程　建　喬英武　趙妍爽

[摘 要]黨的十六大報(bào)告指出:“科學(xué)規(guī)范部門職能,合理設(shè)置機(jī)構(gòu),優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制法定化”。黨的十七大提出，要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》又指出，要“實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變”，“加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程”。這些重要論述無(wú)疑將機(jī)構(gòu)編制立法工作提高到新的高度，為機(jī)構(gòu)編制法制化指明了方向。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)機(jī)構(gòu)編制立法的現(xiàn)狀、機(jī)構(gòu)編制管理工作存在的問(wèn)題介紹，闡述了筆者對(duì)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)必要性的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

[關(guān)鍵詞]機(jī)構(gòu)編制 法制建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：程建，男，工作單位：徐州市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)；喬英武，男，工作單位：徐州市中級(jí)人民法院；趙妍爽，女，工作單位：徐州市賈汪區(qū)人民檢察院。

以“轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化職責(zé)、嚴(yán)控編制”為主要內(nèi)容的，國(guó)務(wù)院第六次政府機(jī)構(gòu)改革至今已滿一年。新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革也于2008年8月啟動(dòng)。30年改革實(shí)踐證明，為保證和促進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，避免出現(xiàn)“精簡(jiǎn)膨脹再精簡(jiǎn)再膨脹”的現(xiàn)象，必須加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制立法工作。

一、我國(guó)機(jī)構(gòu)編制立法的現(xiàn)狀

機(jī)構(gòu)編制是黨和國(guó)家重要的執(zhí)政資源，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化是行政管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。不斷健全機(jī)構(gòu)編制法制體系，實(shí)行機(jī)構(gòu)編制的依法管理，有利于增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性，從制度上控制機(jī)構(gòu)編制膨脹，鞏固改革成果，為深化行政管理體制改革創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。鄧小平同志早就指出:“編制就是法律”這不僅表明了編制的法規(guī)性地位和其權(quán)威性，而且肯定了編制執(zhí)行過(guò)程的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性。我國(guó)的機(jī)構(gòu)編制立法，自建國(guó)以來(lái)，呼聲未斷。但遺憾的是，除已頒布的各級(jí)人大、政府、法院、檢院組織法外，成體系的機(jī)構(gòu)編制實(shí)體法、程序法至今尚未出臺(tái)。針對(duì)這種情況，黨的十六大報(bào)告曾指出:“科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制法定化”。黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“調(diào)整各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化”。2008年2月召開(kāi)的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，把“實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變”作為行政管理體制改革總體目標(biāo)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，明確提出要“加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程”。這些論述，將機(jī)構(gòu)編制法制化工作提到了新的高度，為機(jī)構(gòu)編制法制化指明了方向。

目前，我國(guó)已頒布的關(guān)于機(jī)構(gòu)編制工作的法規(guī)、規(guī)章有：《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第227號(hào)）、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第411號(hào))、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第486號(hào)），中央編辦、監(jiān)察部《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》，《山東省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定》，以及2009年2月甘肅省頒布的《甘肅省機(jī)構(gòu)編制管理辦法》等等。這些法規(guī)、規(guī)章對(duì)政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、編制核定等作了較為細(xì)致的規(guī)定，很大程度上改變了以往機(jī)構(gòu)編制管理無(wú)法可依的局面，為機(jī)構(gòu)編制管理法制化建設(shè)提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、機(jī)構(gòu)編制管理工作存在的問(wèn)題

我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐證明，只有建立功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，才能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從過(guò)去的這些年來(lái)看，機(jī)構(gòu)編制管理雖然不斷向科學(xué)化、規(guī)范化邁進(jìn)，但還存有一些不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的弊端：

一是機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。如，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層次雖比較高，但法律地位不明確，缺乏規(guī)范統(tǒng)一。從其機(jī)構(gòu)設(shè)置看，機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)稱為機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室，有從屬型的和合署辦公型的，有半獨(dú)立型和獨(dú)立型。從機(jī)構(gòu)隸屬看，有隸屬黨委的，也有隸屬政府，還有既隸屬黨委有屬于政府的。從其規(guī)格看，有的省市，定位正廳級(jí)的，也有副廳級(jí)的，在前幾年甚至有個(gè)別是正處級(jí)的。從其人員配備看，省一級(jí)的機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)多則30至40人，少則15至25人；市一級(jí)的機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)多則10至15人，少則不足10人；縣一級(jí)的機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)則多數(shù)不超過(guò)5人，有的甚至只有23人?？傊喾N類型的機(jī)構(gòu)設(shè)置，除反映明顯的不統(tǒng)一外，還存在突出的問(wèn)題是機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)規(guī)格偏低（特別是有些與當(dāng)?shù)厝耸虏块T合署辦公的，在其他單位看來(lái)，機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)只是人事部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)處室），人員少，工作量大，很難形成權(quán)威性，工作力度也不夠強(qiáng)，給機(jī)構(gòu)編制管理工作帶來(lái)了一定的難度。

二是機(jī)構(gòu)編制管理方法帶有明顯的隨意性。表現(xiàn)在具體機(jī)構(gòu)編制管理中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，有的只憑經(jīng)驗(yàn)或者主觀意志行事，造成濫設(shè)機(jī)構(gòu)，隨意升格；尤其是由于地方主要領(lǐng)導(dǎo)變更比較頻繁，時(shí)常出現(xiàn)有的是該報(bào)上級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批，卻不履行程序報(bào)批，越權(quán)違規(guī)審批設(shè)立機(jī)構(gòu)；有的則是為了解決人員問(wèn)題超編制進(jìn)人或者超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備干部。

三是機(jī)構(gòu)編制管理觀念較為淡薄。大家講起機(jī)構(gòu)編制管理都認(rèn)為很重要，要嚴(yán)格控制，要加大精減力度?？墒钦嬲母锏侥膫€(gè)部門，精簡(jiǎn)到哪個(gè)人頭上，就認(rèn)為我這個(gè)部門任務(wù)重，我這個(gè)崗位是如此的重要，造成控而未制，減而未精的狀況，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法，習(xí)慣依靠行政命令、行政手段來(lái)管理機(jī)構(gòu)編制，使機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員越來(lái)越龐大臃腫。

四是機(jī)構(gòu)編制管理法律、法規(guī)體系不健全。在以往機(jī)構(gòu)編制管理方面雖然制定了一系列法規(guī)、政策、辦法等文件，如在2007年前后，我國(guó)先后出臺(tái)了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第486號(hào)），《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》（廳字[2007]2號(hào)），中央編辦、監(jiān)察部《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（中央編辦發(fā)[2007]5號(hào)）以及中央編辦提出的“五不準(zhǔn)”的要求等，但是由于這些規(guī)范性文件還沒(méi)有上升到法律的高度，剛性相對(duì)較弱。而且，在具體規(guī)定上內(nèi)容不完整，過(guò)于簡(jiǎn)單，彈性較大，尤其是在處罰的方式上，主要還是依靠黨紀(jì)、政紀(jì)，而并沒(méi)有其它行政處罰手段和刑事處罰手段，使人們?cè)趯?shí)踐中難以準(zhǔn)確把握。

三、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)的必要性

首先，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)是實(shí)施依法行政的必然要求。2004年3月，國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和溫家寶總理在全國(guó)人大十屆二次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中明確提出了建設(shè)法治政府的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則：實(shí)行科學(xué)民主決策、堅(jiān)持依法行政與加強(qiáng)行政監(jiān)督。加強(qiáng)行政監(jiān)督是建設(shè)法治政府、實(shí)施依法行政的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。機(jī)構(gòu)編制管理工作擔(dān)負(fù)著各級(jí)各類黨群政法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制及職數(shù)管理職責(zé)，機(jī)構(gòu)編制管理部門既是黨委的工作部門，也是政府的工作部門。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法制化管理，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，是建設(shè)法治政府、實(shí)施依法行政的應(yīng)有之義。

其次，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)是克服機(jī)構(gòu)編制管理中 “人治”現(xiàn)象的有效途徑。由于機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)還不夠健全，在機(jī)構(gòu)編制管理和機(jī)構(gòu)改革中，人為的因素比較大，隨意性比較強(qiáng)。隨著改革開(kāi)放步伐的不斷加大，在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，出現(xiàn)不少腐敗現(xiàn)象。形形色色的腐敗當(dāng)中，“吏治腐敗”是最大的腐敗，是其它一切腐敗現(xiàn)象的根源，這也是“人治”造成的結(jié)果?！鞍迪洳僮鳌痹黾泳幹?、超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部、虛報(bào)冒領(lǐng)“空餉”等機(jī)構(gòu)編制管理方面的問(wèn)題都是吏治腐敗的典型表現(xiàn)。一些地方的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)，在機(jī)構(gòu)編制管理上“一人說(shuō)了算”，為了照顧自己的親朋好友，目無(wú)機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，甚至權(quán)錢交易，因人設(shè)事，因人設(shè)職，隨意進(jìn)人，隨意配備干部，嚴(yán)重助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)，加大監(jiān)督檢查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正機(jī)構(gòu)編制管理工作中的違法違紀(jì)行為，是有效遏制和克服腐敗的重要途徑。

第三，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)是鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的根本保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已進(jìn)行了六次政府機(jī)構(gòu)改革，從前五次的政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)看（第六次政府機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行中），始終沒(méi)有走出“精簡(jiǎn)膨脹再精簡(jiǎn)再膨脹”的怪圈。究其原因是多種多樣的，但筆者認(rèn)為，有一個(gè)重要原因，就是機(jī)構(gòu)編制管理沒(méi)有納入法制的軌道，沒(méi)有通過(guò)制定法律來(lái)鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果。筆者建議，在今后的立法中，應(yīng)當(dāng)把在日常管理中行之有效的手段，如機(jī)構(gòu)編制部門、組織人事部門以及財(cái)政部門之間建立的相互協(xié)調(diào)約束機(jī)制，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制制度，編制核準(zhǔn)使用制度等通過(guò)法律予以確認(rèn)，同時(shí)，要加大對(duì)擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)，超編制進(jìn)人的責(zé)任人的處罰力度，絕不能是僅僅適用黨紀(jì)、政紀(jì)來(lái)處理有關(guān)人員，而是應(yīng)在今后的立法中明確若擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)3家以上、超編制進(jìn)人5人以上的應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。我們有理由相信，通過(guò)立法，并嚴(yán)格執(zhí)行法律，能夠使精簡(jiǎn)后再膨脹的問(wèn)題不再出現(xiàn)。

第四，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治建設(shè)相適應(yīng)的科學(xué)、合理、和諧的政府管理和事業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)，理順和協(xié)調(diào)管理職能，是機(jī)構(gòu)編制管理的主要任務(wù)。目前，隨著改革開(kāi)放事業(yè)，特別是全球化發(fā)展進(jìn)程的深入，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)問(wèn)題日益突出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和深層次上看，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查，對(duì)機(jī)構(gòu)和職能管理中出現(xiàn)的不合時(shí)宜問(wèn)題及時(shí)作出反饋回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化，對(duì)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建立和諧社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步有著十分重要的意義。

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