)等規(guī)章制度，強(qiáng)化了內(nèi)部控制，有效地防范了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，信用社經(jīng)營(yíng)管理水平得以不斷提高。

江蘇省最早成立的三家農(nóng)商行改革發(fā)展成效極為顯著，他們通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善公司治理，使公司治理有效性明顯提高。經(jīng)過(guò)推進(jìn)金融創(chuàng)新，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，學(xué)習(xí)借鑒和自創(chuàng)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，優(yōu)化組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，使農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)管理(信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn))水平和業(yè)務(wù)發(fā)展能力跨上了新臺(tái)階，核心資本充足率、資本收益率、資產(chǎn)優(yōu)良率達(dá)到了國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平，已經(jīng)基本步入良性發(fā)展軌道，具備向現(xiàn)代農(nóng)村金融企業(yè)過(guò)渡的條件，因此三家農(nóng)信社已經(jīng)正式向中國(guó)證監(jiān)會(huì)提出上市申請(qǐng)，準(zhǔn)備發(fā)行股票，接受資本市場(chǎng)洗禮。

（3）農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”意識(shí)大大提高，支農(nóng)服務(wù)功能大大增強(qiáng)。 農(nóng)村信用社地處支農(nóng)第一線，他們離“三農(nóng)”最近，與“三農(nóng)”有天然的親近感，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)模化、科技化主農(nóng)村城市化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)農(nóng)村信用社來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)會(huì)。他們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，信用社的股東在農(nóng)村、客戶在農(nóng)村、前途在農(nóng)村,因此他們把自己的工作重點(diǎn)放在農(nóng)村，花大力氣促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”功能，切實(shí)調(diào)整信貸投放結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村信貸資金投入，改進(jìn)信貸服務(wù)方式，充分發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民群眾的金融紐帶作用。

農(nóng)村信用社在演化改革中不斷取得長(zhǎng)足發(fā)展，為進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村信用社聯(lián)系“三農(nóng)”的紐帶作用、增強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”功能奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布的資料，截止2008年末，農(nóng)村信用社總資產(chǎn)占全部金融機(jī)構(gòu)的11.1%，農(nóng)村信用社的資本充足率、盈利能力創(chuàng)下近年新高，不良貸款持續(xù)下降，抗風(fēng)險(xiǎn)能力大大增強(qiáng)，撥備覆蓋率不斷提高，可以這么認(rèn)為，經(jīng)過(guò)多年改革，農(nóng)村信用社的發(fā)展已漸入佳境，完全能夠承擔(dān)服務(wù)三農(nóng)的職責(zé)。

二、省(市)統(tǒng)一法人體制并不是農(nóng)村金融發(fā)展的最優(yōu)選擇

（1）大法人體制是行政過(guò)度作為的主要體現(xiàn)。2000年7月15日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了由中國(guó)人民銀行和江蘇省人民政府共同擬定的江蘇省農(nóng)村信用社改革方案，即在縣（市）統(tǒng)一法人的基礎(chǔ)上，組建了江蘇省農(nóng)村信用聯(lián)社，作為農(nóng)村信用社的行業(yè)管理者行使對(duì)農(nóng)村信用社管理職能，保證行業(yè)管理與監(jiān)管徹底分離。.2007年８月，海南省聯(lián)社掛牌成立，標(biāo)志著農(nóng)信社省級(jí)管理機(jī)構(gòu)的組建工作全面完成。制度設(shè)計(jì)者認(rèn)為，省級(jí)聯(lián)社體制可以代省級(jí)政府行使管理職能，通過(guò)履行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)等職能，彌補(bǔ)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理水平有限、業(yè)務(wù)開(kāi)拓和創(chuàng)新能力、風(fēng)險(xiǎn)控管能力不足的缺陷。但是農(nóng)村信用社認(rèn)為，省級(jí)管理機(jī)構(gòu)存在產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、結(jié)算和內(nèi)控制度建設(shè)等方面服務(wù)、指導(dǎo)能力不足的狀況，而且在人事、財(cái)務(wù)、資金等方面存在過(guò)度干預(yù)農(nóng)村信用社決策自主權(quán)的行為。省級(jí)聯(lián)社管理職能定位不清晰，權(quán)力責(zé)任界定是模糊的狀況極容易與基層產(chǎn)生矛盾。

在目前官員評(píng)介體系中，GDP是最重要的指標(biāo)之一，因此各地紛紛成立金融辦，試圖通過(guò)行政力量，控制地方金融，為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，最便捷的路徑就是整合現(xiàn)有的城商行和農(nóng)村信用社。重慶、北京、上海、成都就先后建立了省(市)統(tǒng)一法人的體制的農(nóng)村信用社，江蘇省無(wú)錫市也提出了組建市級(jí)農(nóng)村信用社的目標(biāo)。這種行政拉郞配的方式，忽視了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，是對(duì)農(nóng)村信用社出資人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。如江蘇銀行成立時(shí)，原各市的城商行按凈資產(chǎn)折成江蘇銀行的股份，完全忽視了各地城商行之間盈利能力和發(fā)展前景的差異，蘇南地區(qū)的城商行凈資產(chǎn)收益率達(dá)到30%以上，按原股份折算的收益率在每股1元以上，而蘇北地區(qū)的兩項(xiàng)指標(biāo)則相差甚遠(yuǎn)，資產(chǎn)質(zhì)量也不可同日而語(yǔ)。

（2）大法人并不具備抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的天然基因，只是增強(qiáng)了地方政府的金融控

制能力。提高農(nóng)村信用社法人層級(jí)的一個(gè)

重要理由是大法人通過(guò)資本集合可以增強(qiáng)抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，可以拓展農(nóng)村信用社生存發(fā)展的空間。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮時(shí)期，實(shí)行大法人體制，確實(shí)可以使農(nóng)村信用社放大對(duì)單一法人的貸款額度，爭(zhēng)取更好的客戶資源，取得更多的大企業(yè)信貸份額，但從各國(guó)金融發(fā)展的歷史看，大法人體制并不具有天然的抵御系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，復(fù)雜的衍生產(chǎn)品交易和監(jiān)管的漏洞使他們面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，而世界性的金融危機(jī)幾乎讓他們無(wú)一幸免，許多大象級(jí)銀行在金融風(fēng)暴中就此沉淪，而相反從事傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的小銀行卻因此安然度過(guò)危機(jī)。而且大銀行的破產(chǎn)或重組對(duì)公眾的破壞性影響是小銀行無(wú)法比擬的，它對(duì)人們的信心產(chǎn)生的打擊常常超出人們的想象，如雷曼兄弟的破就使次貸危機(jī)演變成了世界性的金融風(fēng)暴和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

（3）大法人體制是與深化農(nóng)村信用社改革的初衷是相違背的。農(nóng)村信用社改革是為了讓農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，根本目的是為了改善金融服務(wù)，加大金融支農(nóng)力度。如果一味地提高農(nóng)村信用社法人層級(jí)，極可能使農(nóng)村信用社喪失經(jīng)營(yíng)特色。大一統(tǒng)的銀行體制為了控制信貸風(fēng)險(xiǎn)必然上收信貸權(quán)力，嚴(yán)格信貸監(jiān)管，使一大批農(nóng)戶、個(gè)體工商戶和中小企業(yè)失去獲得貸款的可能性，農(nóng)村信用社社區(qū)銀行的靈活反應(yīng)、貼近社區(qū)、貼近三農(nóng)的特色退化，淪為又一個(gè)全國(guó)性股份制銀行。在我們國(guó)家，大中型金融機(jī)構(gòu)并不缺乏，農(nóng)村和中小企業(yè)貸款難的重要原因就是大中銀行統(tǒng)一的信貸政策，束縛了基層分支機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的主觀能動(dòng)性，造成了壘大戶、搶國(guó)企和政府項(xiàng)目的現(xiàn)象。

2006年以來(lái)，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)花大力氣改進(jìn)和完善農(nóng)村金融服務(wù)、培育競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)村金融市場(chǎng)，允許設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司，這些新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)村金融的必要補(bǔ)充。在監(jiān)管機(jī)關(guān)極力發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，卻要把現(xiàn)有的農(nóng)村信用社發(fā)展成大中型金融機(jī)構(gòu)確實(shí)是一種本末倒置的做法。

三、按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則推動(dòng)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革

現(xiàn)行農(nóng)村信用社縣級(jí)法人體制與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理能力和水平相一致，有必要在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，保持現(xiàn)行縣級(jí)統(tǒng)一法人體制不變，通過(guò)政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和農(nóng)村信用社的努力，把農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理水平提上更高的臺(tái)階，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村金融主力的地位和作用。當(dāng)然，農(nóng)村金融組織在不斷完善，金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)組織形式也不會(huì)一成不變，在有條件的地方可以按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則自主選擇建立新型產(chǎn)權(quán)模式和組織形式，最終形成多樣化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，滿足農(nóng)村多層次的金融需求。

（1）按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，實(shí)行強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合是農(nóng)村信用社體制創(chuàng)新的可選之路。如蘇州和無(wú)錫、長(zhǎng)沙、株洲和湘潭地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)，農(nóng)村城市化發(fā)展水平較高，農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、盈利能力也基本保持同步發(fā)展，通過(guò)組建統(tǒng)一的農(nóng)村商業(yè)銀行可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力擴(kuò)大對(duì)大中型企業(yè)的支持力度，提高農(nóng)村信用社在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的影響力和美譽(yù)度，符合股東和貸款人各方的利益，也完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則。

（2）進(jìn)一步完善農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革。有條件的農(nóng)村信用社可以考慮引進(jìn)大中型銀行作為戰(zhàn)略投資者。通過(guò)引入戰(zhàn)略投資者，完善公司治理機(jī)制，提升農(nóng)村信用社在風(fēng)險(xiǎn)甄別、衡量、管控方面能力，提高經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。適度放開(kāi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)的收購(gòu)兼并，放寬入股農(nóng)村信用社的條件，積極引入社會(huì)資本，形成合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)股東對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層的約束能力，防止出現(xiàn)類似AIG獎(jiǎng)金事件的內(nèi)部人控制制現(xiàn)象，促進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)的不斷完善。

（3）進(jìn)一步明確省聯(lián)社的功能定位，增強(qiáng)服務(wù)功能，弱化監(jiān)管職能。省聯(lián)社主要發(fā)揮服務(wù)、協(xié)調(diào)功能，幫助農(nóng)村信用社應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新和加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)管理，更新綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提高金融現(xiàn)代化水平，成為農(nóng)村信用社金融創(chuàng)新和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的平臺(tái)，成為農(nóng)村信用社提高經(jīng)營(yíng)管理水平支持力量。省聯(lián)社是獨(dú)立的企業(yè)法人，雖然代省級(jí)政府行使農(nóng)村信用社的管理職能，但我們認(rèn)為，省聯(lián)社主要是做好農(nóng)村金融的統(tǒng)計(jì)分析工作，為政府決策提供依據(jù)，真正的監(jiān)管職能應(yīng)由銀監(jiān)委派出機(jī)構(gòu)執(zhí)行，省聯(lián)社應(yīng)弱化監(jiān)管職能，為監(jiān)管工作做一些輔助性的事務(wù)。

(作者單位：湖南大學(xué)政管院)