李國旗

摘要：政府經(jīng)濟決策與人民利益、經(jīng)濟發(fā)展休戚相關(guān)。特別是當前正值世界金融危機的沖擊，為保證經(jīng)濟平穩(wěn)較快運行，中央政府以及包括天津市在內(nèi)地方政府都主動實施了大量經(jīng)濟決策行為。僅中央政府今年投資就高達9000億元以上。但值得注意的是，要保證政府經(jīng)濟決策做到科學化、民主化，而不會失效，關(guān)鍵是要加快政府經(jīng)濟決策機制的改革與完善。

關(guān)鍵詞：政府經(jīng)濟決策決策機制

一、政府經(jīng)濟決策機制的規(guī)定性

政府經(jīng)濟決策，作為一項中國特色的政府職能，是指國家行政機關(guān)配置、調(diào)控經(jīng)濟資源和建立經(jīng)濟交易規(guī)則的行政行為，是各級政府行政權(quán)行使的方式之一。經(jīng)濟決策是經(jīng)濟建設成敗的關(guān)鍵，決策正確可以使經(jīng)濟建設取得成功，決策失誤可以使經(jīng)濟建設遭到失敗。

根據(jù)國家全面推進依法行政和推進行政決策民主化的藍圖設計，政府決策應以科學化、民主化為其指導思想。胡錦濤同志在2009年2月23日進行的政治局集體學習時再次強調(diào)，“我們一定要增強憂患意識和機遇意識。審時度勢、科學決策、周密部署、扎實工作，繼續(xù)推動經(jīng)濟又好又快發(fā)展?！倍?jīng)濟決策目標的實現(xiàn)是離不開政府經(jīng)濟決策機制的科學建構(gòu)，并與后者的法制化水平緊密相關(guān)。政府經(jīng)濟決策機制的實質(zhì)在于決策主體的權(quán)限劃分和運行機制的優(yōu)化，內(nèi)核是民主決策、科學決策。黨的十六大報告指出，“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化?！笨梢?。我們的目標應是建立起多元主體參與的公共服務型政府經(jīng)濟決策機制。

在理解和建構(gòu)這一決策機制的過程中，必須明確：

1應當確認和保障公眾對決策的知情權(quán)、動議權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成法制化的民主決策制度。

2擴大咨詢、聽證、論證等范圍，發(fā)揮專家組織作用，形成法制化的科學決策制度。

3國外影響政府決策的有效方式，如游行和抗議、媒體輿論壓力、宗教影響、利益集團利益等，不能引入或完全引入中國，要符合我國基本政治制度，要防止金錢和特殊利益團體左右政府決策及低效率等弊端。形成中國特色行政決策機制。

4區(qū)分中央與地方不同決策角色及機制。在“公共管理模式”的中央一地方關(guān)系基礎上。中央政府以直接決策為主，并充任監(jiān)督者；地方政府作為“授權(quán)”機構(gòu)，更多以“契約”方式，通過與各種企業(yè)組織、中介組織訂立合同方式委托它們提供服務、參與決策。

二、政府經(jīng)濟決策機制不足的表現(xiàn)

黨的十一屆三中全會召開以來的30年間，我國逐步建立了比較完備的政府經(jīng)濟決策機制，從組織上有力地保證了經(jīng)濟決策科學化民主化的實現(xiàn)。但是，受各種因素影響，仍然存在諸多問題，表現(xiàn)在：

(一)公眾有效參與不夠充分

重大經(jīng)濟決策必然涉及人民群眾切身利益，理應實行公示和聽證制度，這是經(jīng)濟決策公開化民主化的必然要求。但是，長期以來，政府對經(jīng)濟決策的結(jié)果公開得多，但是對決策過程公開得少，導致民眾“知其然，不知其所以然”，更談不上參與到?jīng)Q策中來。很多地方的重大決策雖然已經(jīng)采用了公示、聽證的方法。但多流于形式。

(二)專家咨詢作用發(fā)揮不夠

專家咨詢論證已經(jīng)成為科學民主決策的一個基本環(huán)節(jié)。但是，現(xiàn)在的專家咨詢論證，越來越成為形式主義。咨詢研究機構(gòu)作為“思想庫”、“智囊團”不僅獨立性不夠，更缺乏獨立性的民間咨詢機構(gòu)，專家責任也難以追究。

(三)程序和制度不夠完善

必要的程序制度，如經(jīng)濟決策的決定制度、說明理由制度、決策評估、反饋制度及決策責任追究制度等還不夠完善，在實踐中，決策者的自由度很大。甚至“權(quán)力尋租”現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，經(jīng)濟決策受部門利益影響較為嚴重，甚至一些大的壟斷性利益集團，明目張膽地對政府相關(guān)決策部門施加影響，導致了“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力商品化”的怪現(xiàn)象。

(四)約束與責任追究機制不健全

經(jīng)濟決策作為一種政府活動方式，必然存在違法運用、不當運用或出現(xiàn)失誤的可能，尤其是政府經(jīng)濟決策失誤所造成的影響往往是全局性的，因而需要加以約束和設定補救辦法。但是，在我國，經(jīng)濟決策失誤造成的重大損失屢見不鮮，事中的評估機制并不完善，事后對經(jīng)濟決策失誤的責任追究更加困難。

三、完善政府經(jīng)濟決策機制的對策

建立較為完備的決策機制是經(jīng)濟決策民主化科學化的保證，本文認為，完善政府經(jīng)濟決策機制應著重從以下幾個方面進行：

(一)加強并完善政府經(jīng)濟決策中心地位及內(nèi)在機制

首先，能否實現(xiàn)經(jīng)濟決策民主化科學化，關(guān)鍵在于領導班子，其中關(guān)鍵的關(guān)鍵是領導班子中的“班長”，即主要負責人。為此。領導班子負責人要選配那些具有較高綜合素質(zhì)和民主法制觀念的干部。領導班子成員的決策責任更要有制度加以保障。第二。建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運行機制。黨的十七大報告提出。要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。因此，應該按照這一思路推進決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互區(qū)分、相互制約的機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，探索相對集中經(jīng)濟決策權(quán)的改革。第三，實行經(jīng)濟決策過程中的“謀”、“斷”分離。政府只擔任經(jīng)濟決策處斷職能，方案由咨詢機構(gòu)提出。第四。堅持重大經(jīng)濟問題的集體決策機制。政府的決策活動和決策過程必須貫徹實行民主集中制的原則。重大經(jīng)濟決策問題上必須摒棄個人決策行為，而要采取一種在相關(guān)經(jīng)濟咨詢機構(gòu)提出方案后由領導集體投票表決的方式進行決策，在表決之前應該由經(jīng)濟咨詢機構(gòu)做出說明并允許每個決策人充分表達個人意見。第五，完善相關(guān)立法。目前我國對行政決策權(quán)的授予和劃分依據(jù)主要是《國務院組織法》和《地方政府組織法》，但由于其規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，導致權(quán)限不清或者權(quán)限交叉，阻礙了經(jīng)濟決策權(quán)的有效實施。有必要加緊對上述兩法修改。

(二)健全科學民主決策機制

目前。在我國普遍采取的是經(jīng)濟問題的行政決策過程，其他機構(gòu)很少或基本不參與決策過程，這也是我國各級政府出現(xiàn)眾多短期行為和形象工程的根源。因此，要充分發(fā)揮和利用社會主義民主制度的優(yōu)越性，不斷健全經(jīng)濟決策科學民主機制。

首先，吸收人民政治協(xié)商會議和參政黨參與重大的經(jīng)濟決策的討論，虛心傾聽人大代表和政協(xié)委員們的意見和建議，使決策貼近民情民意。這是決策民主化不可或缺的重要一環(huán)。其次，應當就重大經(jīng)濟決策向社會公開，以利益征求民眾意見。比如制定城市經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設規(guī)劃，以及，上述等規(guī)劃的實施方案，應當在決策環(huán)節(jié)，征求社會意見，以供社會對規(guī)劃和方案的科學性和財政可行性，進行社會評判和意見整合。再次，建立較完備的“外腦”體系，借此最大限度地放大決策中心的智力。要注意發(fā)揮獨立咨詢機構(gòu)作用，經(jīng)濟咨詢機構(gòu)提出的經(jīng)濟決策方案和提出的相關(guān)政

策建議政府部門一般不能否決，而政府所要提出的經(jīng)濟決策必須經(jīng)過經(jīng)濟咨詢機構(gòu)的技術(shù)、經(jīng)濟、法律、政策方面的審議同意后方可執(zhí)行。第四，擴大政府研究課題數(shù)量及公開范圍，組織推動相關(guān)研究。

(三)完善政府決策程序制度

從一定意義說，政府經(jīng)濟決策就是按程序決策。政府經(jīng)濟決策成功的關(guān)鍵，就在于決策必須按照民主、科學、法制的規(guī)范化程序進行。這是因為，政府經(jīng)濟決策尤其是重大經(jīng)濟決策，多屬風險型決策?？偸前殡S著一定的風險。為使決策符合客觀規(guī)律。符合實際，必須制訂政府重大經(jīng)濟決策的基本程序。規(guī)范經(jīng)濟決策行為。

從程序上講，由于政府經(jīng)濟決策種類不同、性質(zhì)各異。應相應建立普通決策程序、簡易決策程序、重大應急決策程序三種模式。這里的重大應急決策程序是指當遇到突發(fā)性事件(如特大金融危機等)或?qū)儆谑玛P(guān)國計民生重大事項，政府可不按正常的程序決策，在法律允許的范圍內(nèi)作一定的變通。從制度規(guī)則上講，還要完善政府決策的具體制度，包括預告和公示制度、決策聽證制度、專家咨詢制度、決策合法性論證制度、決策集體決定制度、評價反饋制度、責任追究制度等。

(四)強化經(jīng)濟決策責任制度

“決策失誤”決不能成為國家資金白白損失的借口。一項決策失誤造成的經(jīng)濟損失，往往數(shù)額巨大。絕非一般貪污腐敗行為所能比。所以，必須追究“失誤者”的責任。確定政府經(jīng)濟決策責任的困境在于集體行為及導致的責任主體不明確、與政治責任不分等問題。要按照“誰決策、誰負責”的原則。建立健全決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權(quán)責的統(tǒng)一。

為此，一是厘清責任，明確主體，問責制。政府決策責任屬于法律責任而非政治責任，既包括集體責任也包括個人責任。但集體責任要盡可能轉(zhuǎn)換成個人責任以利于追究。二是建立健全政府決策責任追究機制。明確責任追究的主體、機制、程序以及不同主體的擔責條件、責任方式。追究原則上不應以決策結(jié)果作為惟一的確定依據(jù)，而應當堅持程序違法與主觀過錯相結(jié)合。參考決策結(jié)果原則。三是明確專家組織、咨詢主體的法律責任及相關(guān)法規(guī)。

(五)加強政府決策評價與監(jiān)督

政府的有限理性決定了政府決策失誤不能避免，關(guān)鍵是要建立一個評價糾錯機制對政府的失誤及時發(fā)現(xiàn)、調(diào)試、糾正。但我國目前并沒有建立起有效的政府績效評價與糾錯的法律機制，公眾缺乏對政府決策進行評價的法律途徑和方式。

為此，一是建立完善決策評估制度。包括強化評估機構(gòu)的獨立性和自主性、建立決策評估基金、重視評估結(jié)論。二是建立完善決策反饋和執(zhí)行追蹤制度，形成決策反饋一再決策一再反饋的循環(huán)機制。三是強化權(quán)力機關(guān)對經(jīng)濟決策機關(guān)的監(jiān)督。四是加強審計機關(guān)的審計監(jiān)督職能，建立起科學的審計管理、考核、激勵、促進和保障體制機制。切實做到依法審計、依法管理，以保障審計“免疫系統(tǒng)”功能的充分發(fā)揮。五是將政府經(jīng)濟決策納入司法審查的范圍。按照現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟人民法院不予受理，即政府的決策與立法行為，被排除在了司法審查之外。筆者認為，應修改行政訴訟法，擴大受案范圍。對于政府違反法定程序進行決策，司法機關(guān)應當被賦予評價其后果的權(quán)力。政府也應該承擔行政法律責任。