【摘 要】 鑒于對(duì)草場(chǎng)制度變遷的內(nèi)在規(guī)律缺乏深入的研究和認(rèn)識(shí)，當(dāng)前的“雙權(quán)一制”，即落實(shí)草牧場(chǎng)所有權(quán)、使用權(quán)和實(shí)施草牧場(chǎng)有償使用家庭承包責(zé)任制，仍然存在著草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)不明晰、資源配置不合理、公平和效率難以兼顧等問題，制約了牧區(qū)的發(fā)展，并引發(fā)了各種各樣的矛盾。本研究基于寧夏鹽池的農(nóng)牧交錯(cuò)帶區(qū)域特點(diǎn)，從草場(chǎng)制度變遷的路徑依賴特征出發(fā)，探討“雙權(quán)一制”對(duì)草場(chǎng)可持續(xù)利用的影響，為草場(chǎng)的正式和非正式制度創(chuàng)新提供一定參考。

【關(guān)鍵詞】 “雙權(quán)一制”；草場(chǎng)保護(hù)；草場(chǎng)可持續(xù)利用

一、研究地區(qū)草場(chǎng)“雙權(quán)一制”實(shí)施現(xiàn)狀及草場(chǎng)保護(hù)和利用狀況

本研究選在典型的農(nóng)牧交錯(cuò)帶——寧夏鹽池地區(qū)。1999年9月，鹽池縣決定對(duì)全縣草原實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，規(guī)定人均占有草原面積在60畝以下，以聯(lián)戶形式承包；人均占有草原面積在60至100畝，以戶或聯(lián)戶形式承包；人均占有草原面積在100畝以上，以戶的形式承包。農(nóng)民承包的草原由縣人民政府統(tǒng)一頒發(fā)《草原使用證》，30年內(nèi)“誰(shuí)承包、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理、誰(shuí)使用”。

現(xiàn)在在鹽池縣的不同地區(qū)，其草場(chǎng)承包實(shí)施的狀況存在很大差異，多種承包形式并存（見圖1），不同的自然村在草場(chǎng)承包的時(shí)間、范圍、方式以及圍欄的時(shí)間等方面存在諸多差異。人均草場(chǎng)面積較大且資金來(lái)源較廣的自然村，草場(chǎng)承包制度得到了較好的實(shí)施，而在人均草場(chǎng)面積較小、地形復(fù)雜或資金不足的自然村，到目前還沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上草場(chǎng)承包，即使名義上草場(chǎng)早就承包到戶或組，實(shí)際上也并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。

注：可利用草原714．7萬(wàn)畝，已經(jīng)完成“雙權(quán)一制”落實(shí)面積680萬(wàn)畝，其中落實(shí)到戶100萬(wàn)畝，落實(shí)到組或聯(lián)戶450萬(wàn)畝，集體留用機(jī)動(dòng)草場(chǎng)130萬(wàn)畝，已發(fā)放所有權(quán)證6343份。

草場(chǎng)建設(shè)、保護(hù)和利用一直受到鹽池縣的高度重視，主要以天然草場(chǎng)保護(hù)、人工種草、改良草場(chǎng)、退耕還草和禁牧休牧為主要內(nèi)容。鹽池縣于2002年11月1日開始全面禁牧，是最早在寧夏實(shí)施禁牧政策的地區(qū)。禁牧政策在產(chǎn)生生態(tài)效益的同時(shí)，也會(huì)對(duì)草場(chǎng)產(chǎn)生不利影響，由于草場(chǎng)長(zhǎng)期缺乏利用，使得草場(chǎng)的再生能力下降。禁牧政策實(shí)施之前，農(nóng)戶對(duì)于草場(chǎng)的利用完全是沒有保護(hù)的粗放型方式，沒有實(shí)施草場(chǎng)完全承包的地區(qū)，農(nóng)戶放牧一般采取輪流放牧或雇牧工的方式，這兩種放牧方式均能節(jié)省并高效利用勞動(dòng)力，但是使得農(nóng)戶在很大程度上忽視草場(chǎng)的生態(tài)保護(hù)。在草場(chǎng)完全承包到戶的村，農(nóng)戶采取自家圍欄內(nèi)放牧的方式，相對(duì)

更加重視草場(chǎng)生態(tài)的維持，更利于草場(chǎng)利用效率的提高。

二、“雙權(quán)一制”對(duì)草場(chǎng)可持續(xù)利用的影響

草場(chǎng)退化的嚴(yán)重程度使草場(chǎng)治理制度的變遷成為必然，從最先草場(chǎng)“雙權(quán)一制”的實(shí)施到近些年的禁牧政策執(zhí)行，再到調(diào)研地區(qū)基于農(nóng)牧交錯(cuò)帶草場(chǎng)資源稟賦的特殊性所嘗試的以社區(qū)機(jī)制為基礎(chǔ)的草場(chǎng)資源管理，我們不難發(fā)現(xiàn)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的強(qiáng)制性制度變遷，以政府為主體的干預(yù)在調(diào)研地區(qū)一直致力于解決草場(chǎng)可持續(xù)利用的問題，但是基于調(diào)研地區(qū)的草場(chǎng)面積和草場(chǎng)地形的復(fù)雜性，使得草場(chǎng)“雙權(quán)一制”和禁牧等政策的執(zhí)行差距顯現(xiàn)出來(lái)，在制度的設(shè)計(jì)和形成過(guò)程中表現(xiàn)出一定的難度和復(fù)雜性。

1、草場(chǎng)權(quán)屬明晰下農(nóng)戶生產(chǎn)與過(guò)牧行為

借助于政府的干預(yù)將草場(chǎng)承包，承包到戶，聯(lián)戶或者自然村以后，不管以什么樣的承包狀態(tài)存在，草場(chǎng)的治理和利用方式都發(fā)生了很大變化。草場(chǎng)的生產(chǎn)功能被大大強(qiáng)化，而其他功能卻被忽視了，“雙權(quán)一制”刺激了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，農(nóng)戶將提高養(yǎng)羊收入作為最重要的現(xiàn)期和預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)草場(chǎng)的治理以提高草場(chǎng)的產(chǎn)出為最重要的目標(biāo)，因此許多農(nóng)戶大力增加羊只飼養(yǎng)量，通過(guò)增加羊只數(shù)量來(lái)增加收入，在這個(gè)目標(biāo)下，許多措施都是為了提高農(nóng)戶的收入，比如政府補(bǔ)貼農(nóng)戶修建羊溫棚。此外，市場(chǎng)觀念改變了農(nóng)戶的生產(chǎn)方式，在草場(chǎng)承包到戶的村，為了擴(kuò)大牲畜數(shù)量，農(nóng)戶開始轉(zhuǎn)租其他人的草場(chǎng)，還有農(nóng)戶為了適應(yīng)市場(chǎng)，飼養(yǎng)更適合市場(chǎng)的育肥羊，一年兩茬羔、兩年三茬羔，提高了出欄率。

草場(chǎng)“雙權(quán)一制”的制度設(shè)計(jì)最初是為了農(nóng)戶生計(jì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而農(nóng)戶為了提高收入就要增加牲畜飼養(yǎng)量，最終導(dǎo)致了草場(chǎng)退化的農(nóng)戶超載過(guò)牧行為，這就涉及到了農(nóng)戶生計(jì)與草場(chǎng)環(huán)境關(guān)系的問題，要保護(hù)草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境就必須減少牲畜數(shù)量，而減少牲畜數(shù)量必然影響到農(nóng)戶的收入，農(nóng)戶的生計(jì)與草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境之間存在著矛盾和沖突，正是這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的關(guān)系模式如圖2，使得草場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境政策如禁牧政策達(dá)不到預(yù)期的政策執(zhí)行效果。

政府為了有效地推進(jìn)草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境的改善，制定出許多具體的政策，而草場(chǎng)的“雙權(quán)一制”仍然作為重要的制度在實(shí)施，因?yàn)檎念A(yù)期是草場(chǎng)的“雙權(quán)一制”會(huì)明確草場(chǎng)利用、保護(hù)和建設(shè)的主體，將農(nóng)戶的利益同草場(chǎng)的保護(hù)與建設(shè)緊密聯(lián)系在一起，可以建立農(nóng)戶自我投入、自我建設(shè)、自我發(fā)展、永續(xù)利用的新機(jī)制，進(jìn)而后續(xù)才有規(guī)范和允許草場(chǎng)流轉(zhuǎn)、多種承包形式并存，但是草場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境也是具有外部性的，所以農(nóng)戶不會(huì)自覺保護(hù)草場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境，在此基礎(chǔ)上政府以項(xiàng)目和政策的方式采取了一系列干預(yù)措施，介入到草場(chǎng)保護(hù)和農(nóng)戶的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這種干預(yù)取得了一些短期的效果，但是存在許多問題，原因是政府的干預(yù)不應(yīng)該將農(nóng)戶排斥在決策之外，草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境的外部性需要農(nóng)戶參與到草場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中，需要發(fā)揮農(nóng)戶的草場(chǎng)建設(shè)和保護(hù)積極性，而不是僅僅通過(guò)政策和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將他們排斥在草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策之外，這樣只能使農(nóng)戶成為草場(chǎng)的消極保護(hù)者，在農(nóng)戶與政府的博弈中，農(nóng)戶是草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境政策的被動(dòng)接受者，在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，農(nóng)戶并沒有成為理性的、維護(hù)自己長(zhǎng)期利益的行動(dòng)者，反而經(jīng)常被短期利益所左右。

2、草場(chǎng)使用權(quán)缺失下農(nóng)戶違規(guī)放牧行為

對(duì)草場(chǎng)進(jìn)行治理的觀念被引進(jìn)生態(tài)政策中，政府希望恢復(fù)草場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境，由于超載過(guò)牧被認(rèn)為是草場(chǎng)退化的主要原因，因此生態(tài)環(huán)境的治理就變成了對(duì)農(nóng)戶放牧行為的管理。

政府的投入主要包括了支持農(nóng)戶維持生計(jì)和限制農(nóng)戶放牧行為兩類項(xiàng)目，前者包括修建暖棚、人工種草等，后者包括禁牧、生態(tài)移民以及退耕還草等，為了強(qiáng)化草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，政府建立了垂直管理的草場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)得到了人員、設(shè)備和資金的支持，草場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境越來(lái)越依賴自上而下的監(jiān)督管理機(jī)制。草場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)被認(rèn)為與農(nóng)戶現(xiàn)期的利益相沖突，因此農(nóng)戶對(duì)環(huán)境保護(hù)是消極的，為了環(huán)境政策的落實(shí)，政府就直接介入了環(huán)境保護(hù)，并作為行動(dòng)的主動(dòng)者。

現(xiàn)在對(duì)調(diào)研究地區(qū)影響最大的政策是禁牧，實(shí)施了全年禁牧，也就是說(shuō)農(nóng)戶的草場(chǎng)使用權(quán)缺失了，羊只完全不可以放牧，只能舍飼圈養(yǎng)。禁牧對(duì)村民無(wú)疑是生產(chǎn)方式的一個(gè)巨大改變，但是在調(diào)查過(guò)程中，盡管村民的生產(chǎn)方式已經(jīng)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，例如他們開始儲(chǔ)存冬天的飼草料并且修建羊溫圈以解決羊只過(guò)冬問題，但是他們?nèi)匀灰蕾囂烊徊輬?chǎng)放牧。此外盡管政府出臺(tái)了一些相應(yīng)地補(bǔ)貼政策，購(gòu)買飼草料仍然加重了農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，使得養(yǎng)羊成本大幅度提高，所以違規(guī)放牧行為是普遍存在的。為了躲避監(jiān)管人員的檢查，農(nóng)戶基本形成了夜間放牧的習(xí)慣，部分農(nóng)戶結(jié)成聯(lián)盟，希望在違規(guī)放牧的時(shí)候可以躲過(guò)監(jiān)管人員的檢查，甚至希望通過(guò)發(fā)展與監(jiān)管人員之間的私人關(guān)系來(lái)逃避罰款。

調(diào)研地區(qū)從積極推進(jìn)草場(chǎng)承包到完全禁牧，草場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境并沒有明顯改善，把農(nóng)戶從原來(lái)的集體體制中解放出來(lái)，發(fā)揮了他們的生產(chǎn)積極性，但是并沒有激勵(lì)他們關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)的環(huán)境問題。大多數(shù)農(nóng)戶知道90年代草場(chǎng)的迅速退化給他們帶來(lái)的危害，但是他們不相信憑借自己個(gè)體的行為可以解決這個(gè)問題，這也就是典型的集體行動(dòng)邏輯，農(nóng)戶彼此之間不信任，認(rèn)為自己不超載，其他人也會(huì)超載，最終結(jié)果導(dǎo)致草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境不會(huì)有所改善。但是實(shí)施禁牧政策以后，政府采取了一些變相保護(hù)草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境的措施，基于補(bǔ)貼，農(nóng)戶人工種植飼草料，建設(shè)棚圈進(jìn)行舍飼圈養(yǎng)，飼養(yǎng)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，在對(duì)草場(chǎng)進(jìn)行的治理的過(guò)程中，許多農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式被借鑒。

草場(chǎng)承包與政府的生態(tài)保護(hù)政策并不存在一個(gè)清晰的時(shí)間界限，在某種程度上他們是相互支持的，例如只有承包以后才能計(jì)算每個(gè)農(nóng)戶家庭的牲畜載畜量，而對(duì)于禁牧的補(bǔ)貼是建立在承包草場(chǎng)的面積上的。草場(chǎng)承包使農(nóng)戶家庭成為了行動(dòng)者，而生態(tài)保護(hù)政策將政府建設(shè)成為行動(dòng)的主體，農(nóng)戶家庭作為政策和行動(dòng)的接受者。當(dāng)農(nóng)戶被賦予了被動(dòng)執(zhí)行者的地位以后，他們所做的選擇就是在現(xiàn)有政策空間內(nèi)如何擴(kuò)大自己的利益，例如習(xí)以為常的違規(guī)放牧行為，而且由于他們只是被動(dòng)的執(zhí)行者，因此他們表達(dá)意見的方式經(jīng)常是側(cè)面的。政府與農(nóng)戶的博弈現(xiàn)在變成了減少放牧?xí)r間和放牧區(qū)域與農(nóng)戶通過(guò)違規(guī)獲取利益的過(guò)程，在這個(gè)博弈的過(guò)程中，政府和農(nóng)戶家庭作為博弈雙方和兩個(gè)行動(dòng)者都付出了比較大的代價(jià)。

三、草場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)建議

1、鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)草場(chǎng)

制定草場(chǎng)承包的優(yōu)惠政策，對(duì)草場(chǎng)承包的農(nóng)戶，應(yīng)打破以往的個(gè)戶或聯(lián)戶的界限，可以鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)草場(chǎng)。制定投資優(yōu)惠政策和減免部分稅收的政策，廣泛吸引社會(huì)投資于草場(chǎng)建設(shè)與保護(hù)，草場(chǎng)建設(shè)實(shí)行政府與承包戶共同投資，并應(yīng)以政府投資為引導(dǎo)，以農(nóng)戶和社會(huì)投資為主體。政府投資的項(xiàng)目如天然草場(chǎng)植被恢復(fù)與治理項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目、防沙治沙項(xiàng)目等優(yōu)先安排有建設(shè)積極性、有投入能力的草場(chǎng)承包主體，這樣既保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施，又可以吸引社會(huì)投資建設(shè)草場(chǎng)、治理生態(tài)環(huán)境。

2、鼓勵(lì)農(nóng)戶采取靈活多樣的合作經(jīng)營(yíng)模式來(lái)共同治理草場(chǎng)

草場(chǎng)的家庭承包制與農(nóng)地的家庭承包制在制度設(shè)計(jì)上是不一樣的，草場(chǎng)以家庭為單位承包，但不應(yīng)鼓勵(lì)以家庭為單位來(lái)利用草場(chǎng)，在政府保障草場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)初始配置，保證農(nóng)戶獨(dú)立占有自己承包草場(chǎng)的收益權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)戶采取多樣的合作經(jīng)營(yíng)模式來(lái)共同治理草場(chǎng)，對(duì)于草場(chǎng)利用方式的選擇應(yīng)該基于不同的草場(chǎng)面積和草場(chǎng)地形，對(duì)于人均草場(chǎng)面積較大的自然村，可以采取以戶為單位的方式，草場(chǎng)人均面積小和草場(chǎng)地形復(fù)雜的自然村，可以采取自然村為單位的方式，這也符合草場(chǎng)的公共品屬性和公共治理的理念，因?yàn)閷?shí)行家庭承包等產(chǎn)權(quán)制度改革是不可能將草場(chǎng)資源轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪财返?，在草?chǎng)面積適中和社區(qū)自然條件復(fù)雜的自然村，則可以按照具體的草場(chǎng)和社區(qū)情況進(jìn)行兩種方式的結(jié)合，比如草場(chǎng)承包到聯(lián)戶。轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，草場(chǎng)承包到戶后，農(nóng)戶根據(jù)自己草場(chǎng)生產(chǎn)能力，合理利用草場(chǎng)，加大牲畜出欄，加快畜群周轉(zhuǎn)，積極探索改造傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，草場(chǎng)租賃、聯(lián)戶、轉(zhuǎn)包等草場(chǎng)有償使用的新模式和合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)大力提倡。

3、進(jìn)一步探索草場(chǎng)承包、圍欄利用的新模式

草場(chǎng)承包、圍欄后，能否發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，還取決于如何利用。由于草場(chǎng)的植被情況比較特殊，目前的研究還不能滿足草場(chǎng)建設(shè)的需要。其他地方的草場(chǎng)治理和利用方式又不一定適合調(diào)研地區(qū)，今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)荒漠化治理與草場(chǎng)合理利用方面的研究工作。調(diào)研地區(qū)的天然草場(chǎng)分布較多藥用植物以及經(jīng)濟(jì)灌木，天然草場(chǎng)的利用前景比較廣闊，應(yīng)加大對(duì)這些資源的研究、開發(fā)工作。為探索草場(chǎng)承包后草場(chǎng)利用新模式，應(yīng)建立草場(chǎng)利用研究基金，對(duì)不同地區(qū)、不同生態(tài)條件下的草場(chǎng)開展科學(xué)研究與開發(fā)，為草場(chǎng)承包農(nóng)戶提供更實(shí)用的利用模式，這將有助于恢復(fù)草場(chǎng)植被、增加農(nóng)戶收人，有助于促進(jìn)天然草場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)找出能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)戶積極性的草場(chǎng)可持續(xù)利用的新模式。

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【作者簡(jiǎn)介】

張建玨（1985-）男，江蘇，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生．