劉斌　田義文

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：水權(quán)初始分配制度作為水權(quán)制度的重要組成部分，是水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。一個(gè)完善的水權(quán)分配制度需要滿足環(huán)境保護(hù)、水資源管理及利用等多方面的要求。本文根據(jù)這些要求，結(jié)合對(duì)我國(guó)水權(quán)初始分配制度發(fā)展?fàn)顩r的分析，提出了完善我國(guó)水權(quán)初始分配制度的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：水權(quán) 初始分配 制度 完善

水權(quán)初始分配制度應(yīng)滿足的條件

（一）在環(huán)境保護(hù)方面要做到合理

水資源具有雙重屬性，不僅是重要的經(jīng)濟(jì)資源，同時(shí)還是重要的生態(tài)資源。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要足夠的水資源作保證，但要維持良好的生態(tài)環(huán)境同樣要有相應(yīng)的生態(tài)用水量的保證。因此，水權(quán)初始分配制度應(yīng)在經(jīng)濟(jì)性用水和生態(tài)性用水間做出合理的分配。我國(guó)多年來(lái)都延續(xù)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思路，經(jīng)濟(jì)性用水對(duì)生態(tài)用水大量擠占，許多流域河流斷流，生態(tài)破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。建立合理的水權(quán)初始分配制度，能有效兼顧生態(tài)用水和經(jīng)濟(jì)性用水，能在保持生態(tài)環(huán)境與水資源可持續(xù)利用的前提下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）在水資源管理方面要做到公平

權(quán)力的初始分配實(shí)際上是利益的分配，一個(gè)不公平的權(quán)利分配機(jī)制，將無(wú)法維持正常的運(yùn)行。近年來(lái)，隨著我國(guó)水資源形勢(shì)的進(jìn)一步嚴(yán)峻，區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)部對(duì)水資源的爭(zhēng)奪愈演愈烈，水事糾紛頻發(fā)，而行政機(jī)關(guān)往往無(wú)法有效解決，給水資源管理帶來(lái)巨大的困難。這主要是因?yàn)樗Y源匱乏，同時(shí)通過(guò)單純的行政手段進(jìn)行分配無(wú)法保證利益分配的公平，因而無(wú)法形成對(duì)用水者有效的約束。只有水權(quán)初始分配真正做到公平，行之有效的管理才能成為可能。

（三）在水資源利用效率方面要做到明晰

提高水資源的利用效率有多種途徑，但最有效率的途徑是通過(guò)市場(chǎng)的、經(jīng)濟(jì)的手段。在我國(guó)水權(quán)初始分配制度尚未建立的情況下，許多地區(qū)就已經(jīng)有水權(quán)交易的實(shí)踐，如浙江的東陽(yáng)－義烏水權(quán)交易，通過(guò)交易相關(guān)地區(qū)在一定程度上解決了行政手段長(zhǎng)期無(wú)法解決的水資源需求問(wèn)題，但這種交易都是在沒(méi)有明確的權(quán)利歸屬的情況下進(jìn)行的，實(shí)質(zhì)上是水商品的買(mǎi)賣(mài)，并不能算作是真正意義上的水權(quán)交易。這也為新的矛盾埋下了伏筆。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，不僅東陽(yáng)－義烏水權(quán)交易的各方未達(dá)到滿意的結(jié)果，而且上游的磐安縣及與東陽(yáng)相鄰的嵊州市也認(rèn)為該筆交易損害了他們的利益。市場(chǎng)配置需要清晰的權(quán)利界定，只有通過(guò)明確的初始水權(quán)的分配使水權(quán)落實(shí)到具體的用水者手中，才具備了通過(guò)市場(chǎng)高效率配置的可能。水權(quán)才能有效地通過(guò)轉(zhuǎn)讓的方式流向使用效益更高的用水者，達(dá)到水資源的優(yōu)化配置，最終提高水資源的利用效率。

我國(guó)水權(quán)分配制度的發(fā)展及成績(jī)

（一）我國(guó)水權(quán)初始分配制度的發(fā)展

自然調(diào)節(jié)階段。最初水權(quán)的初始分配都以自然形成的用水習(xí)慣、用水意識(shí)、村規(guī)民約等非正式的水權(quán)制度約束為主，當(dāng)時(shí)水資源相對(duì)充裕，能滿足大多數(shù)用水主體的需要，政府對(duì)水資源管理的需要并不是很迫切。

行政為主導(dǎo)階段。隨著水資源的緊缺，在節(jié)水及提高水資源利用效率的要求下，政府逐漸加大行政權(quán)力在水權(quán)分配中的力度，在尊重前述非正式水權(quán)制度的基礎(chǔ)上，開(kāi)始了以行政為主導(dǎo)的水權(quán)分配機(jī)制。但由于沒(méi)有有效的制度規(guī)制，水權(quán)分配不合理、水事糾紛現(xiàn)象層出不窮，并且形成了事實(shí)上的優(yōu)先權(quán)模式。其表現(xiàn)為誰(shuí)先引水、誰(shuí)就有水資源使用權(quán)。在水資源的空間配置上，表現(xiàn)為中上游優(yōu)先用水。在水資源的行業(yè)配置上，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)用水?dāng)D占和挪用生態(tài)用水，嚴(yán)重影響了水資源的利用效率，加大了水資源管理的難度并造成了環(huán)境的巨大損害。

制度探索及建設(shè)階段。為了應(yīng)對(duì)水環(huán)境日益惡化及水事糾紛日益增多的問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始注重水權(quán)初始分配制度的探索與建設(shè)。在流域?qū)用?，我?guó)開(kāi)始在重要的流域開(kāi)始設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，在區(qū)域間制定分水方案。如黃河流域，早在1987年國(guó)務(wù)院就向黃河流域11省（區(qū)）下發(fā)了《黃河可供水量分配方案》，1998年，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、水利部又頒布了《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，在1988年水量分配比例的基礎(chǔ)上，確定了枯減豐增的原則。我國(guó)1988年《水法》第三十一條和2002年《水法》第四十五條分別對(duì)這些制度進(jìn)行了確定和保留。通過(guò)這些制度安排，我國(guó)跨界水資源利用的無(wú)序狀態(tài)得到了一定程度的改善。在總結(jié)以上制度探索取得的成績(jī)的基礎(chǔ)上，2008年水利部出臺(tái)了《水量分配暫行辦法》，標(biāo)志著我國(guó)的水權(quán)初始分配制度的基本建立。

（二）我國(guó)水權(quán)初始分配制度建設(shè)取得的成績(jī)

《水量分配暫行辦法》是多年來(lái)我國(guó)水權(quán)初始分配制度建設(shè)成績(jī)的集中體現(xiàn)。這部規(guī)章的頒布對(duì)我國(guó)目前存在的水量分配方式的合理部分進(jìn)行了法律上的確認(rèn)，并確定了水量分配應(yīng)遵循的原則，構(gòu)建了我國(guó)水權(quán)初始分配制度的框架。

《水量分配暫行辦法》適用于跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配和省、自治區(qū)、直轄市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配。主要規(guī)定了以下幾方面的內(nèi)容：規(guī)定了水資源可利用總量或者可分配的水量，將保護(hù)生態(tài)與環(huán)境和水資源可持續(xù)利用作為水量分配的前提，將環(huán)境保護(hù)的理念融入了水權(quán)分配；規(guī)定了水量分配應(yīng)當(dāng)遵循公平和公正的原則及需要考慮的相關(guān)因素，兼顧了生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水。在制度上確定了經(jīng)水量分配確定的行政區(qū)域水量份額，是實(shí)施用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度的基礎(chǔ)，規(guī)定了各省級(jí)行政機(jī)關(guān)及流域管理機(jī)構(gòu)，其他各地方行政機(jī)關(guān)與上級(jí)水行政機(jī)關(guān)在水量分配上的協(xié)商機(jī)制及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的審批機(jī)制，使我國(guó)的水權(quán)分配制度具有了較強(qiáng)的可行性。規(guī)定水量分配方案制訂機(jī)關(guān)可以與有關(guān)行政區(qū)域人民政府協(xié)商預(yù)留一定的水量份額，加大了行政機(jī)關(guān)對(duì)水資源分配的管理力度，更有利于環(huán)境安全。

（三）我國(guó)水權(quán)初始分配制度仍有待改進(jìn)

我國(guó)水權(quán)初始分配制度建設(shè)盡管取得了一些成績(jī)，但我國(guó)正處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，總體來(lái)看《水量分配暫行辦法》計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩仍比較濃厚。其中規(guī)定過(guò)于原則，環(huán)境保護(hù)力度不高，分配層次不深，及無(wú)具體并合理的分配方法等情況仍然很突出，無(wú)法保證水權(quán)初始分配的公平、合理及明晰。因而，《水量分配暫行辦法》確定的制度只能認(rèn)為是我國(guó)水權(quán)初始分配制度建設(shè)過(guò)程中的一種過(guò)渡性的制度安排，我國(guó)水權(quán)初始分配制度仍需進(jìn)一步完善。

進(jìn)一步完善我國(guó)水權(quán)初始分配制度的措施

（一）更加注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)

綜觀《水量分配暫行方案》，雖然規(guī)定了以保護(hù)生態(tài)與環(huán)境和水資源可持續(xù)利用為前提確定可用于分配的水量，規(guī)定了統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水等原則，但這些原則都沒(méi)有可靠的制度保障，水資源的有效利用仍然是這部規(guī)章的中心。在這樣的制度安排下，可以預(yù)見(jiàn)生態(tài)與環(huán)境用水問(wèn)題并不能得到有效的保證。這種困境的形成與我國(guó)環(huán)境管理的分割性有著直接的關(guān)系，在部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)及環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜性的情況下，我國(guó)水資源管理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在著“環(huán)保部門(mén)不下水，水利部門(mén)不上岸”的問(wèn)題。而環(huán)境是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，水權(quán)的初始分配在資源的利用及環(huán)境的保護(hù)上有同樣重要的意義，它們之間相互促進(jìn)、相互制約。我國(guó)水權(quán)初始分配應(yīng)在環(huán)境保護(hù)方面確定具體的制度，在水權(quán)初始分配中應(yīng)打破環(huán)境管理的分離性，由環(huán)保、水利等部門(mén)共同制定分配方案，真正做到合理安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水。

（二）應(yīng)體現(xiàn)水資源是國(guó)家所有

《水量分配暫行辦法》主要用于跨行政區(qū)域水資源的分配，這與我國(guó)水資源區(qū)域間分配矛盾最為集中的現(xiàn)狀密切相關(guān)。區(qū)域間水資源爭(zhēng)奪激烈的一個(gè)重要原因在于，我國(guó)水資源雖由國(guó)家所有，但水資源的使用收益卻主要由地方政府享有。我國(guó)2002年《水法》第48條規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)繳納水資源費(fèi)，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。根據(jù)2006年《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，除部分跨界水資源費(fèi)的決定、征收及使用由流域管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)外，都由省級(jí)水政機(jī)關(guān)決定。這樣就形成了國(guó)家享受水資源所有權(quán)，地方政府卻從中受益。這種國(guó)家水資源所有權(quán)的虛置狀態(tài)，只能促使省級(jí)政府和其他地方政府的逆向選擇，使用的水資源數(shù)量越大，得到的財(cái)政收入就越多，而不是付出更多的代價(jià)，因而，區(qū)域間水資源的爭(zhēng)奪也更為激烈。目前《水量分配暫行辦法》確定的協(xié)商機(jī)制，雖然在一定程度上能遏制這種情況，但要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，還需要改變這種“國(guó)家所有，地方受益”的狀況。要求各區(qū)域在取得水資源的同時(shí)，向國(guó)家繳納能反映水資源價(jià)值的費(fèi)用，以約束地方用水逆選擇，真正提高水資源的使用效率。

（三）拓展水權(quán)初始分配的層次

水權(quán)初始分配一般需要分三個(gè)層次。第一層次，將區(qū)域水權(quán)分配到各子區(qū)域，由各級(jí)政府代表國(guó)家行使本區(qū)域內(nèi)水資源分配的權(quán)利；第二層次，將子區(qū)域內(nèi)水資源分配到區(qū)域內(nèi)各行業(yè)，包括生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等，由水行政主管部門(mén)行使行業(yè)間水資源分配；第三層次，將行業(yè)水資源使用權(quán)分配到各用水戶，實(shí)現(xiàn)水權(quán)配置到戶、分水到戶。目前，我國(guó)的水權(quán)分配制度的規(guī)定仍停留在第一個(gè)層次上，只解決了區(qū)域間總括性的水權(quán)分配問(wèn)題。水權(quán)初始分配的最終落腳點(diǎn)是在每一個(gè)具體的用水者，在一個(gè)完善的水權(quán)制度下，他們也將是提高水資源利用效率及進(jìn)行水權(quán)交易的最主要主體，各級(jí)行政機(jī)關(guān)只擔(dān)負(fù)著水權(quán)管理及分配的職能。如果水權(quán)的分配只停留在區(qū)域?qū)用嫔?，區(qū)域以下的水權(quán)分配仍然將是完全以行政為主導(dǎo)的方式，無(wú)法保證分配的公平，更無(wú)法達(dá)到明晰，甚至由于水權(quán)交易的合法主體主要是各級(jí)行政機(jī)關(guān)，產(chǎn)生各行政機(jī)關(guān)為了自身利益“與民爭(zhēng)水”的情況。因此將水資源在區(qū)域間進(jìn)行配置只是完成水權(quán)初始分配制度的一個(gè)步驟，還必須在更深的層次上發(fā)展，直至在具體用水戶間確立公平、明晰的分配制度，為水權(quán)的管理流轉(zhuǎn)打下良好的基礎(chǔ)，提高水資源的利用效率。

（四）改進(jìn)水權(quán)初始分配的方法

影響區(qū)域水權(quán)初始分配的主要因素可以概括為社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素和自然因素三個(gè)方面的多項(xiàng)指標(biāo)，包括區(qū)域產(chǎn)水率、環(huán)境需水量、人口數(shù)量、城鎮(zhèn)化程度、用水現(xiàn)狀、用水效益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，每個(gè)因素對(duì)水權(quán)的分配都有影響，每個(gè)影響因素要占到多大的權(quán)重都需要經(jīng)過(guò)詳細(xì)的推算、權(quán)衡。而目前我國(guó)水權(quán)初始分配做了原則性的規(guī)定，要求遵循公平和公正的原則，考慮水資源條件、用水歷史和現(xiàn)狀、供水能力和用水需求等方面的關(guān)系，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水；在具體的分配方法上只確立了以流域?yàn)閱卧膮^(qū)域間協(xié)商及上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的機(jī)制，對(duì)水權(quán)初始分配的具體依據(jù)并未涉及。這種分配方式上的安排，只能在表面上解決目前水權(quán)初始分配上的矛盾，然而，如何在分配方式上達(dá)到公平、公正，通過(guò)何種依據(jù)確定各個(gè)區(qū)域需要的水量；如何保證環(huán)境用水等方面存在更深層次的矛盾。因此必須綜合生態(tài)、環(huán)境、水利、工程、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)學(xué)科及部門(mén)的努力，才能尋找出更為合理的分配辦法。

參考文獻(xiàn)：

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