內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心課題組

在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)回落、國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境繼續(xù)惡化的大背景下，為促進(jìn)投資和消費(fèi)需求，保持經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，同時(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)地方政府公共服務(wù)融資渠道多元化，從根本上改變地方政府“土地財(cái)政”的局面，研究放開地方政府發(fā)行債券勢(shì)在必行。國(guó)家可以先在經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好和資源型省區(qū)選擇試點(diǎn)。以資源型產(chǎn)業(yè)為主的內(nèi)蒙古，具備了作為國(guó)家試點(diǎn)的基本條件。本文在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合內(nèi)蒙古的實(shí)際情況，提出了內(nèi)蒙古成為發(fā)行地方政府債券試點(diǎn)省區(qū)的幾點(diǎn)建議。

一、地方政府債券的基本含義及國(guó)外發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府債券是指地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，是指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。同中央政府發(fā)行的國(guó)債一樣，地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息的擔(dān)保。

允許地方政府舉債正在成為世界潮流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界53個(gè)主要國(guó)家中，有37個(gè)允許地方政府舉債。在大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，地方財(cái)政獨(dú)立于中央財(cái)政，中央預(yù)算和地方預(yù)算各自獨(dú)立編制，因而，地方政府發(fā)債是一個(gè)極其普遍的現(xiàn)象。在美國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等，都有較完善和成熟的地方政府債券市場(chǎng)。地方債券市場(chǎng)作為地方政府融資的重要途徑和資本市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，在這些國(guó)家的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著十分重要的角色和發(fā)揮著十分重大的作用。發(fā)行這類債券的目的，是為了籌措一定數(shù)量的資金用于滿足市政建設(shè)、文化進(jìn)步、公共安全、自然資源保護(hù)等方面的資金需要。例如，美國(guó)的地方債券稱市政債券，主要分兩類：一類是以州和地方政府的稅收為擔(dān)保的普通債務(wù)債券，其資信級(jí)別較高所籌資金通常用于教育、治安和防火等基本市政服務(wù)；另一類是以當(dāng)?shù)卣?xiàng)目得到的收益來(lái)償還本息的收入債券，政府不予擔(dān)保，所籌資金主要用于建設(shè)收費(fèi)公路、收費(fèi)大學(xué)生宿舍、收費(fèi)運(yùn)輸系統(tǒng)和灌溉系統(tǒng)等。日本的地方債券稱地方債，其利息收入享受免稅待遇，原則上不在交易所上市。英國(guó)的地方債券稱地方當(dāng)局債券，可以在倫敦證券交易所上市，地方當(dāng)局發(fā)行債券的額度由英格蘭銀行負(fù)責(zé)控制。

二、新形勢(shì)下，國(guó)家放行地方政府發(fā)行債券可能性增大

與國(guó)外一些國(guó)家相比，我國(guó)債券市場(chǎng)還極不完善，不僅債券品種很少，而且在發(fā)展速度上也比股票市場(chǎng)、投資基金遜色，因此債券市場(chǎng)的發(fā)展應(yīng)成為下一階段我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展的重點(diǎn)之一。有專家估計(jì)，我國(guó)目前至少有12萬(wàn)億元民間資本被閑置，基于此，充分運(yùn)用閑置資金，大力發(fā)展債券市場(chǎng)應(yīng)是我國(guó)下一步投融資體制改革的核心任務(wù)之一。

由于我國(guó)1995年起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券(除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外)，因此，我國(guó)目前的政府債券僅限于中央政府債券。但地方政府在諸如橋梁、公路、隧道、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中又面臨資金短缺的問題，于是形成了具有中國(guó)特色的地方政府債券，即以企業(yè)債券的形式發(fā)行地方政府債券。如1999年上海城市建設(shè)投資開發(fā)公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，名義上是公司債券，但所籌資金則是用于上海地鐵建設(shè)；濟(jì)南自來(lái)水公司發(fā)行1.5億元供水建設(shè)債券，名義上是公司債券，而所籌資金則用于濟(jì)南自來(lái)水設(shè)施建設(shè)。近幾年，國(guó)債發(fā)行總規(guī)模中有少量中央政府代地方政府發(fā)行的債券，其中2001年為400億元，2002年為250億元，2003年為250億元，2004年為150億元，2005年為100億元。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組對(duì)我國(guó)各級(jí)地方債務(wù)進(jìn)行了初步摸底，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。與其讓地方政府不規(guī)范的發(fā)債行為隱蔽地存在并積累風(fēng)險(xiǎn)，不如逐漸整合、規(guī)范，將其從“幕后”請(qǐng)到“前臺(tái)”，增強(qiáng)地方債券的透明度和法律約束，促進(jìn)其健康發(fā)展。

從當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)具備了放行地方政府發(fā)行債券的基本條件和有利時(shí)機(jī)。一是適應(yīng)當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的需要。隨著國(guó)際金融危機(jī)加速向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)蔓延，我國(guó)也將面臨更加嚴(yán)重的沖擊。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，到2010年底，中央將安排11800億元投資，這筆投資可帶動(dòng)大概4萬(wàn)億元的投資規(guī)模。同時(shí)，各地方政府也先后公布了自己的投資計(jì)劃，初步統(tǒng)計(jì)有十幾萬(wàn)億元之多，巨大的資金需求將為放行地方政府債券提供前所未有的契機(jī)；二是資金供給豐富。中國(guó)是世界上儲(chǔ)蓄率最高的國(guó)家之一，平均儲(chǔ)蓄率達(dá)到35％－40％，而當(dāng)前我國(guó)居民個(gè)人投資者的投資渠道相對(duì)有限，地方政府債券作為一種“銀邊債券”，被認(rèn)為是安全性僅次于“金邊債券”的一種債券，而且，投資者購(gòu)買地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對(duì)投資者有很強(qiáng)的吸引力。三是債務(wù)發(fā)行與管理具備了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)已有多年的國(guó)債、企業(yè)債、金融債發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，特別是20多年的國(guó)債發(fā)行實(shí)踐使我國(guó)在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)?利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也培養(yǎng)了一批精通債券發(fā)行和流通的中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，這些都為地方政府債券的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證。

三、內(nèi)蒙古爭(zhēng)取成為地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)省區(qū)的可能性

(一)近年來(lái)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財(cái)政收入的不斷提高為爭(zhēng)取作為地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)省區(qū)奠定了基礎(chǔ)

“十五”以來(lái)，我區(qū)整體經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)快速發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，規(guī)模不斷壯大，在全國(guó)的位次逐步上升。2007年全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到6091.12億元，已經(jīng)連續(xù)6年增速居全國(guó)第1，生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重由1.6％提高到2.2％，經(jīng)濟(jì)總量躍居到全國(guó)的第16位。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財(cái)政收入明顯增加，2007年，全區(qū)財(cái)政總收入達(dá)到1018.14億元，是2000年的6.54倍，年均增長(zhǎng)30.78％，增速快于全國(guó)平均水平9.63百分點(diǎn)，財(cái)政收入占生產(chǎn)總值的比重由11.11％提高到16.7％，財(cái)政收入在全國(guó)的位次上升至第17位。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和規(guī)模的逐步壯大、財(cái)政收入的不斷提高為我們爭(zhēng)取地方政府債券試點(diǎn)省區(qū)提供了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)從內(nèi)蒙古的資源稟斌和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)來(lái)看，具備了爭(zhēng)取成為試點(diǎn)省區(qū)的基本條件

目前來(lái)看，有兩類地方政府會(huì)優(yōu)先獲準(zhǔn)發(fā)行債券。一類是有特別目的需要發(fā)債融資的，比如以開發(fā)能源為目的。一旦發(fā)行債券，石油、煤炭等資源就可以馬上進(jìn)行開發(fā)了。這些項(xiàng)目所帶來(lái)的豐厚利潤(rùn)完全可以來(lái)償還債務(wù)。還有一類是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的重點(diǎn)城市。從我區(qū)資源特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

的實(shí)際情況看，我們具備了作為試點(diǎn)省區(qū)的基本條件。一方面資源稟斌條件較好。我區(qū)是優(yōu)勢(shì)聚集、亟待勘探開發(fā)的資源富地，是新世紀(jì)我國(guó)重要的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)基地。全區(qū)各類礦產(chǎn)保有儲(chǔ)量潛在總價(jià)值為13.41萬(wàn)億元，居全國(guó)第3位。人均擁有礦產(chǎn)資源的潛在價(jià)值為56.73萬(wàn)元，居全國(guó)之首。另一方面產(chǎn)業(yè)是以典型的資源型產(chǎn)業(yè)為主。作為國(guó)家重要的能源重點(diǎn)化工基地，能源、化工、冶金、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、裝備制造和高新技術(shù)六大優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為拉動(dòng)內(nèi)蒙古工業(yè)快速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α?007年煤電工業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值787.19億元，占規(guī)模以上工業(yè)的33.3％。全年資源類產(chǎn)業(yè)稅收收入完成160.8億元，占第二產(chǎn)業(yè)全部稅收收入的55.8％。同時(shí)，我區(qū)煤電產(chǎn)業(yè)在全國(guó)占有重要地位，是全國(guó)外送電量最大的省份，能源供給的外向度相當(dāng)大。資源型產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展及良好的收益為我們爭(zhēng)取作為試點(diǎn)省區(qū)提供了最基本的條件。

(三)較為落后的基礎(chǔ)設(shè)施水平為內(nèi)蒙古發(fā)行地方政府債券提高了較大的需求空間

對(duì)于內(nèi)蒙古這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)正處于起飛階段的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施水平總體來(lái)說(shuō)還是比較滯后的，資金制約比較嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施仍相對(duì)薄弱。交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)模小，總量不足，我區(qū)鐵路、公路網(wǎng)密度均低于全國(guó)平均水平。內(nèi)蒙古作為能源重化工、農(nóng)畜產(chǎn)品的重要輸出地，對(duì)交通設(shè)施的依賴性比較強(qiáng)，爭(zhēng)取成為發(fā)行地方政府債券的試點(diǎn)省區(qū)，加快我區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)還是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的后勁，都具有重要的意義。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施方面，城鎮(zhèn)化水平偏低，存在著城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，布局分散，城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)分工不明確等問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府進(jìn)行引導(dǎo)性開發(fā)投資(包括交通、水、電等)，而我區(qū)地方政府由于資金缺乏、投入不足，抑制了城市化應(yīng)有的進(jìn)程，因此，開拓新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道尤為重要，爭(zhēng)取成為國(guó)家放行地方政府債券的試點(diǎn)省區(qū)，無(wú)疑為我區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了較好的發(fā)展機(jī)遇。

(四)豐裕的民間資金為內(nèi)蒙古發(fā)行地方政府債券提供了充足的債券購(gòu)買能力

近年來(lái)，隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平大幅提高。2000年-2007年全區(qū)人均生產(chǎn)總值由6502元增加到25558元，年均增速達(dá)17.51％，高于全國(guó)平均增速6.41百分點(diǎn)，由全國(guó)平均水平的91.8％上升到1.59倍。特別是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的呼包鄂地區(qū)，2007年3市人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過7000美元，接近珠三角城市群的水平。3市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到16200元，農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到6100元，接近沿海發(fā)達(dá)地區(qū)水平。隨著收入水平的提高，居民手中的閑置資金不斷增多，居民儲(chǔ)蓄存款也在快速增加，2007年，全區(qū)城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄存款達(dá)到2541.9億元，是2000年的2.9倍。發(fā)行地方政府債券，可為廣大居民提供一個(gè)具有穩(wěn)定收入來(lái)源的投資渠道，增加城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)性收入。應(yīng)該說(shuō)，充足的民間資金和巨大的儲(chǔ)蓄存款為我們發(fā)行地方政府債券提供了較好的應(yīng)債環(huán)境。

四、對(duì)內(nèi)蒙古爭(zhēng)取成為發(fā)行地方政府債券試點(diǎn)省區(qū)的幾點(diǎn)建議

綜合上述分析，內(nèi)蒙古已具備了發(fā)行地方政府債券的基本條件，同時(shí)，作為國(guó)家少數(shù)民族自治區(qū)，內(nèi)蒙古也有一些其他省市不可比擬的優(yōu)勢(shì)。如果此項(xiàng)工作爭(zhēng)取成功，對(duì)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重大的戰(zhàn)略意義。一是通過發(fā)行地方政府債券可以有效改善當(dāng)前我區(qū)較為落后的市政基礎(chǔ)設(shè)施水平，解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通瓶頸；二是發(fā)行地方政府債券可加快我區(qū)資源開發(fā)步伐，加快資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變，同時(shí)，在對(duì)資源合理有效開發(fā)的基礎(chǔ)上，政府可以拿出更多財(cái)力加快產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提高產(chǎn)品精深加工水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，從而保證我區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展；三是通過發(fā)行地方政府債券，可有效改善我區(qū)財(cái)政收入渠道單一的局面，提高地方政府可用財(cái)力，政府可將更多的財(cái)力用于改善民生領(lǐng)域的投入，有利于促進(jìn)我區(qū)和諧社會(huì)建設(shè)。四是爭(zhēng)取成為國(guó)家允許發(fā)行地方政府債券的試點(diǎn)省區(qū)，將提高我區(qū)固定資產(chǎn)投資力度，提高相關(guān)各行業(yè)投資和消費(fèi)需求，進(jìn)而刺激我區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。以下是內(nèi)蒙古爭(zhēng)取成為發(fā)行地方政府債券試點(diǎn)省區(qū)的幾點(diǎn)建議：

(一)密切關(guān)注國(guó)家動(dòng)向

通過各種途徑，了解相關(guān)信息。有關(guān)部門要加強(qiáng)與國(guó)家相關(guān)部門的聯(lián)系和溝通，及時(shí)掌握最新消息，以便及早做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作。

(二)加強(qiáng)對(duì)地方政府發(fā)行債券相關(guān)方面的研究

切實(shí)提高對(duì)我區(qū)爭(zhēng)取成為地方政府發(fā)行債券試點(diǎn)省區(qū)重要性的認(rèn)識(shí)，建議由發(fā)改委和財(cái)政廳牽頭，成立地方政府債券研究課題組，組織有關(guān)人員及專家學(xué)者對(duì)地方政府發(fā)行債券進(jìn)行相關(guān)調(diào)查和研究探討。

(三)進(jìn)一步完善地方財(cái)政各項(xiàng)制度

加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有財(cái)政收入支出的監(jiān)管力度，增強(qiáng)預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性，嚴(yán)格按照人大批準(zhǔn)的部門預(yù)算執(zhí)行。規(guī)范預(yù)算執(zhí)行程序，合理調(diào)度資金，保障財(cái)政資金安全有效運(yùn)行。完善財(cái)政收支的各項(xiàng)規(guī)章制度，大力推行政府采購(gòu)制度，提高財(cái)政資金使用效益，增加財(cái)政收支透明度。

(四)加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)

政府信用體系對(duì)整個(gè)社會(huì)信用體系的良性運(yùn)行具有主導(dǎo)責(zé)任，嚴(yán)密的信用保障機(jī)制的建立和完善是爭(zhēng)取作為地方政府發(fā)行債券試點(diǎn)省區(qū)的首要條件。因此，今后一段時(shí)間，我們應(yīng)著重加強(qiáng)政府信用建設(shè)。切實(shí)加強(qiáng)推進(jìn)政府信用建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，大力強(qiáng)化政府部門及工作人員信用意識(shí)，建立政府機(jī)關(guān)工作人員失信責(zé)任追究制度。

(五)做好發(fā)行地方政府債券的前期準(zhǔn)備工作

根據(jù)國(guó)家宏觀政策及內(nèi)蒙古實(shí)際情況，研究論證發(fā)行地方政府債券的重點(diǎn)領(lǐng)域。研究起草舉債地方性條例，及早提出發(fā)債方案。探討發(fā)行債券的承擔(dān)機(jī)構(gòu)，論證組建內(nèi)蒙古發(fā)展銀行的可行性。

(執(zhí)筆：呂清祿)