周政華

劉水新們所面臨的養(yǎng)老金增量的困難，僅僅是國內(nèi)社保問題的冰山一角。其背后隱藏的制度因素，是全國性社保制度的缺失

劉水新2009年的最大心愿，是退休金能像去年一樣再漲上100元。退休5年來，這位武鋼集團(tuán)鄂鋼分公司前環(huán)衛(wèi)工人的退休金幾乎翻了一番——達(dá)到了800元/月，這已經(jīng)接近于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的人均收入水平。

種種跡象表明，劉水新的心愿可能在不久之后變成現(xiàn)實(shí)。中國政府網(wǎng)上公布的國務(wù)院辦公廳解讀《政府工作報(bào)告》稱，今后三年，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，人均每年增長10%左右。

人力資源和社會(huì)保障部(以下簡稱“人保部”)勞動(dòng)工資研究所研究員孫群義日前在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)稱，提高退休職工的收入，有利于從根本上啟動(dòng)內(nèi)需。他稱，未來三年，城鎮(zhèn)退休職工的基本養(yǎng)老金將會(huì)持續(xù)上調(diào)。

然而，當(dāng)下養(yǎng)老金的上調(diào)空間，正在遭受多方擠壓——前景尚未不明朗的經(jīng)濟(jì)形勢、不斷下滑的財(cái)政收入以及殘缺的社保制度，均對(duì)劉水新們的愿望，構(gòu)成重重障礙。

養(yǎng)老金已連續(xù)4年上調(diào)

“大幅度提高社會(huì)保障水平”，是國務(wù)院總理溫家寶在3月5日《政府工作報(bào)告》中的承諾。這也是中國政府刺激內(nèi)需所采取的一項(xiàng)重要措施。

社會(huì)保障體系，依《政府工作報(bào)告》和《預(yù)算報(bào)告》的界定，其主要內(nèi)容是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利。教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等保障內(nèi)容并未納入社會(huì)保障體系，其中醫(yī)療保險(xiǎn)這一社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種在《預(yù)算報(bào)告》中，被歸在單列的“醫(yī)療保障”項(xiàng)下。

社會(huì)保障體系中最為核心、占據(jù)經(jīng)費(fèi)大頭的是社會(huì)保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)主要是指城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。這一制度最初是在上世紀(jì)90年代為解決向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，國企職工養(yǎng)老問題而引入的。目前，國內(nèi)采用的是由國家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。目前，國內(nèi)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌只到地市一級(jí)，養(yǎng)老金不可跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。

來自人保部的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，與劉水新一樣領(lǐng)取鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的退休職工總?cè)藬?shù)為5293萬人，他們的月人均基本養(yǎng)老金達(dá)到1080元。

自2005年以來，國務(wù)院已經(jīng)連續(xù)4年上調(diào)企業(yè)職工退休人員的工資，以試圖縮小與公務(wù)員和事業(yè)單位退休人員的收入差距。人保部新聞發(fā)言人尹成基在2007年四季度新聞發(fā)布會(huì)上宣稱，到2010年，全國企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金將超過1200元。但這一薪資水平仍不及2008年全國公務(wù)員退休金的一半。

兩會(huì)期間公布的《預(yù)算報(bào)告》顯示，2009年全國財(cái)政在社會(huì)保障方面支出將達(dá)7827.96億元，比2008年增長23%，增量投入為1468.72億元，將主要用于提高養(yǎng)老金待遇、補(bǔ)助少數(shù)養(yǎng)老統(tǒng)籌基金仍有缺口的地區(qū)。對(duì)比2008年執(zhí)行數(shù)， 2009年社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助、企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助、城市居民最低生活保障方面的增長幅度最大。

社保標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)壓力增大

“養(yǎng)老金上調(diào)的幅度可能有限”，人保部勞動(dòng)工資研究所研究員孫群義稱，中央的投入仍重點(diǎn)仍在“兩低”，即補(bǔ)助收入水平低、養(yǎng)老金水平低的地區(qū)，以及提高低保人群生活標(biāo)準(zhǔn)。孫群義表示，短期內(nèi)，社保水平難以顯著提高。譬如，2009年中央財(cái)政擬投入社會(huì)保障的439億元增量資金，僅僅將城鎮(zhèn)和農(nóng)村的低保水平，每月分別提高15元和10元。

盡管社保投入資金總額在增長，但其在財(cái)政支出的中的比重，并無顯著提高。

人保部數(shù)據(jù)顯示，目前，中央與地方的社?？傤~的投入比例約為4：6。在2009年的社保投入中，中央財(cái)政擬投入社會(huì)保障資金2930億元，比上年增長17.6%；地方財(cái)政擬投入4897.47億元(不含中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金)，較2008年增長26.6%。

中央對(duì)社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政支出比重，則出現(xiàn)明顯下滑趨勢。2009年這一比重僅為6.68%，低于2008年的7.04%的水平。就全國財(cái)政來看，2009年全國社會(huì)保障支出占全國財(cái)政支出比重，較去年僅提高0.11個(gè)百分點(diǎn)，幾近持平。

養(yǎng)老金上調(diào)的困難，主要來自當(dāng)前銳減的財(cái)政收入。

3月底，包括經(jīng)合組織、世行在內(nèi)的多家國際機(jī)構(gòu)紛紛將中國今年的GDP增長下調(diào)至6%?6.5%，盡管中國仍堅(jiān)定地為“保八”而戰(zhàn)，但不容忽視的是，目前低迷的經(jīng)濟(jì)形勢，也將波及到稅收。財(cái)政部最新統(tǒng)計(jì)顯示，2009年1月，全國財(cái)政收入較去年同期下降17%，其中中央本級(jí)財(cái)政收入驟降近3成，地方本級(jí)收入降幅較小，接近3%。

此外，總資產(chǎn)接近1.2萬億的全國社保基金的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)日增，也為未來養(yǎng)老金上調(diào)徒增壓力。全國社?；鹄硎聲?huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在今年2月25日召開的全國社保基金理事會(huì)第三屆理事大會(huì)第二次會(huì)議上透露，由于2008年國內(nèi)股票大幅下跌，導(dǎo)致全國社保基金股票資產(chǎn)從浮盈轉(zhuǎn)為浮虧，基金權(quán)益投資收益為負(fù)6.75%。

社保制度建設(shè)“摸著石頭過河”

劉水新們所面臨的養(yǎng)老金增量的困難，僅僅是國內(nèi)社保問題的冰山一角。其背后隱藏的制度因素，是全國性社保制度的不足。

目前，中國仍有大約四分之三的居民尚未納入社保范圍。人保部數(shù)據(jù)顯示，到2008年底，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅為2.19億人，全國參加城保的農(nóng)民工2416萬人，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的17%。另一方面，約有5000萬的公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員，仍享受著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的、由財(cái)政支付的相對(duì)高額的退休金。

人保部工資研究所研究員孫群義將當(dāng)前中國社保體制的亂象，歸結(jié)為三大不公現(xiàn)象：各地區(qū)及城鄉(xiāng)之間的不公平、各地區(qū)及城鄉(xiāng)之間不公平、不同所有制企業(yè)以及不同就業(yè)形式人員之間的不公平。

亂象之源，則在于社保體制改革的方向一直未能明確。具有改革指針意義的《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法已經(jīng)耗時(shí)四年，仍未面世。

中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長鄭秉文認(rèn)為，中國社保制度還處于未定型、未定性、未定局的階段，一切都在“摸黑”的不確定狀態(tài)中。參保人和參保單位的費(fèi)率水平、個(gè)人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)等方面都無法明確規(guī)定。而公務(wù)員參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老方案、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營體制、實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間和步驟等等，這些大的方面也都無法確定。

全國人大常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，建立全國性社保體系的困難在于，決策層對(duì)健全社保體系尤其是如何健全社保體系存在分歧。首先是對(duì)社會(huì)保障存在模糊認(rèn)識(shí)，不僅沒有將社保看作是促進(jìn)發(fā)展和穩(wěn)定的手段，而且簡單地視其為國家負(fù)擔(dān)與財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是既得利益者不愿意讓此前沒有社保的國民參與分享，擔(dān)心這會(huì)攤薄他們現(xiàn)有的福利水平。

鄭功成認(rèn)為，最近三年左右時(shí)間，將成為我國社會(huì)保障法制體系建設(shè)的最關(guān)鍵時(shí)期。在此期間，政府應(yīng)通過構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度、醫(yī)療保障制度與養(yǎng)老保障制度，初步實(shí)現(xiàn)全體人民能夠免除生存危機(jī)、疾病憂患和從制度上解除養(yǎng)老后顧之憂的民生保障目標(biāo)。

此前的2007年，鄭功成曾組織400余名學(xué)者官員，歷時(shí)一年多，先后到河北、廣東、甘肅等11個(gè)省市調(diào)研并征求意見，推出了我國首份社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告。鄭功成表示，當(dāng)務(wù)之急，是要努力爭取兩大基礎(chǔ)性法律《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)救助法》在2009、2010年先后出臺(tái)。