王建東

摘要：地方政府發(fā)債可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、讓資金運(yùn)用更有效率等。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟(jì)上的合理性和必要性。但是為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府十分有必要對(duì)地方政府發(fā)債進(jìn)行監(jiān)督管理。

關(guān)鍵詞：地方政府發(fā)債管理

中圖分類號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2009)03-272-02

據(jù)媒體報(bào)道，一份由財(cái)政部牽頭起草的有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案。已多方征求過意見。并提交到國(guó)務(wù)院等待批復(fù)。方案表明，國(guó)家正在醞釀允許地方政府發(fā)債并嚴(yán)格加強(qiáng)管理。財(cái)政部也已在預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理。

為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的下滑風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)政府果斷地采取了經(jīng)濟(jì)刺激政策。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界對(duì)于積極財(cái)政政策的效果仍在爭(zhēng)論，但是這種擴(kuò)張性的財(cái)政政策對(duì)于增加短期總需求、克服當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑無(wú)疑是正確的選擇。

一、負(fù)債成地方財(cái)政常態(tài)

一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)地方政府舉債采取了相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。按照現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條明文規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制。不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>

盡管法律明文規(guī)定地方政府不能舉債，但是令人尷尬的事實(shí)是，在地方各級(jí)財(cái)政中，負(fù)債運(yùn)營(yíng)已經(jīng)成為明顯的常態(tài)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計(jì)。目前我國(guó)地方政府至少存在1萬(wàn)億元以上的負(fù)債。其中地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)自債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。

而且，地方政府債務(wù)的復(fù)雜性在于：地方政府債務(wù)中，既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。顯性債務(wù)一般包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、拖欠工資、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等。除了明確的負(fù)債外_常表現(xiàn)為未支付的應(yīng)付支出；隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保的外債、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社保資金缺口等。特別是各級(jí)地方政府為滿足地方財(cái)力需要，通過違規(guī)發(fā)債、設(shè)立政府下屬的投融資公司從銀行體系中請(qǐng)貸款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負(fù)債。

二、地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟(jì)上的合理性和必要性

1地方政府發(fā)債是為了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有很多資本性支出，如公路、橋梁等是地方性套共產(chǎn)品，地方政府提供具有優(yōu)勢(shì)。如果通過稅收為這些使用時(shí)期很長(zhǎng)的項(xiàng)目融資則既無(wú)效率也不公平。因?yàn)橐淮涡哉魇站揞~稅收會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)很大的自面沖擊。而一些居民有可能支付了高額的稅收后刊遷居，無(wú)法享受項(xiàng)目未來(lái)的收益。通過債務(wù)融資則能通過債務(wù)期限內(nèi)的多次稅收償還本全和利息，很好地解決了納稅人收益和付出的匹配。

2允許地方政府公開發(fā)債要比現(xiàn)在的隱性債務(wù)情況好。雖然1994年的《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債。但是實(shí)際上各級(jí)地方政府都存在著大量的隱性債務(wù)。隱性債務(wù)到底有多大誰(shuí)也說不清楚，地方政府的債務(wù)情況非常不透明。與這種不透明的隱性債務(wù)相比，如允許地方政府公開發(fā)債至少可以做到規(guī)范、透明，風(fēng)險(xiǎn)也有可能得到控制。

3允許地方政府發(fā)債要比現(xiàn)有的用國(guó)債來(lái)轉(zhuǎn)貸的方式好。有些國(guó)債項(xiàng)目建完以后就無(wú)人問津了。對(duì)于這個(gè)項(xiàng)目建設(shè)完以后效益到底怎么樣，很少有人關(guān)心，中央政府顧不上，一些地方政府也不關(guān)心，而且許多國(guó)債項(xiàng)目的大量資金沒有使用在項(xiàng)目本身上。當(dāng)?shù)匦枰ㄔO(shè)什么項(xiàng)目?什么項(xiàng)目更有效益?當(dāng)?shù)卣戎醒胝宄?，?dāng)?shù)乩习傩崭宄?，因此建設(shè)起來(lái)的項(xiàng)目也會(huì)更有效益。所以，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)誰(shuí)借錢、誰(shuí)花錢、誰(shuí)受益，顯然要比國(guó)債轉(zhuǎn)貸方式更好一些。

三、地方政府發(fā)債的弊端

1地方政府發(fā)債有可能會(huì)形成“弱中央、強(qiáng)地方”的格局。地方政府發(fā)債會(huì)造成地方政府與中央政府競(jìng)爭(zhēng)性爭(zhēng)奪社會(huì)資源，地方政府由于對(duì)當(dāng)?shù)氐男畔⒄莆盏帽容^多，會(huì)充分利用信息優(yōu)勢(shì)并有效地結(jié)合好“發(fā)債權(quán)”，不但會(huì)影響國(guó)債的發(fā)行，更套影響中央政府對(duì)資源和財(cái)力的控制。使中央財(cái)政汲取能力下降，對(duì)社會(huì)資源的控制力弱化，形成“弱中央政府——強(qiáng)地方政府”格局，并有可能出現(xiàn)地方割據(jù)的諸侯經(jīng)濟(jì)。

2實(shí)施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡。上海市的地方債和黑龍江省的地方債，市場(chǎng)會(huì)選擇哪一家?結(jié)果不言自明。實(shí)施地方債，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不僅“應(yīng)債資源”豐富，而且還會(huì)吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金通過購(gòu)買債券流向發(fā)達(dá)地區(qū)。落后地區(qū)為了防止本地資金的外流和吸引發(fā)達(dá)地區(qū)資金流向本地，就會(huì)提高本地區(qū)的地方債的收益率。反過來(lái)，又會(huì)使發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府提高其地方債的收益率。這樣，一方面。套加劇地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)；另一方面，資源大部分流向發(fā)達(dá)地區(qū)，加劇現(xiàn)有的地區(qū)間不平衡和出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。

3不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還沒有完善的情況下，實(shí)施地方債有可能再次造成各地重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)。在沒有賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”時(shí)，各地方政府就總是想方設(shè)法地通過集資、迫使地方性商業(yè)銀行貨款等手段為地方政府的項(xiàng)目融資，從而造成全國(guó)各地嚴(yán)重的亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)的情況。如果實(shí)施地方債，地方政府為項(xiàng)目融資的途徑多了，在地方政府職能沒有轉(zhuǎn)換的情況下，重復(fù)建設(shè)的情況可能會(huì)變得更加嚴(yán)重，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

四、監(jiān)督管理是關(guān)鍵

地方政府發(fā)債的核心問題是在于地方破府債務(wù)的如何監(jiān)督管理。如果不加約束地一哄而上，地方政府債務(wù)將面臨失控的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)危機(jī)的擔(dān)憂就有可能在不遠(yuǎn)的將來(lái)成為現(xiàn)實(shí)。為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府十分有必要對(duì)地方政府債進(jìn)行管理。筆者認(rèn)為，應(yīng)主要從以下兩方面來(lái)加強(qiáng)監(jiān)督和管理：

1要建立完善的硬約束機(jī)制。

(1)地方政府發(fā)債的審批屬于中央政府。建議成立地方政府債券審核委員會(huì)。作為地才政府債券發(fā)行審批機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以掛靠國(guó)家財(cái)政部。一方面是為了防止經(jīng)濟(jì)過熱?？刂苽鶆?wù)發(fā)行總量；另一方面也是為了實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金投放的合理結(jié)構(gòu)。

(2)嚴(yán)格資金運(yùn)用的硬約束。明確地方政府債券資金只能用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展。嚴(yán)禁用于政府機(jī)關(guān)的“人吃馬喂”。嚴(yán)禁發(fā)新債還舊債。

(3)明確地方黨政一把手是地方政府債券的第一責(zé)任人，這種責(zé)任在債券存續(xù)期間，不因黨政一把手個(gè)人的職位變動(dòng)而解除，從而避免地方政府黨政一把手通過發(fā)行地方政府債券搞政績(jī)工程或挪用地方政府債券資金。

(4)地方人大要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)卣l(fā)債行為的監(jiān)督。地方政府發(fā)債必須經(jīng)地方人大批準(zhǔn)。

(5)要抓緊研究確定地方政府承債能力和發(fā)債規(guī)模的科學(xué)方法，保持地方政府債券規(guī)模與財(cái)政收支規(guī)模的合理配比。

2要建立地方債券風(fēng)險(xiǎn)緩沖和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

(1)循序漸進(jìn)推動(dòng)地方政府債券發(fā)行工作。建議先在省、直轄市、自治區(qū)一級(jí)政府層面進(jìn)行試點(diǎn)，待試點(diǎn)成功后逐步推廣。

(2)完善地方政府債券信息披露制度，引入獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府及其債券產(chǎn)品進(jìn)行跟蹤評(píng)極。

(3)建立償債基金和地方政府債券投資者保護(hù)基金。完善地方政府債券違約清償及政府破產(chǎn)等制度。

(4)明確規(guī)定在地方政府財(cái)政預(yù)算中，優(yōu)先安排償還地方政府債券本息的資金。

總之，允許地方政府發(fā)債。是一利益與風(fēng)險(xiǎn)并存的大事，需要科學(xué)規(guī)劃，科學(xué)統(tǒng)籌，科學(xué)指導(dǎo)，科學(xué)實(shí)踐。在地方政府發(fā)債過程中，一定要保證有規(guī)有矩，有理有節(jié)，既要適當(dāng)下放地方政府發(fā)債的自主權(quán)，又要把地方政府發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度，使之成為推動(dòng)地方財(cái)稅體制改革和地方行政改革的一個(gè)契機(jī)。

責(zé)編若佳