張 彥

摘 要:改革開放以來,我國的經濟結構發(fā)生了重大變革,就業(yè)形式也發(fā)生了巨大變化:傳統(tǒng)的占絕對主流的正規(guī)就業(yè)模式正日益被正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)的二元化就業(yè)模式所取代。非正規(guī)就業(yè)的概念要滿足科學性、涵蓋性、可辨認性,又要符合我國非就業(yè)實際情況,在操作層面上對相關舉措和對策的探討,也要突破“魚和熊掌不可兼得”的兩極思維,在市場機制和政府責任的結合點上找到規(guī)范和寬松能夠相濟兼得的新的干預方式,從而使非正規(guī)就業(yè)“揚長避短”,得到健康發(fā)展。

關鍵詞:非正規(guī)就業(yè);定義;政策;制度

中圖分類號:C913.2 文獻標識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)06-0056-11

作者簡介:張彥,上海財經大學人文學院教授 (上海 200433)

中國就業(yè)壓力在世界上是首屈一指的,如果說發(fā)達國家的就業(yè)問題是個周期性的問題,那么在我國就業(yè)和再就業(yè)問題就是一個長期面臨的基本問題。如龍永圖所說:“就業(yè)的問題比天大。”全球金融危機來襲,“保就業(yè)”和“保增長”一起受到了全國上下前所未有的關注。在此形勢下,不管是否合乎意愿和預期,當認識到傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)對這個負重越來越難以承載的時候,更需要我們另辟蹊徑,主動、積極拓展城鎮(zhèn)就業(yè)新領域。非正規(guī)就業(yè)容易進入、包容性大、靈活性強,為我國龐大的失業(yè)人口、流動人口、過剩的農村勞動力提供了生存空間。但非正規(guī)就業(yè)是優(yōu)缺點都突出地集于一身的社會事物,這樣一來,為了使之不僅得到重視而且健康發(fā)展,我們就必須研究它、駕馭它,使它所起的作用真正能和老百姓的切身利益以及國家大計相契合。

一、“非正規(guī)就業(yè)”概念辨析

“非正規(guī)就業(yè)”源于國際勞工組織(ILO),并由“非正規(guī)部門”概念引申而來。在ILO 的定義中,“非正規(guī)就業(yè)”起初指勞動者在非正規(guī)部門的就業(yè)。應該指出,在21世紀的今天,較之早先囿于ILO 的定義,我國學者已對非正規(guī)就業(yè)也存在于正規(guī)部門的看法形成共識?！霸谖覈姆钦?guī)就業(yè),主要是指廣泛存在于非正規(guī)部門和正規(guī)部門中的,有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式。包括有:1.非正規(guī)部門里的各種就業(yè)門類;2.正規(guī)部門里的短期臨時就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務派遣就業(yè)、分包生產或服務項目的外部工人等,即‘正規(guī)部門里的非正規(guī)就業(yè)?！雹?/p>

但是,我國學者今天只是就非正規(guī)就業(yè)外延的擴大達成共識,在內涵上分歧仍然很大,這種狀況已經對非正規(guī)就業(yè)的健康發(fā)展造成了負面影響。筆者認為,一個好的理論定義,必須滿足以下四個要求:(1)科學性;(2)涵蓋性;(3)可辨認性;(4)符合實際。所謂科學性,是指這個定義所指稱事物能夠很容易地被人正確理解;所謂涵蓋性,是指這個定義要能夠最大限度地概括所指稱事物;所謂可辨認性,是指這個定義可以實際用于識別所指稱事物;所謂符合實際,是指這個定義與所指稱事物與我國的實際情況相吻合。

按照以上要求加以審視,我國學者使用“有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式”這種提法較之ILO使用“非正規(guī)部門就業(yè)”這種提法要更恰當,因為把非正規(guī)就業(yè)等同于非正規(guī)部門就業(yè),會造成涵蓋性缺失這個大問題,即“正規(guī)部門里的非正規(guī)就業(yè)”會被遺漏。

但這是不夠的,問題在于可辨認性,因為如果僅說“有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式”會失之籠統(tǒng)。在實際使用中人們往往不得不追問,非正規(guī)就業(yè)不同于傳統(tǒng)典型就業(yè)的地方究竟在哪里?是“收入低”、“生產和勞務活動的規(guī)模小”、“勞動契約隨時可能被終止”、“勞動時間長短可由雇主和勞動者雙方靈活選擇”,抑或其他?

筆者認為,把握非正規(guī)就業(yè)的關鍵有兩條:一是它與正規(guī)就業(yè)的不同;二是它與違法就業(yè)的區(qū)別。就此而言,認識非正規(guī)就業(yè)與違法就業(yè)有區(qū)別是最基本的,舍此對非正規(guī)就業(yè)的整個研究就會失去意義。因此,在非正規(guī)就業(yè)的定義中必須有對其合法性認可和劃定界限這層意思的表達?，F在,非正規(guī)就業(yè)作為“勞動力海綿”在緩解就業(yè)壓力上的意義雖然已經為越來越多的人所認識,但是許多疑慮和非議尚存,其中“合法性質疑”就是關乎其命運的最關鍵也是最根本的一個問題。1997年,國際勞工組織就曾經指出:“非正規(guī)部門的范圍只包括被視為合乎社會愿望的有酬經濟活動,不包括犯罪、乞討、賣淫和販毒等活動?！?注:塞瑟拉曼:《城市貧困與非正規(guī)部門:對當前戰(zhàn)略的批判性評價》,(日內瓦)國際勞工局1997年,第14頁。)對此,筆者在《非正規(guī)就業(yè):理論層次上的社會承認》一文中作了專門闡釋(注:張彥:《非正規(guī)就業(yè):理論層次上的社會承認》,《上海財經大學學報》2008年第5期。)。

再就是要能夠識別非正規(guī)就業(yè)與正規(guī)就業(yè)的不同。對此,許多學者討論了非正規(guī)就業(yè)的特點。例如,國際勞工組織認為非正規(guī)就業(yè)有如下特征: (1)容易進入;(2)主要依賴本地資源;(3)家庭所有制或自我雇傭;(4) 小規(guī)模經營;(5) 勞動密集、技術含量低;(6) 從正規(guī)教育外獲得資源;(7)較少管制或競爭較充分(注:張華初:《非正規(guī)就業(yè):發(fā)展現狀與政策措施》,《管理世界》2002年第11期。)。國際勞工組織就業(yè)政策公約即第167號建議書指出“所謂非正規(guī)就業(yè),就是指制度化經濟結構之外的經濟活動”。我國學者李強、唐壯提出“在中國的情況下,非正規(guī)部門和非正規(guī)就業(yè)的基本特征是戶籍分割、福利保障差、工作不穩(wěn)定等等”。 他們還就國外學者的觀點歸納了非正規(guī)就業(yè)的四個特點,即生產和勞務活動的規(guī)模小;沒有固定的工作地點或適當的工作場所;女性就業(yè)的比例高;從業(yè)者的教育水平低(注:李強等:《城市農民工與城市中的非正規(guī)就業(yè)》,《社會學研究》2002年第6期。)。李燁紅則把非正規(guī)就業(yè)的特點歸納為:(1)勞動時間的彈性較大;(2)雇傭關系不穩(wěn)定;(3)工資和勞動力成本較靈活(注:李燁紅:《促進我國非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的社會保障制度分析》,《湖北社會科學》2003年第10期。)。

諸如此類,關于非正規(guī)就業(yè)特點的表述還可列舉很多,細究起來都不無道理。但是我們必須把它們分為以下兩類:對現象的表述和對本質的表述。前者如“小規(guī)模經營”,的確非正規(guī)就業(yè)較之正規(guī)就業(yè)具有“大量小規(guī)模生產和勞務活動”這一特點,也不乏有人提出鑒別標準(1.5-3人之間,7人以下,少于10人,……)。盡管如此,因為并非只要“規(guī)模小”我們就可以肯定其是非正規(guī)就業(yè),因而“小規(guī)模經營”其實只是對現象的表述。后者如“家庭所有制或自我雇傭”,滿足這一條我們則可以判定其不是正規(guī)就業(yè),所以“家庭所有制或自我雇傭”是一條對非正規(guī)就業(yè)的本質的表述。同理,可以歸入前者的還有“容易進入”、“女性就業(yè)的比例高”、“從業(yè)者的教育水平低”等等,它們都是對現象的表述。那么可以歸入后者,即能作為非正規(guī)就業(yè)界定要素的對本質的表述究竟是哪些呢?

實際上,確定非正規(guī)就業(yè)的界定要素并不難,關鍵是要抓住非正規(guī)就業(yè)與正規(guī)就業(yè)的根本區(qū)別,一言以蔽之就是“非正規(guī)性”。不過何謂“非正規(guī)性”則有賴于我們通過梳理,將那些對本質的表述一一提煉出來。而只要是對本質的表述,都殊途同歸會聚焦到“非正規(guī)性”這一點上。

與此同時,我們對界定概念的方法要有新思路,即界定概念除了“定入”這種方法外,還有“定出”這種方法。所謂“定入”,就是用排他性的“什么是”來直接界定概念,所指稱事物要全部符合“什么是”才是。所謂“定出”,則是通過說明“什么不是”來界定“什么是”,所指稱事物只要有一條能與“什么不是”對應上了便是?！岸ㄈ搿笔侨藗冊诮缍ǜ拍顣r本然所使用的方法,但界定非正規(guī)就業(yè),采用“定出”這種方法則效果更好。具體來講,非正規(guī)就業(yè)的“定出”標準是用就業(yè)的“非正規(guī)性”來界定的。這樣一來,對于“非正規(guī)性”只要有一條能對應上,便可肯定不是正規(guī)就業(yè)而是非正規(guī)就業(yè)。當然在合法性要求方面,非正規(guī)就業(yè)不同于違法就業(yè)這一條必須是“定入”的。

眾所周知,就可辨認性而言,一個好的概念體系當然是要為所指稱事物(非正規(guī)就業(yè))在現實世界中的測量提供一個兼?zhèn)湫哦群托Ф鹊闹笇钥蚣?。由?在仔細梳理后,我們可以把非正規(guī)就業(yè)不同于正規(guī)就業(yè)的界定要素一一列舉如下:

(1)就業(yè)與社會保障體系之間幾乎沒有制度性聯系,或者雖有制度性規(guī)定但很少被遵守。

(2)勞動時間不固定,對照八小時工作制、五天工作制及國家法定假日,具有不合乎勞動者意愿的任意性。(注:注意:這一條不應該被理解為只要勞動時間活,有彈性,就是非正規(guī)就業(yè),而必須加上“具有不合乎勞動者意愿的任意性”這一限制性條件。例如,對于一個外來從業(yè)人員,如果我們觀察到他的工作可以隨意加班加點或者有活就干沒活就回家,就是符合這一條的情況;但是如果彈性工作制在他身上是合乎其意愿的,因為在計算機網絡技術發(fā)達的今天企業(yè)能夠讓員工這樣做,則是不符合這一條的情況。)

(3)收入不穩(wěn)定,非標準工資雇傭方式(不乏采用計時或計件工資)。

(4)勞動關系不規(guī)范、不穩(wěn)定,勞動契約隨時可能被中止。

(5)沒向政府部門申報,勞務收入經常處于稅務監(jiān)管的“盲區(qū)”,許多經營活動處在法律法規(guī)的邊緣,也不容易進行統(tǒng)計。

(6)家庭所有制及自我雇傭等工作形態(tài)。

于是我們可以下定義:所謂非正規(guī)就業(yè),是指那些因在付酬、勞動時間、勞動關系、工作形態(tài)、社會保障及經營活動這六個方面存在不固定性、不穩(wěn)定性或不規(guī)范性而與正規(guī)就業(yè)有性質上區(qū)別的勞動就業(yè)形式。非正規(guī)就業(yè)要以勞動者的辛勤和積累為基礎,并在總體上要對經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定有利。

上述定義給出了非正規(guī)就業(yè)得以定性的兩大要點:一是與正規(guī)就業(yè)的不同,二是與違法就業(yè)的區(qū)別。對前者,我們要給以“定出”的理解,即通過判斷什么不是正規(guī)就業(yè)來判斷什么是非正規(guī)就業(yè),六條標準之中只要有一條符合便不是正規(guī)就業(yè)?！岸ǔ觥睂τ谖覀兙头钦?guī)就業(yè)展開統(tǒng)計是很有價值的。例如,如果六條之中從“與社會保障體系缺乏制度性聯系”切入比較方便,我們就依據這一條先對是不是非正規(guī)就業(yè)進行辨別,然后對其規(guī)模等進行估算或測算。對后者,我們則要給以“定入”的理解,即以勞動方式取得收入及總體上對經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定有利作為其合法性的界限,不能逾越?？茖W的就業(yè)統(tǒng)計是推進就業(yè)管理的基礎。對非正規(guī)就業(yè),這首先要我們能給出科學的界定,使之可以被確認,從而可以被歸類和管理。

就近年來我國學者對非正規(guī)就業(yè)的研究來說,主要內容有兩個:一是說明我國城鎮(zhèn)勞動力的就業(yè)出路必須擴展到非正規(guī)就業(yè)空間;二是說明我國城鎮(zhèn)勞動力的就業(yè)出路怎樣擴展到非正規(guī)就業(yè)空間。兩相比較我們不難發(fā)現,目前對后者研究明顯薄弱。實際上,非正規(guī)就業(yè)是一個政策性非常強的概念,闡明其地位和社會功能等固然重要,但具體如何做并不是泛泛提出幾條政策主張就可以。為此,本文下面將針對目前在操作層面上存在著的幾個不容回避的矛盾和問題,就相關舉措和對策展開較深入的探討。

二、突破觀念瓶頸是先導

毫無疑問,非正規(guī)就業(yè)如今已成為城市勞動力市場發(fā)育的主要方面,而要在戰(zhàn)略高度認識這一點,突破觀念瓶頸是要解決的首要問題?，F在大多數人尚缺乏對非正規(guī)就業(yè)的正確認識,致使目前市場準入障礙、勞動力市場歧視、勞動和社會保障缺失等現象普遍存在。例如現在在許多人的傳統(tǒng)意識中,“單位就業(yè)”的觀念仍非常強烈,缺少自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的意識,求穩(wěn)怕變等陳舊觀念造成了人們非正規(guī)就業(yè)的心理障礙。中國非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展是個人行為、組織行為與政府行為相配合的結果,所以就非正規(guī)就業(yè)的社會意識而言,不能一概而論,有個人、企業(yè)、政府三個層次。

對于非正規(guī)就業(yè)的觀念瓶頸,阻力主要來自個人和政府而不是企業(yè)或用人單位。例如雖然城市管理者制定的就業(yè)政策總免不了城市“情結”,但作為追求利潤最大化的企業(yè),為了降低成本,總會“上有政策,下有對策”,采取各種方式來雇傭外來工,由此也形成了一股打破勞動力市場“城鄉(xiāng)分割”的勢不可擋的社會力量。

與企業(yè)不同,接受非正規(guī)就業(yè),民眾則非得經歷一場觀念上的解放不可。因為在主觀感受上,非正規(guī)就業(yè)并不是大多數從業(yè)者心目中的第一選擇,加上長期傳統(tǒng)就業(yè)制度與理念形成的社會慣性,現在把自謀職業(yè)、家庭就業(yè)、臨時就業(yè)、社區(qū)就業(yè)、小時就業(yè)、階段性就業(yè)等認作“非正式工作”的仍然大有人在。要用非正規(guī)就業(yè)重構就業(yè)空間,就必須徹底轉變這種觀念。從個人方面講,首先要認清就業(yè)形勢,樹立“只要有活干,有錢掙,就是就業(yè)”的認識。為此要打破眷念鐵飯碗和等、靠、要等思想,主動提高勞動技能和知識水平,依靠自己的能力求得謀生之道。其次要破除勞動貴賤的傳統(tǒng)觀念,改變過去那種認為從事非正規(guī)就業(yè)社會地位低下的觀念。必須認識到職業(yè)無等級之別,只是分工不同,只要是憑自己的勞動吃飯就是光榮的。

然而要排解主流社會對非正規(guī)就業(yè)的誤解和歧視,政府的立場和態(tài)度才最為關鍵。因為我國非正規(guī)就業(yè)自20世紀80年代發(fā)展至今,即使其規(guī)模在整個就業(yè)格局中已幾近“半壁江山”,但一直處于若明若暗的狀態(tài)。打壓者有之,不置可否者有之,抽象肯定具體否定者也有之。只有政府層次上的認可,非正規(guī)就業(yè)才能在戰(zhàn)略高度得到重視,從而改變對其非常不利的制度環(huán)境和政策環(huán)境。政府的態(tài)度還直接影響勞動者的從業(yè)心理,因為對非正規(guī)就業(yè)的歧視一方面來自其自身的弱點,另一方面與政府不重視有關。

我國社會制度的特點與體制轉軌時期復雜的利益關系格局,使社會穩(wěn)定目標顯得尤為重要。隨著經濟轉型和結構調整逐步深化,我國城鎮(zhèn)就業(yè)格局發(fā)生了重大變化,正規(guī)就業(yè)萎縮對社會穩(wěn)定局面的威脅,地方政府有最直接的感受。在城鎮(zhèn)就業(yè)格局中,處于勞動力市場邊緣的弱勢群體也要有生存空間。非正規(guī)就業(yè)讓社會弱勢群體不靠救濟而是自己解決生計問題,在我國目前經濟發(fā)展水平還不高、財力還有限的情況下,這的確是一個更好的解決辦法。所以非正規(guī)就業(yè)率先在地方政府這一層次上被認可,先是上海,之后是浙江、江蘇、安徽、福建等省市。

但是,非正規(guī)就業(yè)涉及到的兩大利益群體——城市居民和外來勞動力(尤其是進城農民工),二者在地方政府的決策中處于不對稱、不平衡狀態(tài)。由于就業(yè)的“地方責任制”,地方政府對非正規(guī)就業(yè)默認或者支持,多半摻有城市“情結”,即偏向于優(yōu)先解決本地居民的就業(yè)與再就業(yè)問題,這是合乎邏輯的。相比之下,外來勞動力本來就不為地方責任所管轄,囿于既定利益格局,地方政府在考慮城市經濟、社會、文化資源的分配時自然避免不了把進城農民工置于邊緣狀態(tài)。由此可見,要真正使非正規(guī)就業(yè)在戰(zhàn)略高度上得到重視,并使之健康發(fā)展,僅僅地方政府這一層次上的認可還是不夠的。對于非正規(guī)就業(yè)的“名正言順”,在就業(yè)總量矛盾和結構矛盾相互交織的情況下,中央政府的表態(tài)和統(tǒng)籌兼顧,就成了排除體制性沖突和制度性障礙及破解利益格局難題的關鍵。需要指出的是,中央政府與地方政府對待非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的政策及作用,總體上都是一個漸進認識、逐漸提高的過程。但不同的是,中央政府的作為更多地是一個在縱向的、時間的緯度上逐漸認可的過程,比較符合世界范圍內非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的一般進程與規(guī)律。地方政府則是在中央就業(yè)政策的整體演進中,更多地在橫向的、空間的緯度上靈活采用各種政策,表現出地方政府對非正規(guī)就業(yè)的實用主義和機會主義傾向,這更符合地方政府的性質與利益追求。

現在中央政府一再強調要重視民生,并把解決民生問題作為發(fā)展和諧社會的核心環(huán)節(jié)。在此政策思路指導下,可以看到面向民生的多項改革都在加快。重視民生應找準政策作用的對象和次序。當前農民工及城市低收入群體的就業(yè)訴求是最迫切的,也是社會不穩(wěn)定的根源。鑒于此,客觀審視非正規(guī)就業(yè)這一關系億萬人生計的事物就成了政府調整政策的先導,由此也凸現出一條認真解決民生問題的清晰的政策路徑。

三、在寬松和規(guī)范之間建立平衡

今天非正規(guī)就業(yè)作為一個新概念已經在中國成功移植,但是它與邊緣群體、第三種經濟的天然聯系(它有不少地方處于法律法規(guī)的邊緣地帶),及其本質上的“非正規(guī)性”,都在提醒人們:非正規(guī)就業(yè)是一個“復雜的好事”。因而政府對非正規(guī)就業(yè)要扮演雙重角色:既是促進者又是規(guī)范者。換言之,非正規(guī)就業(yè)要成為自動調節(jié)勞動力需求和供給的蓄水池,而不能成為藏污納垢的污水池。

對于非正規(guī)就業(yè),我們首先要防止的一個偏向是放任自流?，F在非正規(guī)就業(yè)無疑已成為進一步發(fā)育勞動力市場的主要路徑,但在政府的勞動保障統(tǒng)計指標中迄今仍沒有對非正規(guī)就業(yè)的統(tǒng)計,更不用說進行就業(yè)登記和勞動管理了。非正規(guī)就業(yè)處于自發(fā)和無組織的狀態(tài),不僅不便于正確分析就業(yè)形勢,各類違規(guī)現象和安全問題也頻頻發(fā)生。在非正規(guī)經濟部門,打著非正規(guī)就業(yè)的旗幟打“擦邊球”的活動,更增加了將非正規(guī)就業(yè)納入管理體制的必要性和緊迫性。為此,各級政府應盡快建立起促進非正規(guī)就業(yè)健康發(fā)展的工作協調機制,并落實責任人和責任機構,對非正規(guī)就業(yè)既予以支持又加以引導。同時要從基礎工作入手,把非正規(guī)就業(yè)納入國民經濟和社會發(fā)展的統(tǒng)計指標體系,使“隱性就業(yè)”顯性化,以便準確了解非正規(guī)就業(yè)在國民經濟總量、結構中所占的位置,準確把握非正規(guī)就業(yè)對就業(yè)總體格局的影響和作用,全面分析經濟結構和就業(yè)結構之間的聯系。在此基礎上,及時做出政策措施上的安排和回應,使非正規(guī)就業(yè)的未來發(fā)展與國民經濟的健康運行并行不悖。

與此同時,我們也要防止出現另一個偏向,即防止非正規(guī)就業(yè)的管理過于“正規(guī)化”。對非正規(guī)就業(yè)的管理主要在于統(tǒng)計測度、外部環(huán)境治理、市場行為的合法性,而不在于集中和規(guī)范,更不是“管理即收費”。我國目前的戶籍管理制度、企業(yè)審批制度、稅收制度等都不利于擴大就業(yè)機會,政府過多地將非正規(guī)部門就業(yè)納入到制度管理當中,弄不好反而可能出現“規(guī)則產生不規(guī)則,正規(guī)產生自身的非正規(guī)”的尷尬,從而使非正規(guī)就業(yè)名不符實,喪失其活力、優(yōu)勢和社會功能。國際上的研究早已證明,一些政府試圖全面規(guī)范非正規(guī)勞動力市場的努力,往往具有負面效應?！皳绹槭±砉W院奧利維爾?布蘭查德、哈佛大學賈斯廷?沃爾佛斯對歐盟15國以及美國、加拿大、澳大利亞、日本等20國從1960—1999年近40年有關數據的分析發(fā)現,那些實施嚴格保障法規(guī)的國家,只會使失去工作的工人更難找到工作,使就業(yè)環(huán)境進一步惡化?！?注:國際勞工局:《世界就業(yè)報告1998-1999 》,中國勞動社會保障出版社2000年版,第48頁。)薩耶教授對于第三世界國家的研究也證明,將非正規(guī)部門正規(guī)化的努力,往往會損害最貧困階層的利益(注:Sanyal B,“The Urban Informal Sector Revisited: Some Notes on the Relevance of the Concept in the1980s”, Third-World-Planning-Review,1988,10.)。ILO的研究人員也認為,如果對非正規(guī)部門進行高度規(guī)范,就可能會扼殺這一部門,它只能導致地下經濟的擴展。

面對轉軌時期與日俱增的就業(yè)壓力,非正規(guī)就業(yè)對今天城市管理者無論是能力還是智慧都構成了巨大考驗,因為只有規(guī)范和寬松兩全,非正規(guī)就業(yè)才能“揚長避短”。現在非正規(guī)就業(yè)中確實存在非法經營、出售假冒偽劣商品、偷漏稅、躲避各類工商管理費和違反城市管理條例等問題,各級行政管理部門有必要對非正規(guī)就業(yè)者的經營活動進行檢查和規(guī)范,從而減少非正規(guī)就業(yè)中的違法行為,這對于非正規(guī)就業(yè)的健康發(fā)展和社會主義市場經濟的完善都具有重要意義。但是在實際工作中,工商、稅務、城建、衛(wèi)生、環(huán)保等部門濫用職權、任意罰款、敲詐勒索、工作態(tài)度粗暴等情況卻大量存在,這極大地影響了非正規(guī)就業(yè)勞動者正常的生產經營活動。

對于要不要政府干預,在經濟學發(fā)展史中有一條鮮明的線索,即經濟自由主義和國家全能主義的此起彼伏的政策主張。折射到非正規(guī)就業(yè)身上,就是現在管理“缺位”和管理“越位”并存的局面。一面是“市場失靈”,一面是“計劃失靈”,歷史經驗一再告訴我們:上述各執(zhí)一端的政策主張實際都是行不通的。為此我們要突破“魚和熊掌不可兼得”的兩極思維,在市場機制和政府責任的結合點上,尋求規(guī)范和寬松能夠相濟兼得的新的干預方式。在計劃經濟時代,政府完全包攬就業(yè),不存在或很少存在所謂的非正規(guī)就業(yè)。如今,我們正在逐步完善社會主義市場經濟體制,政府在充分利用市場機制的同時,一定要致力于解決市場不能解決的問題,還要防止對非正規(guī)就業(yè)的過度干預。

對非正規(guī)就業(yè),現在問題的關鍵不是政府應該不應該干預,而是政府應該如何干預?我們不應該去試圖解決那些由非正規(guī)就業(yè)本身之性質所決定而存在的問題,因為非正規(guī)就業(yè)門檻低,包容性強,對不具備競爭優(yōu)勢的失業(yè)人員來說有很大的選擇余地,所以才能為大量的低端就業(yè)提供機會。而一旦收入低、不穩(wěn)定這些問題不復存在,非正規(guī)就業(yè)就不再成其為非正規(guī)就業(yè),非正規(guī)就業(yè)作為低端就業(yè)增長的源泉以及我們對其要加以促進也都無從談起。

實現就業(yè)的“非正規(guī)化”,推動就業(yè)模式轉變,首先需要重新界定政府的作用。這包括干預內容要改變,從“管理即收費”轉向“精致管理”,從行政命令轉向協調服務;干預方式要轉變,從依靠計劃、行政手段為主轉向依靠經濟、法律手段為主,從直接控制為主轉向間接控制為主;干預本身也要接受法律監(jiān)督和法律制約,提高干預的透明度,杜絕干預中的尋租現象。

其次,由于“非正規(guī)性”,我們對非正規(guī)就業(yè)也不能一概而論,必須采取“分類指導,區(qū)別對待”的政策:有的鼓勵、有的扶持、有的默許、有的限制、有的禁止。非正規(guī)就業(yè)應該以面向弱勢群體為主,在大力促進合法的非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的同時,對非正規(guī)就業(yè)變?yōu)檎?guī)就業(yè)和非正規(guī)經濟部門變?yōu)檎?guī)經濟部門要予以鼓勵;在扶持自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的同時,對生計性隱性就業(yè)要保有足夠的政策彈性;對非法用工和不法工作等則要堅決予以限制和禁止。

第三,非正規(guī)經濟部門的存在會在一定程度上導致“統(tǒng)計幻覺”和“政策幻覺”。目前我國國民收入統(tǒng)計和勞動就業(yè)統(tǒng)計相分離,一些實際上從事經濟活動的人口被統(tǒng)計為失業(yè)人口,造成政府決策信息扭曲。為此,必須擴大就業(yè)人口統(tǒng)計口徑,盡快建立非正規(guī)就業(yè)的官方統(tǒng)計制度。非正規(guī)就業(yè)問題關系到國民經濟整體的有序和有效率的運行,關系到有限的社會總體資源的合理和優(yōu)化配置,也是勞動力管理體制實現市場化、制度化和法制化的重要方面。當前完善政府就業(yè)管理的重要一環(huán)是改進就業(yè)統(tǒng)計制度,促進非正規(guī)就業(yè)顯性化,以便把脈趨勢,為勞動就業(yè)的科學決策提供依據。

第四,對非正規(guī)經濟部門的具體管理,應由政府部門直接管理轉向主要依靠社區(qū)進行規(guī)范和管理。非正規(guī)經濟部門的勞動服務場所大多在社區(qū),而社區(qū)的管理組織,例如街道工委、居委會等,對社區(qū)內各種服務的內容、時間、從業(yè)人員等情況更為了解,通過社區(qū)對非正規(guī)經濟部門進行管理,行之有效且成本較低。勞動、城建、工商和稅收等部門應按照“費隨事轉”、“條隨塊轉”的原則,把有關收費的權限同管理職能下放到社區(qū),并對社區(qū)非正規(guī)就業(yè)管理起指導和輔助作用。要盡量為非正規(guī)就業(yè)提供基礎設施,如為小攤小販提供特定的馬路市場等。這不僅可以解決非正規(guī)就業(yè)本身發(fā)展之需,而且有助于解決衛(wèi)生、安全等城市管理難題。

四、就業(yè)和稅收矛盾時優(yōu)先選擇就業(yè)

雖然從“非正規(guī)部門就業(yè)”引申而來的“非正規(guī)就業(yè)”,其外延應該擴大至也包括“正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)”,但非正規(guī)部門的“非正規(guī)性”一直是研究者在理論和實踐上所面臨的難點。其中在操作層面上我們繞不過的一個坎是:當增加稅收與擴大就業(yè)發(fā)生矛盾時,我們究竟應該做何取舍?具體來講,非正規(guī)部門在經濟上欠透明,往往在國家制度的邊緣開展業(yè)務,所以它基本上不是國家的稅源。顯然,如果我們固守經濟學傳統(tǒng)理論,非正規(guī)部門當屬旁門左道無疑。而非正規(guī)部門作為非正規(guī)就業(yè)的“就業(yè)大戶”和天然載體,幾乎囊括了非正規(guī)就業(yè)的所有形式,能低門檻地向社會提供大量就業(yè)機會。只要我們改用“民生為本”和“就業(yè)優(yōu)先”的眼光看問題,其本身存在的合理性是可以澄清的。

政府強調重視民生,僅僅停留在政策理念階段是遠遠不夠的,還應認真思考解決民生問題的具體政策路徑。龍永圖最近在談及國際金融危機應對方略時指出:“這幾年我們沒有把就業(yè)的問題放在最優(yōu)先的地位,而是把稅收的問題放在更重的位置,因為稅收直接反映地方政府的政績?！倍愂赵黾优c擴大就業(yè)兩者從根本上說是一致的,但就社會結構的某個局部或者側面來說,稅收增加與擴大就業(yè)不僅可能有矛盾而且有時矛盾還很尖銳,例如“放水養(yǎng)魚”讓非正規(guī)部門為轉移的農村剩余勞動力或城市下崗職工提供出路就是這樣。

由于客觀條件和環(huán)境的壓力,非正規(guī)經濟部門從業(yè)人員往往被迫在法律體制的邊緣經營。而區(qū)分合法還是非法,這個難題是難以通過調整法律邊界來簡單加以解決的,因為現在還沒有可能直接為非正規(guī)經濟部門制定新的法律。為此,我們要引入行動者意圖分析,使法律在面對具體問題時有一定彈性。具體來講,怎樣區(qū)分合法就業(yè)與不法工作?判斷標準應該是主觀上是否存在違反有關法律、法規(guī)的故意,不法工作應該在有主觀故意(即刻意逃避政府的統(tǒng)計、管理和監(jiān)督)的情況下才能被認定。

對非正規(guī)部門,政策彈性介于正規(guī)與禁止之間,在正規(guī)與禁止之間有個容忍的區(qū)間,離開了行動者意圖分析,我們對政策彈性不可能有正確把握。例如,在非正規(guī)經濟部門身上頗受非議的一個問題就是避稅行為的經常發(fā)生。如果經濟只有黑白之分,那么如何處理顯而易見,就是規(guī)范或懲罰。但是,“非正規(guī)經濟部門從業(yè)人員的活動條件客觀上迫使他們求助于半合法的手段:他們無法進入官方的資本市場,因而不得不為得到貸款而另找出路,并且貸款的條件常常是對己不利的。他們不能向司法機關申訴求助保護。如果‘非正規(guī)經濟部門經營者將遵守規(guī)定的所有法律的話,那么這就會把過重的財政負擔壓到他肩上”(注:[俄]斯克雷普尼克:《非正規(guī)經濟部門的就業(yè)問題(發(fā)展中國家的經驗)》,《國外財經》1995年第4期。)。李強等學者的研究成果也證明應區(qū)分非正規(guī)部門的兩種違規(guī)行為:一種是因為沒有其他生存條件,因而只好在法律的邊緣上生存,譬如,許多農民工因為太窮,支付不起稅收、管理等費用,這樣,罰款只能使他們的狀況更為惡化;另一種是出于賺錢的目的,有意逃稅等。要想解決這些問題,就要求“精致”的管理而不是“粗放”的管理,不能一味地采取簡單粗暴的作法(注: 李強、唐壯:《城市農民工與城市中的非正規(guī)就業(yè)》,《社會學研究》2002年第6期。)。

這樣一來,城市管理者在執(zhí)法的層面上必須把握好如下政策彈性:非正規(guī)就業(yè)只要是由于貧困而導致的生計活動,就應該考慮允許或默認,即使它可能沒有被政府統(tǒng)計并沒注冊、未納稅。2008年底江蘇省出臺“小攤小販可免工商登記”的舉措,就體現了地方政府的政策朝此方向調整(注:《小攤小販可免工商登記》,《揚子晚報》2008年12月31日。)。 城市管理對其不放任自流,不是為了刻意限制,更不是為了趕盡殺絕,而是要使其不因為“非正規(guī)性”而在買賣關系、勞動關系、衛(wèi)生安全等方面不受社會基本規(guī)范的約束。因為由貧困而導致的生計活動也同樣要遠離欺詐、侵害、破壞和危險,否則非正規(guī)就業(yè)就會偏離社會愿望而自毀生存空間和發(fā)展空間。

對非正規(guī)經濟部門,我們不能抽象肯定具體否定。就業(yè)空間不以白色經濟為限,而要擴大到以第三種經濟為底限,在社會政策上的體現就是:對于沒注冊、未納稅這類行為來講,行動者意圖不同,性質也大不相同。在大多數情況下,社會弱勢群體選擇非正規(guī)就業(yè)是在無法進入正規(guī)部門的情況下退而求其次的一種選擇,即為生計所迫。對生計性非正規(guī)就業(yè)者,不能任意克扣,隨意罰款,額外加大其就業(yè)的成本與管理費用。政府管理者要立足于體現、反映人民群眾根本利益,管理做到有理、有利、有情。正因為如此,國內外不乏有學者出于區(qū)別于黑色經濟考慮,把第三種經濟定義為生計經濟。強調生計經濟,既為了政策的扶持,也為了盡可能地減少那些打著非正規(guī)就業(yè)的旗幟而進行偷稅、漏稅等非法活動的發(fā)生。如果不是為生計所迫,沒注冊、未納稅的行為就要另當別論了。換句話說,超出生計經濟范疇的非正規(guī)就業(yè)應該減少政策供給,避免出現以非正規(guī)就業(yè)為名而避稅現象。這樣,實施“積極的勞動力市場政策”和維護國家利益可以兩全,而不是互相抵觸。

五、切實保護非正規(guī)就業(yè)者的權益

勞動者權益容易受侵害和國家利益容易受損害并列,是威脅非正規(guī)就業(yè)健康發(fā)展的另一大問題。勞動者權益容易受侵害是指在資本和勞動雙方的關系中,勞動一方處于相對不利的地位。折射到非正規(guī)就業(yè)身上,人們發(fā)現,無論在正規(guī)經濟部門還是非正規(guī)經濟部門,由于無法建立規(guī)范的勞動關系,非正規(guī)就業(yè)者很難確保雇主(或用人單位)的口頭契約得到履行。非正規(guī)就業(yè)雖然增加了勞動力市場的彈性,但因為它是一種勞動關系不穩(wěn)定的就業(yè)形式,所以非正規(guī)就業(yè)勞動者面臨的生活風險遠遠大于正規(guī)就業(yè)者。

在中國,維護勞動者權益是一個關系國家性質的大問題。因為勞動人民當家作主是社會主義制度的本質屬性。正是由于贏得人民大眾的支持(即與勞動人民的魚水關系),新中國才得以建立。況且,如今體面勞動已經成為一種全球性的戰(zhàn)略目標。國際勞工組織在1998年針對脆弱就業(yè)群體提出了“體面勞動”的口號。所謂“體面勞動”,主要是指“在自由、公正、安全和具備人格尊嚴的條件下,獲得體面的、生產性的工作機會的權利”。1998年國際勞工大會通過的《關于工作中基本原則和權利宣言》明確規(guī)定,在經濟全球化的背景下,要保障勞動者四個方面的權利:結社自由并有效承認集體談判權利;消除一切形式的強迫勞動;有效廢除童工;消除就業(yè)歧視。我國政府積極支持和響應了勞工組織提出的體面勞動的這一口號。原勞動和社會保障部部長張左己提出:實現體面勞動的關鍵,是改善那些處于不利地位的勞動者群體的就業(yè)環(huán)境和勞動條件。在中國實施體面勞動,最直接的意義是為處于弱勢地位的勞動者的權利保障提供了一個目標和標準,而這一目標和標準的實施,將會直接促進我國經濟體制改革的深化,并保障經濟和社會的穩(wěn)定和發(fā)展。那些以自由競爭理論為據的經濟學家們主張完全的市場競爭而反對給予勞動者必要保護,這是不對的。判斷勞動力市場政策的有效性和合理性不能僅僅以就業(yè)增長或失業(yè)率下降為依據,它還應該考慮諸如工資、福利、發(fā)展機遇等涉及社會公平、有序和可持續(xù)性等質的問題。這在倡導構建和諧社會的中國尤為重要。

應該指出,建國60年以來,我國加強保護勞動者權益的努力從未停頓,包括新近《勞動合同法》的實施。但我國現有適用于正規(guī)就業(yè)的勞動與社會保障制度從框架到具體內容,都難以適用于非正規(guī)就業(yè)人員。且不說,非正規(guī)就業(yè)工人享受不到一般正規(guī)就業(yè)者享有的社會保險,有的連基本的勞動標準也難以達到。比如:工資報酬達不到法定的最低工資;拖欠、克扣工資情況嚴重;工時超過法定工作時間,且領不到加班費;工作場所勞動和安全衛(wèi)生條件惡劣;受雇主污辱甚至打罵,人格尊嚴得不到維護等。上述情況將非正規(guī)就業(yè)者“體面勞動”問題尖銳地提出來,這是我們在制定相關社會政策時要特別加以關注的方面。

非正規(guī)就業(yè)勞動力市場在發(fā)育之初,就面對如何規(guī)范用工行為和提供最起碼的社會保障的問題。但也應看到,非正規(guī)就業(yè)勞動力市場之所以得以存在,就在于它能源源不斷地提供速成、廉價、隨時可以更換的勞動力。可以預計,在為規(guī)范用工行為和提供社會保障的努力上,肯定會遭遇到結構性的阻滯,會遇到所謂勞動力市場“僵化”和彈性的矛盾。此外,非正規(guī)就業(yè)者的巨大流動性,也為在這個市場上保護勞動者權益帶來相當難度。如前所述,非正規(guī)就業(yè)的特點和優(yōu)勢在于它的非正規(guī)性,政府過多的干預會使非正規(guī)就業(yè)勞動力市場特有的活性、彈性大受影響,反而會降低脆弱群體的就業(yè)機會。但是如果聽任市場左右,非正規(guī)就業(yè)者作為脆弱群體本來最應該受到保護,就會被排斥在社會安全網以外,陷入無“體面”可言的境地。所以,怎樣在就業(yè)與保障、生存與發(fā)展之間尋找到一個最合適的結合點,是需要決策者認真考慮并做出合理選擇的。正確的選擇是:勞動監(jiān)察制度、社會保障制度也要覆蓋到非正規(guī)就業(yè)者,但要堅持兩個市場之間有適當差別。

1.勞動監(jiān)察制度對非正規(guī)就業(yè)的覆蓋

眾所周知,非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展導致勞動關系的復雜化和多元化,由此產生的最突出問題就是勞動雇傭關系的不規(guī)范。這種不規(guī)范主要表現為許多雇主和雇員之間沒有簽訂勞動合同或者雙方所簽訂的勞動合同顯失公平。針對這一問題,對非正規(guī)就業(yè)的政策導向應該是鼓勵雇主(或用人單位)和勞動者簽訂勞動合同。筆者的有關調查顯示,簽訂勞動合同可以對保護非正規(guī)就業(yè)者的權益發(fā)揮重要作用。但是,為了保持非正規(guī)就業(yè)的彈性和活性,這一政策導向在現階段主要應通過如下勞動監(jiān)察制度而形成,這就是“不投訴不處理,投訴必受理”。“不投訴不處理”避免了政府的過多干預;“投訴必受理”則落實了勞動監(jiān)察制度對非正規(guī)就業(yè)的覆蓋。當然對“血汗工廠”及雇傭童工、剝奪人身自由的等嚴重違法現象要另當別論,勞動管理部門一旦發(fā)現就要主動介入,一經查實就要嚴肅懲處。

應該強調,由于非正規(guī)就業(yè)勞動關系的特殊性,勞動管理部門對勞動爭議的調解、仲裁和處理應以雇傭關系的發(fā)生為要件,對有無勞動合同則實行雇主責任制。本來,勞動合同是對勞動關系的法律確認,是勞動者勞動保護的法律基礎,也是勞動部門對勞動力市場有序管理的執(zhí)法基礎。但是僅有這一條而沒有雇主責任制支撐,那么不簽訂勞動合同將只會對用人方有利。雇主責任制是指雇主對不簽訂勞動合同承擔責任,如勞資雙方無合同而發(fā)生糾紛時,勞動管理部門將作出對勞動者有利的裁決。雇主責任制在非正規(guī)就業(yè)領域是對勞資雙方不對稱關系的平衡,由此才能內在地產生鼓勵雇主(或用人單位)和勞動者簽訂勞動合同的政策導向。

現在不乏有人建議必須制定專門的非正規(guī)就業(yè)勞動法規(guī)。實際上,更可行的做法是從現有法規(guī)中確定哪些條款即使非正規(guī)就業(yè)的雇主也必須執(zhí)行。具體來說,勞動管理部門對勞動爭議的調解、仲裁和處理的依據是勞動標準的基本方面,如最低工資、國家法定工作時間和節(jié)假日、國家法定勞動和安全衛(wèi)生條件及人格尊嚴保護等等。就此而言,現有針對正規(guī)就業(yè)出臺的勞動法規(guī)不是“滯后”了而是“超前”了。所以當務之急不是針對非正規(guī)就業(yè)制定專門的勞動法規(guī),而是從現有法規(guī)中確定哪些條款即使非正規(guī)就業(yè)的雇主也必須執(zhí)行。勞動管理部門對非正規(guī)就業(yè)勞動爭議的調解、仲裁和處理,要寬嚴相濟。嚴了,非正規(guī)就業(yè)的優(yōu)點就會打折扣,雇主和用人單位也會極力逃避責任和約束;寬了,勞動者權益的改善就會落空。

2.社會保障制度對非正規(guī)就業(yè)的覆蓋

本文第一部分在梳理非正規(guī)就業(yè)的界定要素時首先就突出了它不同于正規(guī)就業(yè)的一個“定出”標準:社會保障不健全。非正規(guī)就業(yè)的“非正規(guī)性”,使得非正規(guī)就業(yè)的勞動關系不清晰,其結果是,傳統(tǒng)建立在就業(yè)穩(wěn)定性和繳費連續(xù)性基礎之上的社會保險模式不適合于非正規(guī)就業(yè)的特點。目前來自各渠道的調查研究都顯示,大部分非正規(guī)就業(yè)人員尚游離于社會保障制度之外。他們隨時受到因缺乏社會保障而產生的威脅。在我國,非正規(guī)就業(yè)因其就業(yè)門檻低等而像海綿吸水一樣創(chuàng)造了大量就業(yè)機會。但是許多人,特別是城里人仍然眷戀傳統(tǒng)就業(yè)體制,對從事非正規(guī)就業(yè)心存疑慮。究其原因,社會保障供給十分有限可以說是癥結所在。例如,下崗職工如果離開原單位,就意味著不能繼續(xù)享受原單位提供的公費醫(yī)療服務等,使職工沒有勇氣和原單位解除勞動關系。可見,社會保障缺失已成為非正規(guī)就業(yè)發(fā)展?jié)撃鼙粔阂值捏w制性障礙。

毫無疑問,享有社會保障也是非正規(guī)就業(yè)者普遍的強烈訴求。無論是下崗職工還是進城打工的農民工,他們無不希望為社會安全網所覆蓋,使非正規(guī)就業(yè)面臨的勞動風險由此而降低。但是即使近年來各地陸續(xù)推出了針對非正規(guī)就業(yè)社會醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等,但由于保障水平與正規(guī)就業(yè)相比相差太大,所以非正規(guī)就業(yè)者參保的熱情其實并不高,甚至各地還不斷有“退?！爆F象發(fā)生。非正規(guī)就業(yè)人員的社會保障問題解決得如何,將直接關系到我國就業(yè)問題的解決程度和就業(yè)質量。那么,怎樣才能構建符合非正規(guī)就業(yè)特點的社會保障制度呢?

第一,對于非正規(guī)就業(yè)的社會保障,我們應該選擇“從無到有,逐步改善,最終并軌”的政策路徑。從理論上看,社會保障是國家對全體社會成員履行的社會責任,也是全體公民根據憲法而應該享有的權利。鑒于此,針對非正規(guī)就業(yè)社會保障缺失,不乏有人提出“一元化”的政策主張。也就是說要對全體勞動者實行統(tǒng)一的社會保障制度。這一政策如果作為消除身份歧視、破除城鄉(xiāng)壁壘的終極目標來看無疑是對的,但從我國勞動力市場分割的現實出發(fā),現階段還不具備實行一元化城市社會保障制度的客觀條件。因為我國目前完善社會保障體系的各種措施主要是按照正規(guī)就業(yè)模式設計的。而正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下的“續(xù)?！薄⒗U費年限連續(xù)計算以及繳費責任等規(guī)定在非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)幾乎不適用。實際上,目前社會保障制度不要說不能對正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)實現“一元化”,就是對非正規(guī)就業(yè)本身也不能實現“一元化”。 例如,我們可以為設計非正規(guī)就業(yè)一種“一攬子”的簡易社保品種,比照當地法定最低工資水平,采取固定費額的方式,重點保工傷和大病醫(yī)療,同時兼顧失業(yè)保險和養(yǎng)老保險。但是它也不可能對所有非正規(guī)就業(yè)者都適用。由于非正規(guī)就業(yè)人員的構成復雜,各類人員的從業(yè)環(huán)境又有千差萬別,對所有非正規(guī)就業(yè)人員都實行統(tǒng)一、嚴格、不加區(qū)別的社會保障制度缺乏可行性。所以我們首先要“從無到有”,像上海對外來務工人員出臺具有過渡性質的量入為出的綜合保險那樣,為非正規(guī)就業(yè)設計一種能惠及廣大從業(yè)者的簡易社保品種。同時允許參保者對具體制度進行選擇,例如對于那些在正規(guī)部門工作的收入較高、工作較穩(wěn)定、又易管理的非正規(guī)就業(yè)人員,盡量使其建立與所在單位的正規(guī)就業(yè)人員一樣的社會保險關系;而自雇人員和自由職業(yè)者由于沒有勞動關系相對人,則可以比照現行個體勞動者的社會保險方式操作。

第二,對正規(guī)就業(yè),社會保險的原則之一是強制性,但現階段對非正規(guī)就業(yè)人員必須變通實施這一原則,正確的做法是:自愿“購買”,政策鼓勵。也就是說,放松強制性,主要依靠政策導向,讓越來越多的非正規(guī)就業(yè)人員自愿參加社會保險。例如,山東省各地已制定了一些促進非正規(guī)就業(yè)人員參保的規(guī)定,主要內容是:繳費基數在規(guī)定的范圍內自主選擇,降低繳費率。濟南、濰坊、德州等市規(guī)定,非正規(guī)就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險,可在上年度全省社會平均工資的60%-300%之間自主選擇繳費基數;繳費率為18%,低于正規(guī)部門參保繳費率;繳費基數的7%納入統(tǒng)籌基金,11%劃入個人賬戶。為了鼓勵包括年輕人在內的非正規(guī)就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險,筆者建議建立“卡隨人轉”的完全意義上的個人賬戶:(1)繳費基數在規(guī)定的范圍內自主選擇,個人多繳,雇主或用人單位多配;(2)統(tǒng)籌基金為零,繳費全部劃入個人賬戶,使保險待遇與個人行為完全掛鉤;(3)賬戶管理以身份證為記錄憑證,實現全國聯網,做到“卡隨人轉”;(4) 養(yǎng)老保險權益累積集中體現在養(yǎng)老保險個人賬戶上,原則上女性50歲、男性55歲后方可自由在個人賬戶上提取現金,但若務工者流回到尚未建立社保的農村時,應允許其一次性提取現金;(5)參照國外成功經驗,逐步放開參保人將賬戶資金投向規(guī)范的資本市場,投資所獲全部免稅,用于保值增值,當然風險自負。

第三,社會保障制度對非正規(guī)就業(yè)的覆蓋,同樣要強調雇主責任制。也就是說,社會保險費繳納,對個人是自愿的,對雇主或用人單位則是強制的。例如,《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》實施細則就規(guī)定:“單位拒不繳納綜合保險費的,可移交勞動監(jiān)察部門查處。”(注:《〈上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法〉實施細則》,《中國勞動力市場》2005年4月5日。)當然,我們必須同時考慮到用人單位(特別是非正規(guī)經濟部門)的承受能力。大多數非正規(guī)經濟部門都本小利薄,這使其繳納保險費的能力受到限制。因此,降低繳費基數和提高個人繳費承擔比例都是在制度設計時必須考慮到的。對于非正規(guī)就業(yè),社會保險項目應分“輕重緩急”,即用人單位擔責大小按程度來講,依次是工傷保險、大病醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險。工傷保險負全責,大病醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險則依次減小繳費承擔比例。實際上,社會保障制度對非正規(guī)就業(yè)的覆蓋,重新安排了國家、雇主(或用人單位)和個人三者之間關系。特別是考慮到經濟發(fā)展水平和實際承受力,國家在社會保險基金形成方面扮演“最后出臺的角色”被淡化了。作為補償,政府應該想方設法增加政策供給,在承認非正規(guī)就業(yè)的同時,設計出與這種就業(yè)形式相適應的安全保障方式,以減少勞動者的后顧之憂,保障勞動者合法權利的實現。只有這樣,才能使勞動者普遍認可非正規(guī)就業(yè)方式,從而真正促進非正規(guī)就業(yè)的健康發(fā)展。

當然,結合我國勞動力市場重構的具體情況,政策調整和制度創(chuàng)新對非正規(guī)就業(yè)的健康發(fā)展而言涉及的面很寬。例如從最積極的意義上去認識非正規(guī)就業(yè)的價值,就是鼓勵創(chuàng)業(yè)。這就需要通過政府援助來形成鼓勵創(chuàng)業(yè)的政策導向,即通過信貸、稅收、補貼等手段調整利益機制,引導人們進行創(chuàng)業(yè)。與積極的勞動力市場政策相配合,還有創(chuàng)業(yè)服務、創(chuàng)業(yè)指導、創(chuàng)業(yè)培訓等問題。凡此種種,筆者將另文討論。

(責任編輯:薛立勇)