黃宏偉

摘要：隨著改革開放的深化，社會結(jié)構(gòu)分化和利益矛盾加劇，對公共行政組織的批評也日益增多，促使我們思考公共行政的價值問題。文章在對公共行政典范變遷進行再思考的基礎(chǔ)上，探討了公共行政價值的內(nèi)涵和特點，并試圖建立起公共行政的價值體系。

關(guān)鍵詞：公共行政；社會結(jié)構(gòu)分化；價值體系

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）08-0088-03

一、公共行政再思考

公共行政是什么？學(xué)界可謂眾說紛紜，新概念層出不窮。 以行政學(xué)家亨利（N.Henry）的觀點，公共行政經(jīng)歷不同時期的典范變遷。（1）早期行政學(xué)家提出政治與行政二分法，認為行政是政治的執(zhí)行。如古德諾于1900年提出政治與行政二分法，主張政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行。（2）從行政原則的角度來定義公共行政，魏勞畢強調(diào)科學(xué)行政原則的存在，并認為這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，被認知，POSDCORB是這些原則的突出代表。（3）公共行政的規(guī)范取向。第二次世界大戰(zhàn)后，公共行政開始向政治學(xué)回歸，這一時期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識而追求知識，有“公共而無行政”。（4）管理學(xué)取向，認為公共行政即管理學(xué)。認為政府部門與私營部門無本質(zhì)區(qū)別，而企業(yè)績效優(yōu)于政府績效，政府要向企業(yè)學(xué)習(xí)管理。[1]自20世紀80年代以來，由于行政生態(tài)的惡化，西方各國開始了被稱之為“新公共管理”的大規(guī)模政府改革，其共同特點是引進公共管理的理念、技術(shù)及模型。

縱觀公共行政典范變遷，我認為有兩個特點尤為重要。第一，由重視過程、規(guī)范與效率向重視結(jié)果、回應(yīng)性、民主正義等價值轉(zhuǎn)變；第二，由信奉“價值中立”向政治與行政融合轉(zhuǎn)變。從政治與行政關(guān)系的角度來看，西方公共行政的發(fā)展經(jīng)歷了三個時期。

第一個時期是政治與行政高度融合的時期。這一時期行政的任務(wù)主要是維持秩序、維護統(tǒng)治，行政的作用是被動消極的，主動性和公共性不足，可將這一時期的行政稱之為國家行政。

隨著社會生活日益復(fù)雜，行政職能迅速擴張，人們對行政領(lǐng)域表現(xiàn)出的低效率引起不滿，于是西方行政發(fā)展進入第二個階段：政治與行政分離。行政研究價值中立，行政學(xué)作為一門獨立學(xué)科的地位確立。行政管理不再消極和被動，復(fù)雜的職能使得人們不得不重視科學(xué)行政，追求行政的效率成為其核心價值。個人認為這一時期的行政管理還不能稱之為公共行政，因為其精神與價值追求并沒有突出“公共”的性質(zhì)，這一時期的行政可稱之為政府行政。

在回顧和檢討行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求未來發(fā)展方向中，沃爾多1968年9月發(fā)起了“新公共行政學(xué)”。從這以后的時期，西方行政再次與政治融合，但這種融合并非要回到原來的狀態(tài)，這是一種兼具“管理性”與“公共性”的狀態(tài)，行政與政治具有共同的任務(wù)而又擔負不同的職責。這一時期的行政被稱之為公共管理，因為這一時期公共行政的精神突出正義、公平、民主行政，主張突出政府行政管理的“公共性質(zhì)”。

個人認為第三個時期的高級狀態(tài)是行政發(fā)展的目標，即公共行政既具有企業(yè)管理的理性、效率又追求更為廣泛的價值，如民主、公平、正義、回應(yīng)性等，也就是管理的理性、效率要為更為廣泛的人類價值服務(wù)。我國的公共行政還處在第三個時期的低級狀態(tài)，管理的理性，效率不足，獨立性不夠，同時公共性有所散失，公共行政的價值亟待明確與強化。

二、什么是公共行政的價值

1．價值與公共行政價值。價值問題是一個復(fù)雜的問題，按照歐洲文藝復(fù)興以來人文主義者的說法“人是世界的最高價值”，而人們在日常生活中也常常評價某物“有價值”或“無價值”。因此，在最抽象的意義上，把價值定義為事物存在的意義，涵蓋著“價值”的兩種基本用法。[2]按此說法，從根本上講，公共行政的價值意指公共行政存在的意義。公共行政管理核心價值的定位，涉及的是公共行政管理的目的、本質(zhì)和基礎(chǔ)，它要回答的是公共行政管理一切活動的出發(fā)點和最終目標是什么。[3]價值總是和人的需要聯(lián)系在一起的，公共行政的價值也是和人的需要聯(lián)系在一起的，是和人的“公共需要”聯(lián)系在一起的。人的活動是社會性的，群體性的人類活動自然需要管理。那么人為什么需要群體性活動，為什么需要管理呢？歸根結(jié)底是由于人自身生存與發(fā)展的需要。從契約論的觀點來看，國家與政府的產(chǎn)生源自于人們控制“惡”，追求個人生存與發(fā)展的需要。原始社會的管理具有樸素的公共性；奴隸社會和封建社會的管理確立個人崇拜與個人權(quán)威，在一定程度上適應(yīng)了當時的社會狀態(tài)，也促進了人的發(fā)展；隨著公民意識的覺醒，特別是新中國成立，我國公共行政的價值回歸本源，及為人民的全面自由充分發(fā)展服務(wù)，要遵循服務(wù)、民生、人本三原則。

2. 公共行政價值特點。公共行政價值具有五個相互區(qū)別又相互聯(lián)系的特點。一是內(nèi)在性。公共行政價值作為公共行政的意義，轉(zhuǎn)移為公共機構(gòu)的意義，內(nèi)化為公共管理者的信念，由公共政策及公共管理者的行為來表現(xiàn)。不管人們是否意識到，這種價值都影響公共行政活動及對這種活動的評價。二是層次性?！叭耸鞘澜绲淖罡邇r值”這說明價值是有層次性的，不同層次的價值構(gòu)成了公共行政價值體系。在這里我將公共行政價值分成三個層級，分別為：元級價值（最高價值）、基本價值、具體價值。三是認識主體的差異性。公共行政價值絕非公共行政組織或個人自封的，公民在授權(quán)建立公共組織的同時就賦予了這一組織的價值。但對這一價值的認識卻由個人去完成，社會中的每一個體或群體似乎都有其發(fā)言權(quán)，而不同的人由于其地位、資源、素質(zhì)、利益等不同對一問題的看法也不盡相同。四是穩(wěn)定性與變動性。既然公民在授權(quán)建立公共機構(gòu)的同時就賦予了該機構(gòu)的價值，那公共行政的價值就伴隨公共機構(gòu)始終。既然公共行政價值已內(nèi)化為公共管理者的信念，那就會具有相當?shù)姆€(wěn)定性。實際上，公共行政的元級價值在可預(yù)見的將來是不會改變的，因為發(fā)展是保持人的人類性的根本需要。當然，隨著社會變遷，不同時期公共行政的基本價值和具體價值可能會有所側(cè)重，但這并不影響其穩(wěn)定性。五是模糊性。也正由于公共行政價值的層次性、認識主體的差異性、基本價值和具體價值的可變性，造成了人們對公共行政價值認識上的模糊性，認識上的模糊使人們不愿去深入探究，有的人甚至把公共權(quán)力當成了牟取私利的工具，這根本上背離了公共行政的價值，背離了公共性。

三、我國公共行政的價值體系

可以把我國公共行政價值按層次性劃分為三個層級：元級價值（最高價值）、基本價值、具體價值，這樣便構(gòu)成一個價值體系。這種價值體系的劃分意義何在？首先可以深化我們對公共行政價值問題的認識。其次，在具體的公共行政過程中，同一層級的價值可能會存在一定沖突，那么它們便可在上一層級的價值中得到統(tǒng)一，有利于指導(dǎo)我們的實際工作。

1. 元級價值。元級價值是公共行政的最高價值、根本價值，涉及公共行政的本源意義，是公共行政存在的意義和根本目的。如前所述，價值與人的需要相關(guān)，那么公共行政的元級價值就是公共行政存在本身是為了滿足人類的哪些需要。我認為，這種需要便是為了個人的生存與發(fā)展。人本源上是一個生物人，人組成各種社會組織，服從社會管理，都是為了自身的生存和發(fā)展。所以，公共行政存在的全部意義便是為了每個人的生存和發(fā)展，由此得出公共行政的元級價值為服務(wù)原則、民生原則、人本原則。這被社會主義的經(jīng)典作家描述為人類的解放，人的自由全面充分地發(fā)展。當然，這三個價值似乎過于抽象，缺乏可操作性，我們可以將其進一步細化，由此衍生出一些基本價值。

2. 基本價值。我國公共行政的其本價值常被提及，具體包括以下幾個方面：

（1）責任原則。公共責任就是為了實現(xiàn)公共利益和保證公共行政能夠公正有效地實施，要求政府機關(guān)或在政府中擔任公職的公務(wù)員在執(zhí)行公共職能的行政管理過程中，對其行為所負有的一種責任，這種責任由公務(wù)員個人的責任感、社會道德價值觀、政府機構(gòu)和運行準則以及法律制度加以保證。[4]公共機構(gòu)和其人員活動及維持的權(quán)力、經(jīng)費都來自人民，公共行政機構(gòu)一經(jīng)產(chǎn)生就有一種為人民服務(wù)，向人民負責的使命。這是一種義務(wù)，一種任務(wù)，亦是一種監(jiān)督和制約。

（2）民主原則。要求將公民和政府及其公務(wù)員放在平等的法律地位上，體現(xiàn)公共利益的一致性。[5]弘揚民主精神有利于從根本上限制公共機構(gòu)管理層的權(quán)力，擴大群眾管理公共機構(gòu)的自主權(quán)，從而增加組織內(nèi)部的溝通，實現(xiàn)組織目標，為在全社會實現(xiàn)全面和諧建立堅實的基礎(chǔ)。有利于人民提高自我管理的能力，有利于人的發(fā)展，符合以人為本的要求。

（3）效率原則。效率是現(xiàn)代政府追求的基本目標之一，政府績效是衡量現(xiàn)代政府能力的重要標準之一。行政學(xué)大師威爾遜在創(chuàng)立行政學(xué)時就明確提出，行政學(xué)要研究政府的職能范圍以及如何有效地實現(xiàn)政府職能。[6]特別是在當前我國致力于建立社會主義市場經(jīng)濟體制，面臨巨大的國際國內(nèi)壓力的行政生態(tài)下，注重公共行政績效顯得尤為重要。效率原則要求公共行政不但要為人民服務(wù)，還要更快更好地為人民服務(wù)。

（4）公正原則。羅爾斯在《正義論》一書中強調(diào)“人人都應(yīng)該擁有與其他社會成員平等的權(quán)利，然后又指出在安排社會的和經(jīng)濟的平等時，要使他們既適合于最少受惠者的最大利益，又要保證在機會均等的條件下其所依系的職務(wù)和地位向所有人開放。[7]”公共行政要為人的生存和發(fā)展服務(wù)，這里的人指的是每個人，是平等的人。社會中每個人應(yīng)該有平等發(fā)展機會，對于弱勢群體，公共部門應(yīng)有所照顧，保證他們能得到發(fā)展。

（5）法治原則。法治是和諧社會發(fā)展的基石，是責任、民主、效率、公正原則得以實現(xiàn)的保障。法律為社會提供了明確的行為規(guī)則，嚴格實行法治人們就有章可循，社會矛盾和沖突就可以最大幅度地降低或者減少。建立在民主基礎(chǔ)上的完善的法制能夠把政府官員的腐敗、政府的自利性限制在最小的范圍以內(nèi)，從而最大限度地保證政府公正、超脫的立場。

3.具體價值

上述基本原則要求我國公共行政過程中具體做到以下幾點：

（1）便民。要求建立服務(wù)型政府，公共行政的一切活動都心系群眾，方便群眾。要求信息公開，讓群眾了解政策規(guī)定、辦事程序、辦事機構(gòu)、負責人。要求簡化辦事程序，提倡“一站式”服務(wù)。

（2）節(jié)約。節(jié)約是效率的要求，也是責任的要求。公共行政不僅要提供服務(wù)，更要提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，要用最少的資源提供最好的服務(wù)。

（3）參與。非政府公共組織和民眾對社會公共事務(wù)的參與管理是政府管理模式轉(zhuǎn)變的基本來源，也是發(fā)展公眾自我管理能力的要求。在參與精神中，要逐漸賦予理性參與、有序參與、專業(yè)參與的要素，充分保障群眾的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利。[8]同時公眾參與管理是實現(xiàn)民主與公正原則的必要前提。

（4）合作與交流。公共行政不是政府“一家獨大”，要加強各公共行政主體之間，各級政府之間，各公共行政主體與行政對象之間的合作與交流。行政主體要互相配合，形成合力，充分利用有限的資源?！耙苿诱D(zhuǎn)型，必然要求我們樹立合作精神，改變公眾對政府的單向依賴關(guān)系，靈活利用雙方資源，用行政合同等形式建立起政府與公眾的新型關(guān)系，形成相互依賴，共同合作，優(yōu)勢互補，各盡其能，各司其職的良好態(tài)勢。[9]”公共行政組織要及時回應(yīng)民眾和社會的要求，制定的政策要及時向公眾傳達。

（5）廉潔行政。公共行政組織有為人民服務(wù)的使命和義務(wù)，因為義務(wù)與權(quán)力對等，公共行政組織也就有了對廣大民眾產(chǎn)生巨大影響的公共權(quán)力，公共組織需要保證這些權(quán)力的應(yīng)用是為人民服務(wù)為人民謀利的。但是，行政活動最終要由具有經(jīng)濟理性的人來完成，在這一過程中，行政權(quán)力可能會發(fā)生異化，公共權(quán)力用來牟取私利，這就會從根本上背離公共行政的價值，公共行政的合法性就會受到質(zhì)疑。因此，公共行政機構(gòu)要廉潔行政，做到權(quán)為民所系，利為民所謀。

參考文獻

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