內蒙古發(fā)展研究中心課題組

煤炭產業(yè)是內蒙古極具資源潛力和開發(fā)前景的產業(yè)，但在煤炭產業(yè)發(fā)展中如何避免走過去低效開發(fā)的老路，提高內蒙古煤炭資源開發(fā)效益和可持續(xù)發(fā)展水平，除積極推進產業(yè)延伸和升級外，通過征收一定比例的調節(jié)基金，加強對煤炭產業(yè)宏觀調控是重要手段之一。

一、內蒙古開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的重要意義

內蒙古地區(qū)煤炭資源豐富，煤種齊全，煤質優(yōu)良，潛在價值巨大。截至到2007年底，全區(qū)已探明煤炭儲量6763.4億噸，超過山西省位居全國第1位。2007年原煤產量達到3.5億噸，是2000年的4.8倍，年均增長29.9％。原煤產量占全國比重達到13.9％，較2000年提高了6.65個百分點。但長期以來，在我區(qū)煤炭產業(yè)發(fā)展過程中，存在著資源浪費、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、利益外流等問題。為更好地解決這些問題，應該借鑒山西省的做法，盡快開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金及相配套的礦山環(huán)境治理恢復保證金和轉產發(fā)展基金，這對于實現(xiàn)煤炭產業(yè)又好又快發(fā)展具有重要意義。

(一)有利于改善利益分配格局

我區(qū)煤炭產業(yè)發(fā)展中存在著利益分配關系不合理問題，亟需進行調整與優(yōu)化。一方面，在過去的計劃經濟體制下，巨大的前期勘探投入一直由政府承擔，目前政府投入仍占主導地位。2003-2007年我區(qū)礦產資源勘探投入達92.6億元，其中國家和自治區(qū)財政投入為47.1億元，政府投入占50.9％。但一些煤礦的采礦權卻以近乎無償?shù)姆绞綖橐恍┩顿Y者取得。很多私人投資者獲得采礦權后，1年時間內即可收回成本，第2年即可獲得高額利潤。而政府不僅無法收回勘探投入，也無法從煤礦開采收益中提取足夠的資金用于再分配。通過對企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，可以將煤炭開發(fā)的生態(tài)成本、安全成本、資源成本、轉產成本等外部成本內在化，使企業(yè)承擔一部分外部成本。同時也可以增加政府的資金統(tǒng)籌總量，使政府有更多的資金用于解決因煤炭開采而引起的經濟社會問題。從而實現(xiàn)煤炭成本合理化和建立資源開發(fā)綜合補償機制，調節(jié)政府、企業(yè)和社會利益的分配。

另一方面，我區(qū)55％左右的煤炭直接銷往區(qū)外，就地加工轉化水平較低，造成煤炭開發(fā)利益大量外流。開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，將成本轉嫁到區(qū)外最終用戶身上，可以實現(xiàn)外在利益向區(qū)內轉移，合理調整輸入地和輸出地的利益分配。

(二)有利于提高煤炭資源開發(fā)效率

廉價的資源獲取成本往往導致企業(yè)缺乏集約高效利用資源的壓力和動力。長期以來我區(qū)煤炭資源回采率低和利用層次低等問題一直難以解決，原因就在于企業(yè)資源獲取成本過低。2007年我區(qū)煤炭回采率僅為45％，低于山西省73％和世界60％-70％的平均水平，眾多小煤礦的回采率則僅為25％左右。根據(jù)產能規(guī)模按不同調節(jié)系數(shù)征收可持續(xù)發(fā)展基金，可以促進煤炭資源的規(guī)?；_采，提高行業(yè)集中度和煤炭回采率。同時通過煤炭基金使用方向上的調節(jié)，可以從縱向上引導我區(qū)提高煤炭資源的就地轉化水平，延長煤炭產業(yè)鏈條，從橫向上引導培育新型產業(yè)和發(fā)展接替產業(yè)，實現(xiàn)產業(yè)延伸、產業(yè)多元、產業(yè)升級。

(三)有利于增強可持續(xù)發(fā)展水平

我區(qū)煤炭資源富集地區(qū)大多分布在大陸性干旱、半干旱氣候帶，植被覆蓋率低，水土流失和土地荒漠化嚴重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。煤炭開采對環(huán)境有著非常大的負面影響。據(jù)不完全統(tǒng)計，我區(qū)平均每開采萬噸煤炭約塌陷農田0.2公頃，平均每開采1噸原煤需排放2噸污水。

開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，可以加大煤炭開采地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護投入力度，促進生態(tài)環(huán)境的改善。2003-2007年的5年中，我區(qū)生態(tài)建設總投入214.8億元，其中國家投入191.9億元，地方投入僅為22.9億元。若參照2007年山西省可持續(xù)發(fā)展基金平均征收15元/噸和生態(tài)環(huán)保投入50％的標準，按照我區(qū)3.5億噸原煤產量和70萬噸的平均單井產能規(guī)模計算，可征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金79億元，其中生態(tài)環(huán)保投入應達39億元，遠遠超過5年的地方林業(yè)建設投入總額。

二、各省區(qū)開征煤炭基金的有關情況

為了促進煤炭產業(yè)健康、有序發(fā)展，各煤炭大省都紛紛出臺了各種名目的煤炭基金。截至2006年，煤炭產量居全國前8位的省區(qū)分別是山西、內蒙古、河南、陜西、山東、貴州、黑龍江、四川，其中只有內蒙古、河南、黑龍江3個省區(qū)未建立相關類型的基金。具體情況如下：

(一)煤炭基金種類

從現(xiàn)行各地區(qū)開征基金的情況看，主要分為兩類：一類是發(fā)展基金，如山西的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金、山東的省屬重點煤炭企業(yè)改革發(fā)展專項資金，此外，在1996年，新疆曾征收過鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展基金；另一類為價格調節(jié)基金，目前四川、陜西、湖南、重慶、云南、貴州等6個省區(qū)出臺了價格調節(jié)基金。

(二)基金征收目的

各地區(qū)煤炭基金征收辦法都是在參照國家相關政策的基礎上，結合自身煤炭產業(yè)發(fā)展面臨的主要問題，經充分論證而制定的。如山西省當前面臨的主要是資源枯竭、地區(qū)發(fā)展轉型及其他社會問題，因此對其境內所有原煤開采企業(yè)按照一定標準開征了煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。貴州省作為“西電東送”重要的火力發(fā)電基地，曾一度出現(xiàn)煤炭供不應求和煤價持續(xù)上漲的局面，在此背景下，為了保證“西電東送”，穩(wěn)定煤炭價格，從2004年5月對境內所有煤炭生產企業(yè)開征了價格調節(jié)基金。寧夏為了保護已極為稀缺的太西煤資源，相應開征了太西煤專項保護基金。

(三)基金征收辦法

各地區(qū)基金征收的具體執(zhí)行部門各有不同，多數(shù)以稅務部門為主。如山西、陜西、貴州等地區(qū)主要由地稅部門統(tǒng)一征收，攀枝花市則由經委負責征收，湖南省是由煤炭企業(yè)代收代繳，山東省由企業(yè)按規(guī)定標準自行提取并安排使用。

從征收標準來看，各地均根據(jù)煤炭市場變化和當?shù)貙嶋H情況實行動態(tài)調整。如山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收標準規(guī)定，各煤種系數(shù)具體由山西省政府確定。攀枝花市在2007年9月對，2005年7月確定的標準動態(tài)修改為原煤20元/噸，洗精34元/噸，焦炭暫不征收。

(四)基金收益分成

各地區(qū)都明確了相應的基金使用主體。除山東省外，主要基金征收地區(qū)都實施了省、市和縣(區(qū))或市、縣分成的方法，但具體的比例存在很大差異。山西省基金使用主體主要是省一級，其中省屬大礦企業(yè)基金收入80％納入省級收入，其他煤炭開采則按60％的比例納入省級；湖南省基金征收標準規(guī)定為35元/噸，其中市州、縣市區(qū)按價格調節(jié)基金按5元，噸標準留用，其余30元/噸上繳省非稅收入?yún)R繳結算戶。而貴州、陜西和四川攀枝花市則更多考慮市和縣(區(qū))一級，如貴州則按基金收入的